C-018-2017

25 enero de 2017

 

 

Señora

Olga Marta Sánchez Oviedo

Ministra de Planificación Nacional y Política Económica

 

 

Estimada señora:

 

 

            Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio DM-722-16 del 25 de octubre de 2016, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:

 

“1.-¿En cuanto a la cobertura legal del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) debemos afirmar que incluye a todo el Sector Público?

2.-¿Si no incluye a todo el Sector Público, cuál es la cobertura legal del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP)?

3.-¿Al tratarse de un concepto jurídico indeterminado, ¿Cuál es la interpretación de la palabra “velar” contenida en el artículo 9° de la Ley N.5525?

 

            En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Coordinadora a.i de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (en adelante MIDEPLAN).

 

I.                   EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA FORMA PARTE DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN

 

            No existe en la Ley de Planificación Nacional N°5525 del 2 de mayo de 1974, referencia expresa al Sistema Nacional de Inversión Pública (en adelante SNIP), pues éste fue introducido con ese nombre reglamentariamente mediante Decreto Ejecutivo 34694-PLAH-H del 1 de julio de 2008.

 

            No obstante lo anterior, el SNIP no es más que el desarrollo reglamentario de disposiciones legales que atribuyen al MIDEPLAN la rectoría en los programas de inversión pública, así como del Sistema Nacional de Planificación. Señalan los artículos 3 y 9 de la Ley 5525: 

 

“De los Organismos del Sistema

Artículo 3º.- Constituirá el Sistema Nacional de Planificación los siguientes organismos:

a) El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

b) Las unidades u oficinas de planificación de los ministerios, instituciones descentralizadas y entidades públicas locales y regionales.

c) Los mecanismos de coordinación y asesoría, tales como consejos asesores, comités interinstitucionales, comisiones consultivas y otros.”

“Artículo 9.- Corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y  Política Económica velar porque los programas de inversión pública, incluidos los de las instituciones descentralizadas y demás organismos de Derecho Público, sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.

(Así reformado por el inciso f) del artículo 126 de la Ley N° 8131 de 18 de setiembre del 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos)”

 

Dado lo anterior, debemos señalar que para poder entender el ámbito de cobertura del SNIP, debe partirse del marco legal del Sistema Nacional de Planificación y la cobertura de este sistema.

 

En primer lugar, debemos señalar que el Sistema Nacional de Planificación tiene como objetivos intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país; promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado; y propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas económicos y sociales.

 

Del artículo 3° anteriormente citado se puede extraer que el Sistema Nacional de Planificación está constituido por el Poder Ejecutivo y sus órganos, por la Administración Descentralizada y las entidades públicas locales y regionales.

 

En cuanto a la Administración descentralizada, debe aclararse que en virtud de la autonomía administrativa garantizada en el numeral 188 de la Constitución a las instituciones autónomas, el sometimiento de estos entes debe realizarse a través de directrices generales y no a través de un control concreto.

 

En la norma deben entenderse comprendidas también las empresas públicas, al considerarse parte de la Administración descentralizada, salvo que expresamente sean excluidas por el legislador. Así se reconoció en el dictamen de esta Procuraduría C-125-2003 del 6 de mayo de 2003 al señalar:

 

“El carácter de Administración Pública de las empresas públicas es discutible. No obstante, en tratándose de las empresas que han sido organizadas por el legislador bajo formas de Derecho Público y respecto de las cuales se ha previsto el ejercicio de función administrativa, no existe duda de que deben considerarse parte de la Administración Pública. Tal es el caso de empresas públicas organizadas como entes autónomos o semiautónomos, como es el caso del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y la JASEC, respectivamente. En cuanto a las empresas públicas constituidas bajo formas de Derecho Privado, normalmente como sociedades anónimas, el punto es más sensible. Ciertamente, el objetivo del legislador al darle a la empresa una forma societaria es hacerlas escapar de la aplicación de las normas de Derecho Público; no obstante se ha considerado que integran la Administración Descentralizada y que se les aplican las disposiciones de Derecho Público, salvo norma en contrario. Es decir que la ausencia de aplicación de una Ley como la de Ley de Planificación tendría que ser expresamente prevista por el legislador.”

