C-238-2016

8 de noviembre de 2016

                                                           

 

 

Lic. Christian Porras Fernández

Fondo de Apoyo para la Educación Superior y

Técnica del Puntarenense

Alcalde

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DE-245-2016 de 11 de octubre de 2016, recibido el 14 de octubre de 2016.

 

En el memorial DE-245-2016 de 11 de octubre de 2016 se nos consulta, de un extremo, si es posible que el Consejo Directivo del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense pueda sesionar válidamente sin estar integrado de forma correcta por la ausencia del representante  institucional del Instituto Nacional de Aprendizaje.

 

De otro lado, se nos explica que el Instituto Nacional de Aprendizaje no puede enviar la terna exigida por el artículo 6 de la Ley de Creación del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense, por cuanto dicho Instituto solamente cuenta con una unidad regional en Puntarenas, por lo cual se consulta si es posible conformar aquella terna con los encargados de los Centros de Formación de dicha unidad regional o si es posible darle otra interpretación al artículo 6 citado.

 

Al oficio DE-245-2016 se ha adjuntado el oficio PE-1279-2016 de 22 de julio de 2016, emitido por la Presidencia Ejecutiva del Instituto Nacional de Aprendizaje en el cual se indica que dicho Instituto tiene una única sede regional en la Provincia de Puntarenas, por lo que estima que la terna del artículo 6 arriba citado, podría ser suplida con los funcionarios encargados de los centros de formación que integran dicha sede. 

 

Asimismo, se nos envía una copia del oficio URPC –J-30-2016 de 23 de octubre de 2016, indicando que existe una imposibilidad jurídica para que el Director Regional del Instituto Nacional de Aprendizaje en Puntarenas pueda integrar el Consejo Directivo por cuanto no tiene su domicilio en Puntarenas, sino en Orotina de Alajuela.

 

Mediante oficio APG-011-2016  de 21 de octubre de 2016 se previno al consultante para que cumpliera con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en orden a aportar el criterio de la asesoría jurídica institucional.

 

Mediante oficio sin número de 2 de noviembre de 2016 se nos hace llegar el criterio de la asesoría legal del consultante, el cual indica que la Ley de Creación del Fondo de Apoyo no tiene disposición alguna que regule la falta de integración del Consejo Directivo. Asimismo, concluye que la terna del artículo 5 de la Ley de Creación del Fondo de Apoyo, podría conformarse con los encargados de los centros de formación de la Unidad Regional del Instituto Nacional de Aprendizaje en Puntarenas.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a.  En relación con la finalidad del artículo 6.d de la Ley de Creación del Fondo de Apoyo para Educación Superior y Técnica del Puntarenense, b. En relación con las consecuencias jurídicas de la falta de integración del Consejo Directivo del Fondo.

 

 

A.          EN RELACION CON LA FINALIDAD DEL ARTÍCULO 6.D DE LA LEY DE CREACIÓN DEL FONDO DE APOYO PARA EDUCACIÓN SUPERIOR Y TÉCNICA DEL PUNTARENENSE.

 

El artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que la norma administrativa debe ser interpretada en la forma en que mejor garantice el fin público a que se dirige.

 

            Luego, es necesario indicar que la finalidad del artículo 6.d de la Ley N.° 7667 de 9 de abril de 1997 es que el Consejo Directivo del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense cuente con la integración en su seno de un representante del Instituto Nacional de Aprendizaje para que éste pueda aportar  a la mejor  formación de la voluntad administrativa del Consejo Directivo y, en general,  al proceso de toma de decisiones de ese órgano colegiado. Se transcribe el artículo 6.d de la Ley N.° 7667:

 

ARTÍCULO 6.- Integración

El Consejo Directivo estará integrado por siete miembros, que  deberán residir, de manera estable y permanente, en una comunidad puntarenense y mantener esta situación mientras ejerzan el cargo, en los términos definidos por el reglamento de esta ley y conforme a la siguiente distribución: (…)

d) Un representante del Instituto Nacional de Aprendizaje, seleccionado entre los directores de las sedes regionales en la provincia. (…)

 

            Es importante subrayar, como se hizo en el dictamen C-353-2015 de 16 de diciembre de 2016,  que el Fondo de Apoyo, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley N.° 7667, cumple una función subsidiaria de asignar becas para financiar a la población  puntarenense para que cursen estudios universitarios o técnicos.

