21 de diciembre de 2016

OJ-168-2016

 

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la Republica, damos respuesta a su oficio n.° CAS-982-2015, del 30 de setiembre de 2015, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Comisión Permanente de Asuntos Sociales en el sentido de consultarnos “… si el decreto 38826-MTSS-S torna innecesario el proyecto de ley N.° 19168.”

 

 

I.                   OBSERVACIONES PREVIAS

 

En vista de que la gestión que nos ocupa no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que nuestro pronunciamiento no podría vincular al legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos. 

 

Además, debemos indicar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este caso, por no tratarse de la audiencia a que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.  Así lo hemos sostenido en otras oportunidades al señalar:

 

“… el plazo de 8 días hábiles establecido en el Articulo 157 (…) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.”  (Procuraduría General de la Republica, OJ-053-98 del 18 de junio 1998, reiterada, entre muchas otras, en la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013 y en la OJ-156-2016 del 5 de diciembre de 2016).

 

Asimismo, aclaramos que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y legalidad. Queda fuera de nuestras posibilidades emitir un criterio económico, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

 

 

II.                ALCANCES DEL PROYECTO DE LEY N.° 19168 Y DEL DECRETO N° 38826-MTSS-S

 

A efecto de comprender los alcances de la consulta que se nos plantea debemos indicar que el proyecto de ley n.° 19168, denominado “Ley para Frenar los Aumentos Abusivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y Hacer Justicia a los Trabajadores de Menos Ingresos”, fue presentado con la intención de reformar la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982. 

 

Dicha ley creó un régimen salarial especial para los profesionales en ciencias médicas destacados en instituciones públicas.  Su objetivo era el de equilibrar los ingresos de esos funcionarios con los del resto de profesionales del sector público que (al momento de publicarse la ley) disfrutaban de mejores condiciones salariales. Sobre esto último pueden consultarse nuestros dictámenes C-085-93 del 16 de junio de 1993 y C-299-2005 del 19 de agosto de 2005.

 

El propósito concreto del proyecto de ley n.° 19168 es el de eliminar la fórmula de reajuste automático del salario del personal médico, fórmula que toma como parámetro los incrementos salariales que se practiquen en el “Gobierno Central”.   De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto, lo que se busca es: “(…) generar justicia y equidad en los estratos de servidores públicos menos calificados, por medio de la desvinculación de las modificaciones generales de salarios que se dan en el Gobierno Central, tanto las de orden general (cada semestre), como las que se otorgan a grupos específicos como los policías, oficinistas, técnicos misceláneos, choferes y otros; y cualquier incremento en sobresueldos de estos y otros grupos del Poder Ejecutivo con las de los profesionales contemplados en la Ley de Incentivos Médicos.”  

 

El proyecto de ley se basa en que al eliminarse la vinculación o “enganche” entre los salarios de los profesionales en ciencias médicas y los de los trabajadores del “Gobierno Central”, a éstos últimos (especialmente a los de los estratos más bajos) podría aumentárseles el salario sin que ello repercuta en el salario de los profesionales en ciencias médicas.

 

En particular, en lo que se refiere al ajuste automático de salario, la ley 6836 mencionada dispone lo siguiente:

 

“Artículo 12. — Cada vez que se efectúe un aumento general de salarios para los empleados o funcionarios públicos del Gobierno Central, incluso por incentivos generales o aumentos de carácter general, que no se integren a la base salarial, las personas profesionales en Ciencias Médicas, con grado académico de Licenciatura o uno superior, tendrán como mínimo un aumento porcentual, igual al porcentaje en que aumentó el salario promedio de los empleados y funcionarios públicos.

Sin embargo, por ningún motivo el salario total promedio de los profesionales en Ciencias Médicas podrá, ser inferior al salario total promedio de otros profesionales del Gobierno Central o de las instituciones autónomas, en escalafones equivalentes; se entiende que no se considerarán los ingresos que perciban los notarios por dicho trabajo o función.”

 

El texto que propone el proyecto de ley n.° 19168 (Ley para Frenar los Aumentos Abusivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y Hacer Justicia a los Trabajadores de Menos Ingresos) es el siguiente:

 

“ARTÍCULO 1.- Deróguese el artículo 12 de la Ley de Incentivos Profesionales en Ciencias Médicas, Ley N. º 6836 de 22 de diciembre de 1982 y sus reformas.

ARTÍCULO 2.- Refórmese el artículo 15 de la Ley de Incentivos Profesionales en Ciencias Médicas, Ley N. º 6836 de 22 de diciembre de 1982 y sus reformas, para que se lea de la siguiente manera:

“Artículo 15.- Las instituciones públicas contratantes de profesionales en ciencias médicas quedan autorizadas por esta ley, a establecer los ajustes y mecanismos, y a destinar las partidas presupuestarias necesarias para cumplir con los incrementos e incentivos que por esta ley se establecen.”

