5 de octubre de 2016

C-203-2016

 

Señor

Welmer Ramos González

Ministro

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, doy respuesta a su oficio  DM-524-16 de 22 de setiembre de 2016.

 

En el memorial  DM-524-2016 de 22 de setiembre de 2016 se nos consulta sobre las cuestiones jurídicas que de seguido se explican.

 

En primer lugar se nos consulta si el artículo 45 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, le ha atribuido la competencia de hacer las denominadas verificaciones en el mercado al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, o si bien dicha disposición le ha otorgado esa competencia a la administración pública en general. Luego se consulta, en caso de que se trate de una atribución  genérica de competencias  a todas las administraciones públicas, si éstas deben coordinar entre si para efectos de dicha verificación de mercados.

 

En segundo lugar, y tomando como base el  Reglamento de Coordinación Interinstitucional para la Verificación del Cumplimiento de los Reglamentos Técnicos en Alimentos, si la verificación le corresponde, específicamente, a los Ministerios de Agricultura y Ganadería, Economía,  Salud y al Consejo Nacional de Producción. Adicionalmente, se consulta si todas esas dichas instituciones están autorizadas para impedir la comercialización de productos o servicios cuando exista evidencia comprobada de los bienes no cumplen con las especificaciones contenidas en los reglamentos técnicos respectivos. 

 

Finalmente, se consulta a quien la corresponde, en el supuesto del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, de impedir la comercialización de un producto. Específicamente, se requiere criterio para determinar si dicha atribución es propia del titular jerárquico de la cartera ministerial.

 

A efectos de cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el consultante ha adjuntado el criterio de su Asesoría Jurídica, oficio AJ-OF-043-2016 de 28 de abril de 2016 el cual ha concluido:

 

-           Que corresponde a los órganos competentes de la administración pública, revisar, periódica y aleatoriamente, los productos y servicios ofrecidos en el mercado, para constatar que cumplan con las regulaciones técnicas, contando con la facultad de impedir su importación y comercialización cuando existan razones de seguridad, salud, calidad o protección al medio ambiente.

-           Que las medidas que se podrían tomar, en ejercicio de la verificación en mercado, pueden ser la retención o suspensión temporal, una orden de acondicionamiento, re exportación, reembarque, destrucción, decomiso, ingreso condicionado, según la gravedad del incumplimiento.

-           Que las competencias de verificación en mercado no son exclusivas del Ministerio de Economía, Industria y Comercio,

-           Que en virtud del  Reglamento de Coordinación Interinstitucional para la Verificación del Cumplimiento de los Reglamentos Técnicos en Alimentos, los órganos competentes deben coordinar sus actividades de verificación en mercado.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En relación con el alcance del artículo 45 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, b. Corresponde a la Comisión Nacional del Consumidor realizar la función de verificación mercados y coordinar con las otras administraciones públicas.

 

 

A.          EN RELACION CON EL ALCANCE DEL ARTICULO 45 DE LA LEY DE PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA Y DEFENSA EFECTIVA DEL CONSUMIDOR.

 

El artículo 45 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N.° 7472 de 20 de diciembre de 1994  ha atribuido a la administración pública competencias en materia de verificación en el mercado.

 

“Artículo 45°.-Verificación en el mercado.

La Administración Pública debe revisar, periódica y aleatoriamente, los productos y los servicios ofrecidos en el mercado, para constatar que cumplan con las normas y reglamentaciones relativas a la salud, el medio ambiente, la seguridad y la calidad. En las importaciones, la revisión puede realizarse antes de la nacionalización del producto, pero de manera excepcional, a fin de que la revisión no se convierta en un obstáculo no arancelario a las importaciones.

La Administración Pública puede impedir la importación y la comercialización de productos por razones de seguridad, salud, calidad o conservación del medio ambiente, cuando exista evidencia comprobada de que los bienes no cumplen con los reglamentos técnicos respectivos ni con los estándares de calidad correspondientes.

Estas labores pueden realizarlas las personas o los organismos acreditados en los términos establecidos en el artículo 8 de esta Ley. (El artículo 8 ha sido derogado por el artículo 50° de la ley Sistema Nacional para la Calidad, N° 8279 del 2 de mayo de 2002)”

Se desarrolla así una ideología de la libertad de comercio, consagrada en la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N.° 7472, que elimina las autorizaciones previas como requisito para la entrada al mercado de los diferentes agentes competidores.  En su lugar,  la ley consagra la fiscalización a posteriori del ejercicio de esa libertad.  El artículo 45 de la Ley N.° 7472 es claro al respecto:

“ARTÍCULO 45.- Verificación en el mercado.