 

ARTICULO 1.- Creación

Créase el Fondo de apoyo para la educación superior y técnica del puntarenense, que en lo sucesivo se abreviará el Fondo, como persona  jurídica de derecho público y carácter no estatal. Administrará los recursos que por esta ley se le asignan para financiar, a la población puntarenense, mediante becas y programas, estudios universitarios, técnicos y de posgrado. Contribuirá a mejorar los índices de empleo y  pobreza en general de las comunidades de la Provincia.

 

            Luego, se impone destacar que dentro de las funciones más importantes del Consejo Directivo se encuentran, de conformidad con el artículo 7 de la Ley N.° 7667, definir los programas y planes de becas para estudios técnicos y universitarios los cuales  deben responder a los indicadores en materia de empleo, educación y pobreza en general en la Provincia de Puntarenas.

 

            Debe insistirse, entonces, en que la finalidad general del Fondo de Apoyo creado por la Ley N.° 7667 es otorgar becas a estudiantes puntarenenses para que opten por una educación universitaria o técnica y que dicha actividad debe enmarcarse dentro de un plan general que responda  los indicadores socio económicos de la Provincia de Puntarenas.

 

            Ahora bien, es claro que, a su vez, la finalidad del Instituto Nacional de Aprendizaje, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 2  la Ley N.° 6868 de 6 de mayo de 1983, es promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y social de los costarricenses.

 

            Luego se entiende que la finalidad del artículo 6.d de la Ley N.° 7667 ha sido que en el Consejo Directivo del Fondo de Apoyo  para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense, se integre un representante del Instituto Nacional de Aprendizaje que pueda aportar un importante criterio técnico para cumplir, con eficiencia y eficacia, la función subsidiaria del Fondo de Apoyo la cual, como es evidente, se encuentra interrelacionada con los objetivos inherentes del Instituto Nacional de Aprendizaje.

 

            En este mismo orden de ideas, no puede perderse de vista que dada la necesidad de que la función subsidiaria del Fondo de Apoyo se  articule y coordine  con la actividad de las sedes regionales del Instituto Nacional de Aprendizaje, el artículo 6.d es claro el representante de éste en el Consejo Directivo de aquel debe tener el rango de Director de Sede Regional. 

 

            De otro lado, lo cierto es que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley N.° 7667 en relación con el 6 de la misma Ley, para efectos del nombramiento del representante del Instituto Nacional de Aprendizaje se requiere, en principio, que éste envié una terna al denominado órgano elector – conformado por las municipalidades de la Provincia de Puntarenas -  para que éste designe al funcionario que finalmente integrará el Consejo Directivo del Fondo. 

 

ARTÍCULO 5.- Nombramiento

Para nombrar al Consejo Directivo, cada municipalidad de la provincia de Puntarenas escogerá, de su seno, a un representante a quien deberá instruir sobre el procedimiento de designación. Los representantes conformarán el órgano elector del Consejo Directivo del Fondo, que deberá reunirse en su sede a más tardar en la segunda quincena de junio del año respectivo para cumplir con su cometido, según lo dispuesto por el reglamento de la presente ley. Igual procedimiento deberá seguirse para llenar las vacantes en el Consejo Directivo.

ARTICULO 6.- Integración (…)

En la elección de los representantes mencionados en los incisos b), c), d) y e), el órgano elector conocerá las ternas que enviarán el Consejo Directivo del Centro Universitario de Puntarenas, el Ministro de Educación, el Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Aprendizaje  y el Consejo Nacional de Rectores para escoger al representante(…)

 

            Sobre este tema, conviene citar lo indicado en el dictamen C-353-2015:

 

En cuanto a la integración del Consejo Directivo, el numeral 6 indica que éste se constituirá con siete miembros y establece el procedimiento a seguir a efectos de elegir los representantes mencionados en los incisos b), c), d) y e), que serán seleccionados por el órgano elector luego de conocer las ternas enviadas al efecto por el Consejo Directivo del Centro Universitario de Puntarenas, el Ministro de Educación, el Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Aprendizaje y el Consejo Nacional de Rectores.

           

No obstante lo anterior, lo cierto es que, de acuerdo con el oficio  PE-1279-2016 de 22 de julio de 2016, emitido por la Presidencia Ejecutiva del Instituto Nacional de Aprendizaje, éste tiene  una única sede regional en la Provincia de Puntarenas.

