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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 010
 
  Dictamen : 010 del 19/01/2017   

C-010-2017


19 de enero del 2017


 


 


Licenciado


Mauricio Donato Sancho


Director Ejecutivo


Fondo Nacional de Becas


 


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio número FONABE DE-AL-718-2016 fechado 20 de diciembre de 2016, mediante el cual consulta respecto al pago de prohibición. Concretamente, peticiona dilucidar lo siguiente:


 


 
1. “¿Procede el reconocimiento del rubro de prohibición salarial al cargo de Contralor de Servicios, durante el plazo en el que los Dictámenes C-168-2013 del 26 de agosto del 2013, C-108-2015 del 11 de mayo del 2015, C-192-2015 del 24 de julio del 2015 y C-004-2016 del 11 de enero de 2016 fueron de aplicación, como fuente de interpretación e integración del ordenamiento jurídico?

 


2. En caso de ser afirmativo el punto anterior. ¿Debe reconocerse el rubro de manera retroactiva, a la fecha de nombramiento en el cargo y hasta el momento en el que se emitió el Dictamen C-140-2016, cuando dicho reconocimiento deja de tener validez?


 


 


I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES


 


Importante acotar que, conjuntamente, con el escrito mediante el cual se remite el cuestionamiento a resolver, se adjunta el oficio número FONABE DE-AL-CL-015-2016 de fecha 20 de diciembre de 2016, el cual, en relación con el tema que nos ocupa, concluyó:  


“ a)  Si   convergen los presupuestos facticos, al funcionario debe garantizársele la consecuencia lógica de reconocimiento del plus salarial -no percibido- por el tiempo que estuvo nombrado en la plaza contralor  de servicios y vigente la interpretación de la Procuraduría (situación jurídica consolidada).

 


b) El funcionario tiene un derecho sobre los montos ya devengados por dicho concepto de prohibición, mientras estuvo nombrado en la plaza de Contralor de Servicios, cumpliendo los requisitos y vigente la interpretación (derecho adquirido).


 


c) A un funcionario nombrado en la plaza de Contralor de Servicios, no debe reconocérsele el plus salarial por prohibición, a partir del cambio de jurisprudencia administrativa, ya que no aplica un principio de inmutabilidad.”


                          


 


II.- SOBRE LOS CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA


     


El tópico sometido refiere, puntualmente, al efecto que detentan los Dictámenes de este órgano técnico asesor durante su vigencia, concretamente, en lo que respecta al pago de prohibición al Contralor de Servicios.


 


Ante tal disyuntiva, conviene establecer que analizado con detenimiento el cardinal segundo de la Ley Orgánica de la Procuraduría, se ha sostenido de manera conteste que aquellos devienen vinculantes, únicamente, para la Administración consultante y para el resto constituyen jurisprudencia administrativa. Veamos:


 


“…En este sentido, se ha señalado que "el carácter de jurisprudencia de nuestros dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de su conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere además, que dichos actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la ley. El objeto de nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar, delimitar o integrar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 7º de la Ley General de repetida cita), como forma de aclarar, asesorar o informar respecto de las decisiones administrativas válidas y posibles, que debe o puede adoptar la administración activa." (Pronunciamiento C-221-89 de 20 de diciembre de 1989).


 


 En razón de lo anterior, consideramos que el efecto fundamental de nuestra jurisprudencia administrativa será, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa, razón por la cual le corresponderá a ésta aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y de acuerdo con el ordenamiento jurídico…


 


 Sobre el tema la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece lo siguiente:


 


 ARTÍCULO 2.- "Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


 


Es dable apuntar que todos los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son vinculantes, al indicarse que "son de acatamiento obligatorio". Asimismo el efecto vinculante de tales dictámenes es sólo es para la Administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quienes constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan. Criterio ha sido recogido en nuestros pronunciamientos. Como ejemplo, pueden citarse los siguientes: C-237-98 de 10 de noviembre de 1998 y C-093-99 de 13 de mayo de 1999. (en igual sentido se pronunció Corte Plena en Sesión extraordinaria N° 32 de 3 de mayo de 1984, ejerciendo funciones de control de constitucionalidad)…” [1]


 


 


III.- SOBRE EL LAPSO TEMPORAL QUE DEBE RECONOCERSE PROHIBICIÓN AL CONTRALOR DE SERVICIOS, UNA VEZ RECONSIDERADO EL DICTAMEN QUE DETERMINÓ LA PROCEDENCIA DE ESTE RUBRO


 


En este asunto, se plantea la viabilidad legal de reconocer al Contralor de Servicios pago por concepto de prohibición, durante la vigencia de los Dictámenes que establecieron tal posibilidad.