           

Ahora bien, debe señalarse que la aplicación de dicho artículo y en general de la Ley de Planificación Nacional, debe abordarse con respeto a la independencia funcional de los órganos constitucionales y la especial autonomía de algunos entes descentralizados.

 

En esa línea, el Decreto Ejecutivo 37735-PLAN del 6 de mayo de 2013, Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación, especifica el ámbito de cobertura, al indicar:

 

“Artículo 3º-Ámbito de aplicación del Reglamento. Este Reglamento se aplicará a todo el Sector Público, incluyendo las empresas públicas, con excepción de los órganos o entes con autonomía política o independencia garantizada constitucionalmente y de los entes y empresas públicas que operan bajo régimen de competencia, quienes podrán participar en la aplicación de este Reglamento según convengan, conforme al principio de debida coordinación interinstitucional.

 

Nótese que la norma reglamentaria pretende reconocer la cobertura del Sistema Nacional de Planificación respetando no sólo la disposición legal ya comentada, sino otras leyes especiales y la autonomía reconocida en la Constitución a algunos órganos y entes públicos, según pasamos a explicar.

 

            Por ello, no forman parte del Sistema Nacional de Planificación los demás Poderes del Estado (Legislativo y Judicial), la Contraloría General de la República y el Tribunal Supremo de Elecciones, a quienes el Poder Ejecutivo y específicamente el MIDEPLAN no pueden exigir que se sometan a las prescripciones de la Ley de Planificación Nacional. Al respecto, la Procuraduría ha indicado:

 

“La no pertenencia al Sistema de los Poderes Legislativo y Judicial es reafirmada por el artículo 4 de la ley en cuanto dispone respecto de la dependencia de los órganos encargados de la planificación, sin que al efecto se refiera a los Poderes Legislativo y Judicial, la Contraloría y el TSE. En el mismo sentido, tenemos que el artículo 12 de la Ley no prevé unidades de planificación en los citados órganos constitucionales. Lo anterior no significa, en modo alguno, que estos no puedan contar con dichas oficinas. Significa simplemente que no están obligados por ley a constituir dichas unidades y que si las constituyen, las oficinas no integran el Sistema de Planificación. Por ende, el Poder Ejecutivo no puede exigir que se sometan a las prescripciones de la Ley y, en concreto, a la competencia de MIDEPLAN.”

 

Lo mismo ocurriría con la Caja Costarricense de Seguro Social, las universidades estatales y las municipalidades, a los que la Constitución les ha atribuido autonomía de gobierno y por tal motivo no quedan sujetas a la evaluación de MIDEPLAN como órgano del Poder Ejecutivo.

 

En cuanto a los bancos del Estado, debemos señalar que el artículo 6 de la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República, los excluye de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional y a partir del artículo 1 de la Ley de Administración Financiera de la República se les excluye de la evaluación por parte de MIDEPLAN.

 

Precisamente sobre el abordaje que debe realizarse a dichas instituciones, se señaló en el dictamen C-125-2003 lo siguiente:

 

“De lo anterior se desprende que la Ley no se aplica en forma uniforme a todas las instituciones autónomas. A este efecto, del conjunto de entidades autónomas se diferencia la Caja Costarricense de Seguro Social, las universidades estatales y los bancos. Para estos últimos la ley sólo se aplica en lo relativo a la aprobación de sus presupuestos y lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley. Para la Caja de Seguro Social, la ley se aplica en relación con  los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y en cuanto al deber de proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. Igual situación se presenta respecto de las universidades públicas y las municipalidades. Conforme esas disposiciones, los entes autónomos que ostentan un régimen de autonomía particular resultan obligados a suministrar la información que se le requiera para efectos de la competencia del Ministerio de Hacienda. Dicho artículo no impone esa obligación en orden al Ministerio de Planificación Nacional. No obstante, el artículo 55 expresamente señala que las entidades del inciso d) deben presentar informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de presupuesto e informes de gestión, resultados y rendimientos de cuenta, de lo que pareciera desprenderse que existe el deber de suministrar documentos. Empero, estima la Procuraduría que ese deber de informar no puede significar que esos entes estén sujetos a la evaluación de MIDEPLAN en orden al cumplimiento del Plan de Desarrollo. Esos entes gozan de una autonomía de gobierno plena. La Constitución no ha sometido esa autonomía a la ley y, en consecuencia, no puede el legislador sujetar dichos entes a los planes o lineamientos elaborados por el Poder Ejecutivo. Por ello estima la Procuraduría que el deber de informar tiene el carácter correspondiente, pero en modo alguno significa una sujeción a la evaluación realizada por MIDEPLAN respecto al cumplimiento de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.