 

Es decir que actualmente no es posible para el Instituto Nacional de Aprendizaje enviar la terna pedida en el artículo 6 de la Ley N.° 7667. Esto en el tanto, el Instituto sólo tiene una sede regional en la Provincia de Puntarenas.

 

Luego debe indicarse que no sería procedente integrar una terna con funcionarios subordinados al Director de la Sede Regional, pues es claro que la finalidad del artículo 6.d es que en el Consejo Directivo del Fondo esté integrado  un funcionario del Instituto con plenas responsabilidades en la dirección de una sede regional. 

 

Así las cosas, conviene señalar que si bien el artículo 6  de la Ley N° 7667 prevé que las administraciones representadas en el Consejo Directivo envíen una terna al órgano elector del Fondo de Apoyo, es claro que dicha norma debe ser entendida tomando en cuenta la realidad en que debe ser aplicada. Doctrina del artículo 10 del Código Civil e insistiendo en la finalidad del artículo 6.d de esa misma norma legal.

 

En efecto, de un lado,  no es razonable entender que el artículo 6 se convierta en un obstáculo insalvable para la correcta integración del Consejo Directivo del Fondo de Apoyo.

 

Al respecto, cabe remarcar que una interpretación del artículo 6 que no considere la realidad institucional actual de Instituto Nacional de Aprendizaje tendría un efecto contraproducente e inclusive ajeno y contrario a los objetivos finales de Ley N.° 7667, pues la imposibilidad de cumplir con la terna del Instituto llevaría  a una perenne falta de integración de dicho órgano colegiado y por tanto a la paralización del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense.

 

Sobre este punto, conviene notar que el Derecho Administrativo no puede ser interpretado de forma tal que se frustre, más bien, el fin público buscado por la Ley.

 

De otro extremo,  es menester insistir en que el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública exige que los artículos 5 y 6.d de la Ley N.° 7667 sean  interpretados en la forma en que mejor se garantice el fin público a que se dirigen dichas disposiciones legales.

 

Igualmente, el segundo párrafo del artículo 10 de la Ley General de la Administración requiere que en la interpretación de las normas del Derecho Administrativo se consideren los hechos a los que refieren y van a aplicar las normas. Es decir que una interpretación válida de los artículos 5 y 6.d de la Ley N.° 7667 no puede obviar la realidad de que el Instituto Nacional de Aprendizaje solo tiene una sede regional en Puntarenas.

 

  Así las cosas, debe insistirse en que una interpretación válida de los artículo 5 y 6 de la Ley N.° 7667 debe garantizar que pueda designarse a un representante del Instituto Nacional de Aprendizaje que tenga el rango de Director de Sede Regional y que se trate de una sede regional en Puntarenas.

 

            Ergo, es evidente que los artículos 5 y 6 deben ser interpretados en el sentido de que el requisito de la terna, previsto en dichas normas, solo será necesario en el evento futuro de que, por necesidades institucionales, el Instituto Nacional de Aprendizaje establezca más de una sede regional en la Provincia de Puntarenas.

 

            Empero, es también claro que mientras el Instituto Nacional de Aprendizaje solo tenga una sede regional en Puntarenas, los artículos 5 y 6 de la Ley N.° 7667 deben ser interpretados en el sentido de que permitan que el Director de la única sede regional de ese Instituto en Puntarenas pueda ser designado como integrante del Consejo Directivo del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense.

 

            En todo caso, importa destacar que, conforme los numerales 5 y 6 en comentario y para efectos del nombramiento de su representante,  el Instituto deberá comunicar al órgano elector del Fondo de Apoyo, quien es el Director de su sede regional en Puntarenas.

 

            Finalmente, conviene remarcar que, conforme el primer párrafo del artículo 6 de la Ley N.° 7667, el representante del Instituto  debe  residir, de manera estable y permanente, en una comunidad puntarenense.

 

            No obstante lo anterior, debe insistirse también en que la finalidad de esta norma es que los representantes del Consejo Directivo del Fondo de Apoyo tengan vínculos estables y permanentes con las comunidades de la Provincia de Puntarenas.

 

            Luego, es claro que no debe interpretarse este requisito en el sentido de que los miembros del Consejo Directivo deban tener su casa de habitación en un cantón de la Provincia de Puntarenas, sino más en el sentido de que por su función, tengan un vínculo estable y permanente con la Provincia de Puntarenas.