La Administración Pública debe revisar, periódica y aleatoriamente, los productos y los servicios ofrecidos en el mercado, para constatar que cumplan con las normas y reglamentaciones relativas a la salud, el medio ambiente, la seguridad y la calidad.  En las importaciones, la revisión puede realizarse antes de la nacionalización del producto, pero de manera excepcional, a fin de que la revisión no se convierta en un obstáculo no arancelario a las importaciones.

La Administración Pública puede impedir la importación y la comercialización de productos por razones de seguridad, salud, calidad o conservación del medio ambiente, cuando exista evidencia comprobada de que los bienes no cumplen con los reglamentos técnicos respectivos ni con los estándares de calidad correspondientes.

Estas labores pueden realizarlas las personas o los organismos acreditados en los términos establecidos en el artículo 8 de esta Ley.”

 

            Obsérvese que la norma se denomina “verificación en el mercado”, con lo que la potestad de fiscalización de la Administración sobre los bienes y servicios que se importan y comercializan se establece para el momento en que se encuentran en el mercado.  Lo que no excluye, claro está, la revisión previa que se faculta en materia de importaciones, de forma excepcional, a fin de que no se convierta en un obstáculo no arancelario a las importaciones.

 

Por supuesto, debe advertirse, que el artículo 45 permite, de forma excepcional, la verificación de las importaciones, siempre que se realice antes de la nacionalización de los productos sometidos a supervisión y bajo la condición de que la revisión no se convierta, en ningún caso, en  un obstáculo no arancelario a las importaciones.

 

            En este sentido, conviene insistir en que   la verificación – o vigilancia - de mercados busca velar porque los productos y servicios circulantes en el mercado, cumplan con los requisitos técnicos y legales establecidos a efecto de salvaguardar la seguridad, la salud, la calidad o el medio ambiente, entre otros. Todo esto en defensa de los derechos e intereses de los consumidores. (Ver: ALVAREZ GARCIA, VICENTE. EL MARCO COMUNITARIO DE VIGILANCIA DEL MERCADO Y LA PROTECCION FRENTE A LOS PRODUCTOS E INSTALACIONES INDUSTRIALES EN EL AMBITO DE LA SEGURIDAD INDUSTRIAL. En: Derecho de la Regulación Económica. Tomo VII. Iustel, Madrid, 2010. P. 464)

 

De seguido, debe subrayarse que, conforme el artículo 45,  en el supuesto de que realizado un procedimiento de  verificación, se determine la existencia comprobada de que particulares productos o servicios no cumplen con los reglamentos técnicos respectivos ni con los estándares de calidad correspondientes, la administración podrá dictar las medidas necesarias para impedir su importación y comercialización.

 

En todo caso, debe advertirse que las competencias que el artículo 45 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor le atribuye a la administración pública en materia de verificación de mercados, no enervan las competencias y atribuciones que otras leyes hayan creado en materia de policía sanitaria o en materia de calidad, verbigracia, las previstas en  la Ley General de Salud, la Ley de Protección Fitosanitaria, Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, Ley del Sistema Nacional para la Calidad, entre otras.

 

Finalmente, es acertado, sin embargo, constatar n que el artículo 45 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva no establece, de forma expresa, cuál es  la administración pública competente para realizar la verificación de mercado.

 

 

B.          CORRESPONDE A LA COMISION NACIONAL DEL CONSUMIDOR REALIZAR LA FUNCIÓN DE VERIFICACIÓN MERCADOS Y COORDINAR CON LAS OTRAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

 

            No obstante que el artículo 45 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor no establece cuál es el órgano competente para la realizar la verificación de mercados, lo cierto es que, como ya se ha explicado,  el artículo 45 forma parte íntegra del Capítulo V de dicha Ley, y el cual lleva por título “Defensa Efectiva del Consumidor”.

 

            Igualmente, debe indicarse que el artículo 53 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor le ha atribuido a la Comisión Nacional del Consumidor una competencia general para conocer de las infracciones al capítulo V de esa Ley.

           

Artículo 53°.- Potestades de la Comisión nacional del consumidor.