 


Como claramente lo reseña el consultante, a través de los Criterios C-168-2013 del 26 de agosto del 2013, C-108-2015 del 11 de mayo del 2015, C-192-2015 del 24 de julio del 2015 y C-004-2016 del 11 de enero de 2016, se avaló el reconocimiento del extremo que nos ocupa a los Contralores de Servicios, no obstante, la postura citada se varió mediante su homónimo C-140-2016  del 16 de junio de 2016.


 


La modificación reseñada genera las disyuntivas cuya evacuación se solicita, y en ese sentido, cabe mencionar que, respecto a la primera interrogante – plazo en el que corresponde pago-, los Dictámenes emitidos por esta Procuraduría generan efectos a futuro, es decir, a partir de su emisión y, por ende, carecen de la virtud de afectar retroactivamente la materialización que de ellos realizó la Administración Pública.


 


En esa línea se ha decantado la jurisprudencia administrativa, al sostener:


 


“… La Procuraduría General se ha referido, en ocasiones anteriores, a la eficacia de sus dictámenes respecto de situaciones acaecidas con anterioridad a la emisión correspondiente. La Procuraduría ha sido del criterio de que, como tesis de principio, sus dictámenes rigen hacia el futuro particularmente cuando se trata de un cambio de interpretación. Lo anterior con el objeto de mantener el principio de seguridad jurídica. En la medida en que el dictamen de la Procuraduría genere un problema de inseguridad jurídica, porque la interpretación en él presente implique un cambio sustancial en la forma de actuación administrativa o en el reconocimiento de ciertas situaciones jurídicas, la Procuraduría estima que su dictamen rige hacia el futuro. Este es el criterio externado en el dictamen N° C-233-2003 de 31 de julio de 2003, reproducido en el C-367-2003 de 20 de noviembre de 2003…” [2]


 


De suerte tal que, sí durante la vigencia de los Dictámenes reconsiderados la Administración otorgó al Contralor de Servicios el extremo denominado prohibición, no cabe duda que, tal reconocimiento se ajusta a derecho y por ende, el pago sigue la misma suerte, no solo, por la irretroactividad supra mencionada, sino además, en fiel acatamiento a los principios denominados confianza legítima y buena fe.      


 


Véase que, el primero exige que el sujeto beneficiado con la conducta administrativa esté convencido de que su actuar es legalmente posible. Convencimiento que, irremediablemente, debe provenir de conductas administrativas que, inequívocamente, generaron este.


 


Por su parte, la buena fe se define como "Modo sincero y leal con que procede en los negocios y convenciones aquel que no pretende engañar a las personas con quienes los celebra; convicción en que se halla una persona de que hace o posee alguna cosa con derecho. Lealtad, respeto a la palabra empeñada...”[3]. Siendo que, desaparece cuando el sujeto tiene certeza de la impertinencia del pago.


 


En este sentido, se pronunciado este órgano técnico asesor, al indicar:


    


“…en cada caso concreto, deberá analizarse si ha existido buena fe en el servidor, que permita que no se realice esta devolución...


 


Sobre los alcances de este principio, la Sala Primera ha señalado:


 


“...En ese tanto –tal y como se estableció en el precedente- si el derecho otorgado o reconocido es o tiene efecto pecuniario, la restitución, que -se insiste- deviene de la invalidez, implicará el reintegro de las sumas que fueron entregadas en ejecución de ese acto nulo. … Desde esa arista, procede determinar si la actuación del administrado obedece a una confianza que extrajo de la conducta administrativa, del acto que le confirió o declaró el derecho. Esta Sala ha manifestado que la aplicación del principio de confianza legítima presupone que la Administración haya determinado el comportamiento de aquél, de manera que éste podía presumir, con base en la conducta de aquélla, la legitimidad de la suya (en este sentido puede consultarse la sentencia no. 93-F-SI-2011 de las 9 horas 5 minutos del 3 de febrero de 2011)... Así, en concreto, tuvo conocimiento de que su eventual derecho era objeto de discusión en virtud de la falsedad alegada en cuanto al contenido de las certificaciones que le sirvieron de fundamento. De conformidad con el canon 171 in fine de la LGAP, y por analogía, es inobjetable que ante lo expuesto, la buena fe que inicialmente se le atribuye, cesó en ese momento…” (Sala Primera, resolución número 1529-F-S1-2012 de las ocho horas cuarenta minutos del veinte de noviembre del dos mil doce.) [4] (El énfasis nos pertenece)


 


En la especie, no cabe duda que, siempre y cuando, el reconocimiento de prohibición se haya dado durante la vigencia de los criterios reconsiderados, se suscitan los principios de confianza legítima y buena fe, ya que, la Administración le hizo creer el sujeto que el extremo objeto de consulta le correspondía y tal certeza conllevo que  recibiera el pago convencido de que le era propio.