 

            En este sentido, cabe advertir que la interpretación que hacemos el primer párrafo del artículo 6 es, en todo caso, congruente con el instituto domicilio civil, regulado en el artículo 60 del Código Civil, el cual comprende el lugar donde se ha establecido la sede principal de sus intereses.

 

 

B.          EN RELACIÓN CON LAS CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA FALTA DE INTEGRACIÓN DEL CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO.

 

            De otro lado, conviene reiterar el criterio sostenido en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo en el sentido de que si un órgano colegiado no se encuentra integrado, sea que todos sus miembros hayan sido debidamente nombrados, aun cuando se cuente con el número de miembros necesarios para conformar el quórum estructural y en su caso el funcional, el colegio no puede funcionar válidamente.

 

En este sentido se ha dicho que el órgano debe ser regular en cuanto a su constitución y respecto de la investidura de sus miembros. Sólo cuando sus miembros han sido investidos regularmente se considera constituido el órgano. Puede considerarse que un órgano no constituido, por falta de nombramiento de la totalidad de sus miembros, es un órgano no existente en tanto que colegio. Lo que significa que no puede sesionar en forma válida: para hacerlo deben nombrarse sus miembros, el acto respectivo debe ser legal y la investidura regular.  Sobre este punto, cabe citar el dictamen C-25-1997 de 7 de febrero de 1997 – cuyo criterio ha sido reiterado en el dictamen C-261-2014 de 20 de agosto de 2014:

 

B-. PARA QUE LA JUNTA SESIONE VALIDAMENTE ES NECESARIO QUE ESTE INTEGRADA

Se afirma que la Junta Directiva podría sesionar válidamente, aun cuando no haya sido sustituido el miembro cesante, si concurre el número de miembros necesario para integrar el quórum estructural. Como ha indicado la Procuraduría en otras oportunidades, el quórum estructural presupone la existencia de un colegio debidamente integrado o constituido según lo dispone la ley.

 Así, ha sido conteste la Procuraduría en cuanto que: "La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia....". C-136-88 de 17 de agosto de 1988.

"La posibilidad de que la Junta Directiva de un Colegio miembro funcione en tercer convocatoria con los miembros asistentes, lo que le permitiría funcionar con tres miembros, se derivaría de lo dispuesto en los artículos 25 en relación con el 34 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos, Nº 4925 de 17 de diciembre de 1971 y del artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública, de aplicación supletoria. Empero, considera la Procuraduría General que la posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. Así que sólo en el tanto, en que el órgano esté constituido, puede plantearse este segundo aspecto del quórum. Problema que se refiere al funcionamiento concreto del órgano colegiado ya constituido. Las posibilidades de funcionar, cuando el quórum legal no se reúne, constituyen excepciones a la regla general, que en todo caso, lo que plantean, es el problema de la asistencia de los miembros directores --sea de los titulares del órgano-- a las sesiones de Junta Directiva y a la necesidad de que ese órgano constituido continúe funcionando. Por consiguiente, se trata de una situación diferente a la provocada por los Recursos de Amparo que penden ante la Sala Constitucional. Simplemente, como bien señala el criterio legal que se acompaña, no puede realizarse válidamente una convocatoria a sesiones, si no es posible establecer quiénes son los destinatarios de esa convocatoria; la convocatoria a tres miembros directivos y no al resto, viciaría el acto correspondiente". Dictamen N. C-195-90 de 30 de noviembre de 1990. Más recientemente, reafirmó: "En el dictamen de la Asesoría Legal se hace referencia, en el punto 3, a una posible suspensión del funcionamiento de la "junta médica", "hasta tanto se complete su integración tripartita". Es decir, se deja entrever que la necesidad de definir los aspectos en orden al quórum estructural y al funcional se motiva en un problema de integración del órgano. Si se estuviere ante esa hipótesis, habría que recordar que el órgano colegiado sólo existe como tal si están investidos todos sus miembros conforme la ley. De previo a plantearse el problema de funcionamiento, la Administración activa debe plantearse el problema de constitución del órgano. No podría considerarse que existe una correcta integración de la "junta" en condiciones de vacancia, o bien si el nombramiento de uno de los miembros es inválido. Resulta aplicable lo señalado por la Procuraduría en dictamen N. C-195-90 de 30 de noviembre de 1990: (....). De modo que si la junta médica" no está integrada en estos momentos por tres de sus miembros, está jurídicamente imposibilitada para sesionar. Lo que determina la invalidez de cualquier dictamen o certificación que llegaren a expedir sus otros miembros. Corresponde a las autoridades jerárquicas del Ministerio proceder a esa integración, de manera que no sufran perjuicio la continuidad y eficiencia del servicio público a cargo de esa Dirección". CONCLUSION: Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que: (....) 5-. Las reglas y principios en orden al quórum estructural y funcional resultan aplicables a órganos debidamente constituidos, por lo que no debe estarse ante una situación de plaza vacante y, por ende, de ausencia de integración del órgano o de falta de investidura de alguno de sus miembros". Dictamen N. C-015-97 de 27 de enero de 1997