La Comisión nacional del consumidor tiene las siguientes potestades:

a)                 Conocer y sancionar las infracciones administrativas, los incumplimientos de las obligaciones establecidas en el Capítulo V y, en particular, tutelar los derechos de los consumidores, de acuerdo con el artículo (*)29 de esta Ley

b) Sancionar los actos de competencia desleal, mencionados en el artículo 17 de esta Ley cuando, en forma refleja, dañen al consumidor.

c) Ordenar, de acuerdo con la gravedad de los hechos, las siguientes medidas cautelares, según corresponda: el congelamiento o el decomiso de bienes, la suspensión de servicios o el cese temporal de los hechos denunciados que violen lo dispuesto en esta Ley, mientras se dicta resolución en el asunto.

d) Ordenar la suspensión del plan de ventas a plazo o de prestación futura de servicios, cuando se viole lo prescrito en el artículo (*) 41 de esta Ley. La parte dispositiva de la resolución debe publicarse para que sea del conocimiento general.

(*)(Actualmente corresponde al artículo 44)

e) Ordenar, cuando proceda, la devolución del dinero o del producto. Puede fijar, asimismo, un plazo para reparar o sustituir el bien, según corresponda.

f) Trasladar, al conocimiento de la jurisdicción ordinaria, todas las prácticas que configuren los delitos perjudiciales para el consumidor, establecidos en el artículo (*) 60 de esta Ley.

(*)(Actualmente corresponde al artículo 63)

La Comisión nacional del consumidor no tiene competencia para conocer de la anulación de cláusulas abusivas en los contratos de adhesión, conforme al artículo (*) 39 de esta Ley, ni del resarcimiento de daños y perjuicios. Estos casos deben ser conocidos solo por los órganos jurisdiccionales competentes.

 

            Al respecto, conviene resaltar, otra vez, que el instituto de verificación de mercados pretende proteger, esencialmente, a los consumidores pues su fin es  fiscalizar que los productos y servicios que circulan en el mercado cumplan con los reglamentos técnicos que protegen la seguridad, la salud, la calidad o el medio ambiente.

 

            Luego es claro que el artículo 53 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor le ha otorgado a la Comisión Nacional del Consumidor una competencia general para conocer de las garantías e instrumentos previstos en el Capítulo V de esa Ley y que están establecidos para proteger a los consumidores. En todo caso, es importante anotar que el artículo 47 ha prescrito expresamente que corresponde a la Comisión velar por el cumplimiento de las disposiciones de los capítulos V y VI de esta Ley y las demás normas que garanticen la defensa efectiva del consumidor.

 

Artículo 47°.-Creación de la Comisión nacional del consumidor.

Se crea la Comisión nacional del consumidor, como órgano de máxima desconcentración, adscrita al Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Le corresponde velar por el cumplimiento de las disposiciones de los capítulos V y VI de esta Ley y las demás normas que garanticen la defensa efectiva del consumidor, que no se le hayan atribuido, en forma expresa, a la Comisión para promover la competencia.

 

            Así las cosas, es claro que la verificación de mercados es una atribución propia de la Comisión Nacional del Consumidor que, por ministerio del artículo 47 de la Ley N.° 7472, es órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Corolario de lo anterior es que corresponde a la Comisión Nacional del Consumidor tomar las medidas previstas en el artículo 45 en orden a impedir la importación y comercialización de productos cuando se determine que existe  evidencia comprobada de que determinados bienes no cumplen con los reglamentos técnicos respectivos ni con los estándares de calidad correspondientes.

Luego debe indicarse que, conforme el numeral 52 de la Ley N.° 7472, para ejercer su función en materia de verificación de mercados, la Comisión Nacional del Consumidor cuenta con la asistencia técnica de la  Dirección de Apoyo al Consumidor.

 

            Ahora bien, es claro que el ejercicio de la competencia en materia de verificación de mercados implica la necesidad de que la Comisión Nacional del Consumidor deba coordinar con los otros repartos administrativos. Esto en el tanto la labor de verificación implica examinar cuestiones relacionadas con materias técnicas- verbigracia temas relacionados con la salud o la calidad  - ajenas  a las competencias técnicas de la Comisión Nacional del Consumidor  y sobre las cuales, sin embargo,  otras administraciones públicas tienen competencias especializadas.

