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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 230
 
  Dictamen : 230 del 03/11/2016   

C-230-2016


03 de noviembre de 2016

                                                                        


 


                                                                        


Sr. Miguel Aguiar Bermúdez

Director Ejecutivo


Sistema de Banca para el Desarrollo


 


 


Estimado Señor:


 


Con la aprobación del señor Procurador General, doy respuesta al oficio  CR/SBD-220-2016 de 18 de octubre de 2016.


 


En el memorial CR/SBD-220-2016 de 18 de octubre de 2016 se nos solicita la reconsideración del dictamen C-359-2015 de 18 de diciembre de 2015, el cual versa sobre la aplicación y alcance de la Ley N.° 9092 de 19 de octubre de 2012.


 


La Dirección Ejecutiva del Sistema de Banca para el Desarrollo hace reparos puntuales al dictamen C-359-2015 particularmente relacionados con el momento a partir del cual la Ley N.° 9092 comenzó a surtir efectos jurídicos y con el alcance de las consecuencias jurídicas de dicha norma legal.


 


En este sentido,  el consultante señala que, en su criterio, no existe ningún elemento para afirmar que la Ley N.° 9092 haya surtido efectos inmediatos a su publicación, sino que  su eficacia estaba sometida a lo dispuesto en el artículo 7 del Código Civil, el cual prescribe que, salvo disposición en contrario, las normas legales entran en vigor diez días después de su completa y correcta publicación en el diario oficial. Así las cosas, el consultante considera que, contrario a lo indicado en el dictamen C-359-2015, la Ley N.° 9092 no comenzó a surtir efectos con su publicación el 11 de enero de 2013 sino más bien a partir de 10 días después.


 


De otro lado, el consultante considera que el dictamen C-359-2015 le da un efecto retroactivo a la  Ley N.° 9092 pues, de acuerdo con dicho dictamen, dicha Ley tendría aplicación en relación las sumas recaudadas en el año 2012 por concepto de lo dispuesto en el artículo 20.a de la Ley N.° 6041 de 18 de enero de 1977. Al respecto, el consultante considera que no es posible aplicar la Ley N.° 9092 a sumas recaudadas en el año 2012 por cuanto se contravendría el artículo 34 constitucional.


 


Ahora bien, debe advertirse que, de conformidad con el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General,  la gestión de reconsideración planteada ha sido presentada de forma extemporánea por lo cual no procedería su revisión por dicha vía.


 


No obstante lo anterior, debe advertirse que la Dirección Ejecutiva del Sistema de Banca para el Desarrollo ha subrayado la importancia y trascendencia de  las cuestiones planteadas en el memorial CR/SBD-220-2016. Esto en el tanto la interpretación y aplicación de  la Ley N.° 9092 afectaría directamente el Fideicomiso Nacional para el Desarrollo  que forma parte de los recursos del Sistema de Banca para el Desarrollo.


 


Luego tomando en consideración las razones expuestas por la Dirección Ejecutiva consultante, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se procede a admitir la gestión formulada por oficio CR/SBD-220-2016 a efectos de determinar si procede o no reconsiderar de oficio, o por el contrario confirmar, lo dictaminado en el criterio C-359-2015.  


 


Así las cosas, con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. La Ley N.° 9092 empezó a regir el día de su publicación en el Diario Oficial, y b. En orden al alcance del efecto derogatorio previsto en la Ley N.° 9092.