 

                                                                Durante el trámite del proyecto de ley que se ha venido mencionando, el Poder Ejecutivo emitió el decreto n.° 38826-MTSS-S del 13 de enero de 2015.  Dicho decreto obedeció a un consenso entre el Poder Ejecutivo y los sindicatos de los profesionales en ciencias médicas.  El acuerdo consistió en eliminar el vínculo entre los aumentos a las clases no profesionales del “Gobierno Central” y los aumentos a los profesionales en ciencias médicas.   En esa línea, el considerando sétimo del decreto indica lo siguiente:

 

“… como acto de buena voluntad y con el fin de mantener la paz social que debe imperar entre el Gobierno y todos los sectores laborales, se llegó a un consenso entre el Gobierno y los sindicatos que representan a los Profesionales en Ciencias Médicas, para eliminar el vínculo entre aumentos de carácter no general de las clases no profesionales contenidas en el referido Decreto y el salario de los Profesionales en Ciencias Médicas. Con ese propósito se convino modificar parcialmente la fórmula del artículo 5° del Reglamento antes citado, así como algunas definiciones incluidas en el artículo 4° del citado documento; en el entendido que estas modificaciones no implicarán un perjuicio para el salario de los Profesionales en Ciencias Médicas.”

 

                                                                Así, el decreto n.° 38826 reformó el “Reglamento para el Cálculo de los Reajustes Salariales de los Profesionales en Ciencias Médicas cubiertos por la Ley n.° 68236 del 22 de diciembre de 1982”, decreto n.° 26944-MTSS-S del 22 de mayo de 1998.  Específicamente, eliminó de la fórmula de cálculo el vínculo entre el salario de los profesionales en Ciencias Médicas y los aumentos a las clases no profesionales del “Gobierno Central”; pero mantuvo el vínculo entre el salario de los profesionales en Ciencias Médicas y los aumentos a las clases profesionales del “Gobierno Central”.

 

 

III.      SOBRE LA NECESIDAD (O NO) DE APROBAR EL PROYECTO DE LEY QUE SE TRAMITA BAJO EL EXPEDIENTE N.° 19168

 

Con la finalidad de que la Asamblea Legislativa tenga mayores elementos de juicio para decidir si aprueba o no el proyecto de ley n.° 19168, debemos indicar, con base en lo expuesto en el apartado anterior, que los alcances de ese  proyecto de ley son más amplios que los del decreto n.° 38826 citado.

 

En ese sentido, nótese que el proyecto de ley propone la derogación del artículo 12 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, con lo cual se eliminaría todo vínculo entre el salario de los trabajadores del “Gobierno Central” y el de los Profesionales en Ciencias Médicas.  Por su parte, el decreto n.° 38826 eliminó el vínculo entre el salario de los trabajadores no profesionales del “Gobierno Central” con el de los Profesionales en Ciencias Médicas, pero mantuvo el vínculo entre el salario de los profesionales del “Gobierno Central” y el de los Profesionales en Ciencias Médicas.

                                                               

Además, el proyecto de ley pretende derogar la totalidad el artículo 12 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, incluyendo el párrafo segundo de esa norma, según el cual “… por ningún motivo el salario total promedio de los profesionales en Ciencias Médicas podrá ser inferior al salario total promedio de otros profesionales del Gobierno Central o de las instituciones autónomas, en escalafones equivalentes…”.  El decreto n.° 38826 no hace referencia alguna a esa disposición.

 

Por otra parte, debe tenerse presente que si el propósito de la reforma legislativa tramitada en el proyecto de ley n.° 19168 es el de derogar el artículo 12 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, ese propósito no puede alcanzarse con la emisión de una norma de rango reglamentario. 

 

Sin reparar en consideraciones de oportunidad y conveniencia (muy válidas en el ámbito legislativo, pero ajenas a la competencia de este Órgano Asesor técnico-jurídico), podemos afirmar, sin lugar a dudas, que ningún reglamento puede lograr el propósito de derogar una ley.  Ello por una razón muy básica: el rango normativo del reglamento es inferior al de la ley.

 

De lo anterior queda claro, por una parte, que el alcance del proyecto de ley n.° 19168 es más amplio que el del decreto n.° 38826 citado; y, por otra, que el rango normativo de un reglamento no es suficiente para derogar una ley. 

 

Partiendo de lo expuesto, corresponde a la Asamblea Legislativa (y no a esta Procuraduría) valorar las razones de oportunidad y conveniencia que justificarían aprobar o archivar el proyecto de ley n.° 19168.

 

 

IV.                                                          CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.                  Los alcances del proyecto de ley n.° 19168, denominado “Ley para Frenar los Aumentos Abusivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y Hacer Justicia a los Trabajadores de Menos Ingresos”, son más amplios que los del decreto n.° 38826-MTSS-S del 13 de enero de 2015.

 

2.                  Una norma de rango reglamentario no puede derogar lo dispuesto en una norma de rango legal, como lo es el artículo 12 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982. 

 

3.                  Decidir si es necesario (o no) aprobar el proyecto de ley n.° 19168 es un tema de discrecionalidad legislativa que excede las competencias legalmente atribuidas a esta Procuraduría.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya                                

Procurador de Hacienda

 

 

 

 

 

JCMM/Kjm