Es, así, criterio reiterado que el problema de la debida integración es de principio, ya que aún cuando se cuente con el número de miembros necesarios para conformar el quórum estructural y en su caso el funcional, el colegio no puede funcionar si uno de los miembros no ha sido nombrado, o bien si nombrado no ha sido investido de la función correspondiente. El órgano debe ser regular en cuanto a su constitución y respecto de la investidura de sus miembros. Sólo cuando sus miembros han sido investidos regularmente se considera constituido el órgano. Puede considerarse que un órgano no constituido, por falta de nombramiento de la totalidad de sus miembros, es un órgano no existente en tanto que colegio. Lo que significa que no puede sesionar en forma válida: para hacerlo deben nombrarse sus miembros, el acto respectivo debe ser legal y la investidura regular (cfr. E, GARCIA DE ENTERRIA- T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, 1979, p. 461). Y es que dentro del colegio, cada miembro un "centro de poder determinante", cuyo ejercicio contribuye a conformar la decisión del colegio, la posibilidad de manifestación de esa voluntad repercute en la regular voluntad del colegio.

 

            Así las cosas, es notorio que , por regla general, mientras no se encuentra debidamente nombrado el representante del Instituto Nacional de Aprendizaje en el Consejo Directivo del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense, dicho órgano colegiado no puede entenderse constituido ni funcionar ni sesionar válidamente.

 

 

C.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

-    Que  una interpretación válida de los artículos 5 y 6 de la Ley N.° 7667 de 9 de abril de 1997 debe garantizar que pueda designarse a un representante del Instituto Nacional de Aprendizaje que tenga el rango de Director de Sede Regional y que se trate de una sede regional en Puntarenas.

-    Que los artículos 5 y 6 de la Ley N.° 7667 deben ser interpretados en el sentido de que el requisito de la terna, previsto en dichas normas, solo será necesario en el evento futuro de que, por necesidades institucionales, el Instituto Nacional de Aprendizaje establezca más de una sede regional en la Provincia de Puntarenas.

-    Que mientras el Instituto Nacional de Aprendizaje solo tenga una sede regional en Puntarenas, los artículos 5 y 6 de la Ley N.° 7667 deben ser interpretados y aplicados  en el sentido de que permitan que el Director de la única sede regional de ese Instituto en Puntarenas pueda ser designado como integrante del Consejo Directivo del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense.

-    Que, conforme los numerales 5 y 6 de la Ley N.° 7667 y para efectos del nombramiento de su representante,  se debe comunicar  al órgano elector del Fondo de Apoyo, quien es el Director de la sede regional del Instituto Nacional de Aprendizaje en Puntarenas.

-    Que, conforme el primer párrafo del artículo 6 de la Ley N.° 7667, el representante del Instituto  debe  residir, de manera estable y permanente, en una comunidad puntarenense y que la finalidad de dicha disposición es que e los representantes del Consejo Directivo del Fondo de Apoyo tengan vínculos estables y permanentes con las comunidades de la Provincia de Puntarenas.

-    Que, en consecuencia con lo anterior,  no debe interpretarse este requisito en el sentido de que los miembros del Consejo Directivo deban tener su casa de habitación en un cantón de la Provincia de Puntarenas, sino más en el sentido de que por su función, tengan un vínculo estable y permanente con la Provincia de Puntarenas.

-    Que, por regla general, mientras no se encuentra debidamente nombrado el representante del Instituto Nacional de Aprendizaje en el Consejo Directivo del Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense, dicho órgano colegiado no puede entenderse constituido ni funcionar ni sesionar válidamente.

 

 

Atento se suscribe;

 

 

Jorge Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto.

 

 

JOA/jmd