 


 


A.                LA LEY N.° 9092 EMPEZO A REGIR EL DIA DE SU PUBLICACION


 


Mediante oficio sin número de 7 de marzo de 2013, la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación  nos consultó, en su momento,  a fin de que se determinara si los aportes que debían pagar los Bancos Públicos en los primeros 60 días del año 2013 - conforme al numeral 20 de la Ley N.° 6041 del 18 de enero de 1977 (Ley de creación de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación -CONAPE-)y el Decreto Ejecutivo N.° 23173 del 31 de enero de 1994 (Reglamento al artículo 20 de la Ley de creación de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación)-, debían destinarse para programas de capacitación para el desarrollo de proyectos productivos, tal y como lo ordenó en su momento  el artículo 41 y Transitorio III de la antigua Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, N.° 8634 del 23 de abril de 2008, o si, por el contrario,  la totalidad de dichos aportes se debían trasladar inmediatamente a la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación según lo dispuesto en la Ley N.° 9092 del 19 de octubre de 2012, Ley de Restitución de ingresos a la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación y Derogatoria del artículo 41 y del transitorio III de la Ley N.° 8634, de 23 de abril de 2008.


 


Luego en el dictamen C-359-2015 se indicó, particularmente en su conclusión segunda,  que la Ley N.° 9092 se publicó en el diario oficial “La Gaceta” N.° 8 del 11 de enero de 2013 y que, por consecuencia,   sus efectos se comenzaron a generar, por disposición expresa de esa norma, el mismo día de su publicación.


 


El consultante actual, en su oficio CR/SBD-220-2016,  plantea un reparo a esa conclusión del dictamen C-359-2015 alegando que, conforme el artículo 7 del Código Civil, las normas legales entran a regir 10 días después de su publicación.


 


Al respecto, cabe advertir, sin embargo, que la Ley N.° 9092 ha dispuesto expresamente que dicha norma legal debía regir a partir de su publicación tal y como se indicó debidamente en el dictamen C-359-2015.


 


En este sentido, cabe recordar que la regla general, consagrada en el numeral 129 de la Constitución Política, es que las Leyes surten efectos desde el día que ellas designen.


 


Es decir que la Constitución, en su numeral 129, le ha conferido al Legislador un margen para establecer el momento a partir del cual sus leyes deben surtir efectos y regir. Se transcribe el numeral 129 constitucional:


 


 ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.   


 


    Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.   


 


    No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público. 


 


    Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.   


 


    La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución


    


            De otro lado, el mismo numeral 129 constitucional establece una regla subsidiaria en el sentido de que si Legislador omite señalar la fecha de rige de una Ley en particular, ésta empezaría, entonces, a surtir efectos diez después de su publicación en el Diario Oficial.


 


            Cabe indicar que el artículo 7 del Código Civil recoge y hace eco de la norma constitucional comentada, al establecer que las leyes, salvo que dispongan otra cosa, entran en vigor diez días hábiles después de su correcta y completa publicación en el Diario Oficial.


 


            Ahora bien, debe reiterarse que en el caso de la Ley N.° 9092, ésta ha establecido, de forma expresa, que ella debía entrar a regir, y por tanto a surtir efectos jurídicos, a partir de su publicación. Para mayor claridad se transcribe el artículo único de la Ley  N.° 9092 y la fecha de su rige:


 


ARTÍCULO ÚNICO.- Se derogan el artículo 41 y el transitorio III de la Ley N 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008.


Rige a partir de su publicación.


 


            Ergo, es necesario confirmar lo indicado en el dictamen C-359-2015 en el sentido de que para el caso específico de la Ley N.° 9092 tenemos que ésta se publicó en el diario oficial “La Gaceta” N.° 8 del 11 de enero de 2013, con lo que sus efectos se comenzaron a generar por disposición expresa de esa norma, el mismo día de su publicación.


 


El punto medular para dilucidar la presente consulta, indudablemente pasa por la determinación del momento en cual la Ley N.° 9092 del 19 de octubre del 2012, denominada “Restitución de ingresos a la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE), derogatoria del artículo 41 y del transitorio III de la ley N° 8634, de 23 de abril de 2008”, surtió plenamente sus efectos y como esto impactaría el actuar de las Administraciones vinculadas con su aplicación.


La leyes, conforme el artículo 7 del Código Civil, “entran en vigor diez días después de su completa y correcta publicación en el diario oficial “La Gaceta”, sí en ellas no se dispone otra cosa.”