 

            Al respecto, importa denotar que conforme el artículo 56 de la Ley N.° 742 en relación con el numeral 302 de la Ley General de la Administración Pública y con los numerales 1 y 7 del Decreto Ejecutivo N.° 37325 de 13 de julio de 2012,  para ejecutar sus competencias en materia de Verificación del Mercado, la Comisión Nacional del Consumidor podrá requerir del apoyo de las demás dependencias del Ministerio de Economía amén de poder requerir la colaboración a otras entidades públicas,

 

Se impone subrayar que a efectos de coadyuvar a la Comisión Nacional del Consumidor con la coordinación necesaria, el ya citado Decreto Ejecutivo N.° 37325 de 13 de julio de 2012, ha creado la Comisión para la Verificación Coordinada del Cumplimiento de los Reglamentos Técnicos, que es órgano también del Ministerio de Economía, Industria y Comercio:

 

Artículo 3º -Creación de la Comisión. Créase la Comisión para la Verificación Coordinada del Cumplimiento de los Reglamentos Técnicos, en adelante " La Comisión", cuyo objetivo principal será la de coadyuvar en el proceso de verificación del cumplimiento de los reglamentos técnicos y de los reglamentos para la aplicación de medidas sanitarias en inocuidad de alimentos que se destinan para el consumo humano, tanto en el mercado nacional como en el territorio aduanero, sin perjuicio de las facultades que por ley corresponden a otras instituciones.

 

            Finalmente, debe advertirse que por tratarse de un órgano de desconcentración máxima, y conforme la doctrina del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública,   se debe entender que la Comisión Nacional del Consumidor, en el ejercicio de su competencia en materia de verificación de mercados,  no está sujeta a las órdenes, instrucciones y circulares del Jerarca Superior del Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Esto en el tanto, se debe comprender que la Verificación de Mercados es una competencia sustraída, por la Ley, de las atribuciones de aquel jerarca.

 

 

C.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

-              Que la verificación de mercados es una competencia propia de la Comisión Nacional del Consumidor que, por ministerio del artículo 47 de la Ley N.° 7472, es órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

 

-              Que la Comisión Nacional del Consumidor es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Economía, Industria y Comercio por lo que  en el ejercicio de su competencia en materia de verificación de mercados,  no está sujeta a las órdenes, instrucciones y circulares del Jerarca Superior del Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Esto en el tanto, la Verificación de Mercados es una competencia sustraída, por la Ley, de las atribuciones de aquel jerarca.

 

-              Que   la verificación – o vigilancia - de mercados busca velar porque los productos y servicios circulantes en el mercado, cumplan con los requisitos técnicos y legales establecidos a efecto de salvaguardar la seguridad, la salud, la calidad o el medio ambiente, entre otros. Todo esto en defensa de los derechos e intereses de los consumidores.

 

-              Que  el artículo 45 de la Ley N.° 7472 regula el modo en que la Comisión Nacional del Consumidor debe ejercer las competencias en materia de verificación de mercados.

 

-              Que las competencias que el artículo 45 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor le atribuye a la Comisión Nacional del Consumidor en materia de verificación de mercados, no enervan las competencias y atribuciones que otras leyes hayan creado en materia de policía sanitaria o en materia de calidad  a favor de otras instituciones.

 

-              Que corresponde a la Comisión Nacional del Consumidor tomar las medidas previstas en el artículo 45 en orden a impedir la importación y comercialización de productos cuando exista evidencia comprobada de que los bienes no cumplen con los reglamentos técnicos respectivos ni con los estándares de calidad correspondientes.

 

-              Que  el ejercicio de la competencia en materia de verificación de mercados implica la necesidad de que la Comisión Nacional del Consumidor deba coordinar con los otros repartos administrativos para que la asistan en materias técnicas- verbigracia temas relacionados con la salud o la calidad  - ajenas  a las competencias técnicas de esa Comisión y sobre las cuales, sin embargo,  otras administraciones públicas tienen competencias especializadas.

 

-              Que para ejecutar sus competencias en materia de Verificación del Mercado, la Comisión Nacional del Consumidor podrá requerir del apoyo de las demás dependencias del Ministerio de Economía, amén de poder requerir la colaboración a las entidades públicas con competencias técnicas en las materias de interés.

 

-              Que a efectos de coadyuvar a la Comisión Nacional del Consumidor con la coordinación necesaria con otras instituciones, el Decreto Ejecutivo N.° 37325 de 13 de julio de 2012, ha creado la Comisión para la Verificación Coordinada del Cumplimiento de los Reglamentos Técnicos, que es órgano también del Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

 

Atento se suscribe;

 

 

 

 

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

 

 

JOA/Kjm