 


Ahora bien, referente a la cancelación retroactiva de la prohibición al momento en que fue contratado el Contralor de Servicios, se impone mencionar que, el reconocimiento del rubro que nos ocupa no se suscita producto de norma que expresamente lo conceda, sino de la interpretación que del artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito se realizó, por un lapso temporal determinado.  


 


Por lo que, resulta evidente que carece la Administración Pública de norma habilitante que la faculte para efectuar la erogación objeto de consulta –remuneración retroactiva de prohibición al momento del nombramiento Contralor de Servicios - y, por ende, efectuarla resulta ilegal.


 


Ilación contraria conllevaría quebranto frontal al principio de legalidad y de buena administración del patrimonio, cancelando un extremo salarial sin justificación normativa alguna, con el consecuente perjuicio para el erario. 


 


Nótese que, sobre el primero hemos sostenido lo siguiente:


 


“… Es de sobra conocido que la Administración Pública se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad, según lo prescribe el artículo 11, tanto de nuestra Constitución Política como de la Ley General de la Administración Pública, lo cual implica que aquélla únicamente puede realizar las funciones que expresamente le autorice el ordenamiento jurídico, de tal forma que, todo lo que no le está autorizado por ley a la Administración le está vedado:


 


"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración"." Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto Nº 4310-92 de las catorce horas cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos…”[5]


 


Tocante a la buena administración del patrimonio, la jurisprudencia patria ha reseñado:


 


“… Esta Sala ha resuelto de forma reiterada que en la parte orgánica de nuestra Constitución Política se recogen o enuncian algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las Administraciones Públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículo 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de "Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas", el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de "buena marcha del Gobierno" y el 191 al recoger el principio de "eficiencia de la administración" -todos de la Constitución Política-). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros…” (Sala Constitucional voto número 2010-10106 de ocho horas y cincuenta y tres minutos del once de junio del dos mil diez.)


 


Consecuentemente, el pago por concepto de prohibición al Contralor de Servicios, únicamente, sería posible, se insiste, si existió reconocimiento de esta durante la vigencia de los Dictámenes que avalaron tal conducta y está limitado al lapso temporal que en que estos surtieron efectos.    


 


IV.- CONCLUSIONES:


 


A.- Los Dictámenes generados por la Procuraduría General de la República devienen vinculantes, únicamente, para la Administración consultante y para el resto constituyen jurisprudencia administrativa.


 


B.- Los Criterios de este órgano técnico asesor generan efectos a futuro, es decir, a partir de su emisión y, por ende, carecen de la virtud de afectar retroactivamente la materialización que de ellos realizó la Administración Pública.


   


C.- Sí durante la vigencia de los Dictámenes reconsiderados la Administración otorgó al Contralor de Servicios  el extremo denominado prohibición, no cabe duda que, tal reconocimiento se ajusta a derecho y por ende, el pago sigue la misma suerte, no solo, por la irretroactividad supra mencionada, sino además, en fiel acatamiento a los  principios denominados confianza legítima y buena fe.   


 


D.- El reconocimiento de prohibición al Contralor de Servicios no se suscita producto de norma que expresamente lo conceda, sino de la interpretación que del artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito se realizó, por un lapso temporal determinado.  


 


            Por lo que, resulta evidente que carece la Administración Pública de norma habilitante que la faculte para efectuar la erogación objeto de consulta –remuneración retroactiva de prohibición al momento del nombramiento del Contralor de Servicios- y, por ende, efectuarla resulta ilegal.


 


E.- El pago por concepto de prohibición al Contralor de Servicios, únicamente, sería posible, se insiste, si esta se reconoció durante la vigencia de los Dictámenes que avalaron tal conducta y está limitado al lapso temporal en que estos surtieron efectos.    


 


De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,


   


 


Laura Araya Rojas


Procuradora


Área Derecho Público


LAR/jlh




[1] Procuraduría General de la República, Dictamen C-132-2014 del 23 de abril del 2014


[2] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-115-2007 del 12 de abril de 2007.


[3] Cabanellas de Torres, Guillermo, Diccionario Jurídico Universitario, Tomo I, página 138


[4] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-478-2014 del 19 de diciembre del  2014.


[5] Procuraduría General de la República Dictamen número C-266-2015 del 22 de setiembre del 2015.