En el sentido anterior, para el caso específico de la Ley N.° 9092 tenemos que se publicó en el diario oficial “La Gaceta” N.° 8 del 11 de enero de 2013, con lo que sus efectos se comenzaron a generar por disposición expresa de esa norma, el mismo día de su publicación.


 


            Resta determinar el alcance que ha tenido el efecto derogatorio  la Ley N.° 9092 y su aplicación en el tiempo.   Con tal propósito es necesario examinar, sin embargo, el contenido prescriptivo de dicha norma legal.


 


 


B.                 EN ORDEN AL ALCANCE DEL EFECTO DEROGATORIO PREVISTO EN LA LEY N.° 9092


 


            Es indudable que la Ley N.° 9092 de 19 de octubre de 2012 es una Ley derogatoria que, de forma expresa, ha dejado sin vigencia,  expulsándola del ordenamiento jurídico, una disposición anterior de su mismo rango, sea una norma de orden legal. Específicamente, la Ley N.° 9092 ha derogado el artículo 41 y el transitorio III de la Ley N 8634 de 23 de abril de 2008,  antigua Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo que actualmente ha sido reformada integralmente por la Ley N.° 9274 de 12 de noviembre de 2014.


 


            Luego, en orden a determinar el alcance de los efectos derogatorios de la Ley N.° 9092 y su aplicación en el tiempo, es necesario resaltar lo que prescribía, entonces, el hoy derogado artículo 41 de la Ley N.° 8634.


 


            En este sentido, cabe  apuntar que el artículo 41 en comentario, había establecido que los recursos provenientes  de lo dispuesto en el artículo 20.1 de Ley N.° 6041 de 18 de enero de 1977 – y que son  aportes pagados por  los bancos comerciales del país para  destinarse a la Comisión  Nacional de Préstamos de la Educación-, debían ser puestos  transitoriamente  a disposición de los beneficiarios del Sistema de Banca para el Desarrollo con el objeto de financiar programas de capacitación para el desarrollo de  proyectos productivos.


 


ARTÍCULO 41.- Financiamiento de capacitación y formación


La Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (Conape) pondrá, a disposición de los beneficiarios de esta Ley, recursos de los aportes que recibe de los bancos comerciales del país, según lo establece el inciso a) del artículo 20 de la Ley Nº 6041, con el objeto de financiar programas de capacitación para el desarrollo de los proyectos productivos referidos en esta Ley.


 


            Debe insistirse en que la disposición del antiguo artículo 41 de la Ley N.° 8634 tenía una naturaleza temporal, pues dicha Ley contemplaba un transitorio III el cual preveía que en el lapso de dos quinquenios, subsecuentes a la promulgación de la Ley, los recursos del artículo 20.a de la Ley N.° 6041 volvieran a destinarse íntegramente a favor de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación. De acuerdo con el diseño original de la Ley N.° 8634 la Comisión recuperará la totalidad de esos recursos al concluir el año 2017:


 


“TRANSITORIO III.-


Los ingresos del cinco por ciento (5%) de las utilidades netas de los bancos públicos, establecidos en el inciso a) del artículo 20 de la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE), N° 6041, se destinarán a partir de las utilidades netas correspondientes al año 2007 y durante cinco años, de la siguiente manera.


1.                  Dos puntos porcentuales (2%) a Conape.


2.                  Los restantes tres puntos porcentuales (3%) serán parte del patrimonio de Finade.


A partir del sexto año y hasta el décimo año, los aportes a Conape se irán incrementando en cero coma seis puntos porcentuales (0,60%), y los aportes al Finade se irán disminuyendo en los mismos porcentajes, según lo indica la siguiente tabla:


 


Año


Conape


Finade


2008


2%


3%


2009


2%


3%


2010


2%


3%


2011


2%


3%


2012


2%


3%


2013


2,60%


2,40%


2014


3,20%


1,80%


2015


3,80%


1,20%


2016


4,40%


0,60%


2017


5,00%


0%”


 


            Así las cosas, debe entenderse que la Ley N.° 9092 eliminó la norma temporal prevista en el artículo 41 en relación con su transitorio III de la Ley N.° 8634. Ergo, se entiende de suyo que la derogación de dicha norma, por consecuencia, suprimió la disposición legislativa de destinar temporalmente parte de los recursos del artículo 20.a de la Ley N.° 6041 para utilizarlos a favor de los beneficiarios del Sistema de Banca para Desarrollo.


 


            Luego se debe comprender que a partir de la publicación en el Diario Oficial de la Ley N.° 9092, sea el 11 de enero de 2013, dejó de existir en el ordenamiento jurídico la norma que habilitaba la posibilidad de que los recursos del artículo 20.a de la Ley N.° 6041 pudieran destinarse al Sistema de Banca para el Desarrollo.


 


            Ergo, si para el momento de entrar a regir la Ley N.° 9092, sea el 11 de enero de 2013 los bancos comerciales no habían girado la contribución parafiscal que pesaba sobre las utilidades correspondientes al año 2012, el giro del tributo del 5% sobre las utilidades generadas en el año 2012 debía efectuarse en su totalidad a favor de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación para el cumplimiento de sus fines.


 


            En este sentido, cabe advertir que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1° del Decreto Ejecutivo N.° 23173 del 31 de enero de 1994, los aportes del artículo 20.a de la Ley N.° 6041 deben ser pagados por los bancos comerciales dentro de los primeros sesenta días naturales de cada año o inmediatamente después de que hayan presentado sus estados financieros a la Auditoría General de Entidades Financieras.


 


            Importa insistir en que no se trata de que la Ley N.° 9092 tenga efectos retroactivos, sino que al desaparecer del ordenamiento jurídico la disposición que destinaba los aportes de los bancos comerciales a favor del Sistema de Banca para el Desarrollo, es claro que surge, por aplicación del principio de legalidad, un impedimento para que dichos recursos, aunque generados, en el año 2012, puedan ser destinados para los fines de dichos Sistema. 


 


            Así, las cosas, debe confirmarse lo indicado en el dictamen C-359-2015 en el sentido de que a partir del 11 de enero del 2013, la totalidad de los recursos económicos derivados por la aplicación del artículo 20 inciso a) de la Ley N.° 6041 debían ser destinados al cumplimiento de los fines dentro de la competencia de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación. Lo anterior sin perjuicio de señalar que las liquidaciones de la contribución parafiscal  del artículo 20.a en comentario,  que se hubieren efectuado antes del 11 de enero del 2013, debieron realizarse en su oportunidad conforme a la normativa vigente al momento de su ejecución.   .Se transcribe en lo conducente el dictamen C-359-2015:


           


En consecuencia, si para el momento de entrar a regir la Ley N.° 9092 en el año 2013 y conforme al numeral 1° del Decreto Ejecutivo N.° 23173 del 31 de enero de 1994, los bancos no habían girado la contribución parafiscal que pesaba sobre las utilidades correspondientes al año 2012, sea porque no había transcurrido el plazo de los sesenta días naturales del año 2013 para hacerlo o porque no habían presentado sus estados financieros a la Auditoría General de Entidades Financieras, el giro del tributo del 5% sobre las utilidades generadas en el año 2012 debió efectuarse en su totalidad a favor de CONAPE para el cumplimiento de sus fines, conforme lo ordenado en la Ley N.° 9092.(…)


En definitiva, a partir del 11 de enero del 2013, la totalidad de los recursos económicos derivados por la aplicación del artículo 20 inciso a) de la Ley de Creación de CONAPE son destinados al cumplimiento de los fines originalmente previstos para esta institución, consecuencia de la aplicación de lo establecido en la Ley N. 9092 del 19 de octubre del 2012; ergo, las liquidaciones sobre las utilidades de los bancos que no se hubieron efectuado antes de esa fecha, debieron realizarse en su oportunidad conforme a la normativa vigente al momento de su ejecución.


 


     En todo caso, debe insistirse en que la finalidad evidente de la Ley N.° 9092 ha sido eliminar la disposición legislativa de destinar temporalmente parte de los recursos del artículo 20.a de la Ley N.° 6041 para utilizarlos a favor de los beneficiarios del Sistema de Banca para Desarrollo. Es decir que se trata de una norma que afecta el destino legal de determinados recursos públicos provenientes de aportes de los bancos comerciales.


 


Luego es claro que la forma en que se deben distribuir los recursos públicos entre las instituciones públicas es una atribución  de la Asamblea Legislativa, ínsita en los incisos 11 y 13 del artículo 121 constitucional, por lo que es evidente, tal y como se dijo en el dictamen C-359-2015 que las administraciones no pueden alegar un derecho adquirido sobre dichos recursos que impida al Legislador cambiar su destino.


 


Hace ver este Órgano Asesor que la forma en que se distribuyen los recursos económicos resultantes de la aplicación del artículo 20 inciso a) de Ley de Creación de CONAPE, es decir los fines para los que estos se destinen, no constituye de ninguna forma una suerte de derecho inamovible de las Administraciones Públicas, sino que responde a una decisión del Estado, en este caso a través de la Asamblea Legislativa, de cómo financiar sus distintos programas o instituciones. Así en opinión jurídica N.° O.J.-13-2007 del 22 de febrero del 2007, externamos que “Si el legislador lo considera conveniente puede modificar total o parcialmente el destino del tributo…”, como resultó ser en el presente caso.


 


            Así las cosas, lo procedente es confirmar también lo indicado en el dictamen C-359-2015 en el sentido de que a partir del 11 de enero del 2013, la totalidad de los recursos económicos derivados por la aplicación del artículo 20 inciso a) de la Ley N.°6041, debían ser  destinados al cumplimiento de los fines de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, consecuencia de la aplicación de lo establecido en la Ley N. 9092 del 19 de octubre del 2012.


 


 


C.                CONCLUSION


 


Con fundamento en lo expuesto, se concluye:


 


-    Que se confirma el  dictamen C-359-2015 de 18 de diciembre de 2015,


-    Que la Ley N.° 9092 de 19 de octubre de 2012 ha dispuesto expresamente que dicha norma legal debía regir a partir de su publicación.


-    Que Ley N.° 9092 se publicó en el diario oficial “La Gaceta” N.° 8 del 11 de enero de 2013, por lo que sus efectos se comenzaron a generar por disposición expresa de esa norma, el mismo día de su publicación.


-    Que a partir de la publicación en el Diario Oficial de la Ley N.° 9092, sea el 11 de enero de 2013, dejó de existir en el ordenamiento jurídico la norma que habilitaba la posibilidad de que los recursos del artículo 20.a de la Ley N.° 6041 pudieran destinarse, temporalmente por dos quinquenios,  al Sistema de Banca para el Desarrollo.


-    Que si para el momento de entrar a regir la Ley N.° 9092, sea el 11 de enero de 2013 los bancos comerciales no habían girado la contribución parafiscal que pesaba sobre las utilidades correspondientes al año 2012, el giro del tributo del 5% sobre las utilidades generadas en el año 2012 debía efectuarse en su totalidad a favor de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación para el cumplimiento de sus fines.


-    Que no se trata de que la Ley N.° 9092 tenga efectos retroactivos, sino que al desaparecer del ordenamiento jurídico la disposición que destinaba los aportes de los bancos comerciales a favor del Sistema de Banca para el Desarrollo, es claro que surge, por aplicación del principio de legalidad, un impedimento para que dichos recursos, aunque generados, en el año 2012, puedan ser destinados para los fines de dichos Sistema. 


 


Atento se suscribe;


 


 


Jorge Andrés Oviedo Alvarez                            


Procurador Adjunto  


 


cc.  Adrián Blanco Varela


Secretario Ejecutivo de CONAPE