 

Criterio que debe mantenerse en orden a las universidades estatales. En efecto, resultaría contrario a la amplia autonomía que la Constitución les garantiza el que la Ley atribuyese a un órgano del Poder Ejecutivo la facultad de evaluar las universidades públicas. Conforme el artículo 85 constitucional esos entes están sujetos a un proceso de planificación, pero no una planificación que les sea impuesta. Luego, si bien deben tomar “en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo”, en forma alguna puede considerarse que éste los vincula. No puede olvidarse que el plan nacional para la educación superior tiene vigencia por cinco años, en tanto que el Plan Nacional de Desarrollo se emite para el período de gobierno de que se trate.

 

  Una última precisión respecto de los bancos del Estado. El artículo 6 de la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República sólo las excluye de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional. De lo que se sigue que están sujetos al resto del articulado de la Ley y, por ende, al Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, en virtud del artículo 1 de la Ley de Administración Financiera de la República no están sujetos a evaluación por parte de MIDEPLAN.

 

2.-          La sujeción de las municipalidades

 

En igual forma, se presenta una situación particular con las municipalidades. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en razón de su autonomía constitucionalmente garantizada, las municipalidades están sujetas al Plan Nacional de Desarrollo a condición de que éste sea aprobado por ley. Como en el estado actual del ordenamiento jurídico, el Plan Nacional se aprueba por Decreto Ejecutivo, eso significa que las municipalidades no están sujetas al Plan Nacional de Desarrollo y que, por ende, MIDEPLAN no puede ejercer una labor de evaluación sobre el cumplimiento de ese Plan por las Municipalidades” (La negrita no es del original)

 

            De lo anterior deriva que la CCSS, las universidades públicas, los bancos y las municipalidades no forman parte del Sistema Nacional de Planificación.

 

Finalmente en cuanto a los entes públicos no estatales debemos señalar que éstos tampoco quedan comprendidos dentro del Sistema y tampoco dentro del poder de evaluación del MIDEPLAN. Así lo reconoció la Procuraduría al señalar:

 

     “Se aplica la Ley de Administración Financiera a los entes públicos no estatales que reciban fondos provenientes de una norma o partida presupuestaria, sea por parte del Estado, sea por parte de los entes descentralizados. Empero, como la Ley no se aplica en forma uniforme, debe determinarse si dichos entes están sujetos al deber de informar y a la evaluación por MIDEPLAN. Pues bien, de la lectura del artículo 55 de la Ley se deriva que dichos entes no están obligados a informar. Dado que el legislador ha dispuesto que la aplicación de la Ley a estos entes es excepcional, al punto que equipara su situación a empresas en que los entes públicos tienen una participación minoritaria o a sujetos privados que reciben fondos públicos, pareciera que no puede establecerse la obligación por vía de interpretación. Por ello estima la Procuraduría que la evaluación de MIDEPLAN tampoco les resulta aplicable.

 

            Dejando claro el ámbito de aplicación del Sistema Nacional de Planificación, debemos analizar a partir de ahí, el ámbito de cobertura del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).

 

II.                SOBRE EL AMBITO DE COBERTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA          

 

Tal como señalamos, el SNIP deriva de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional y es parte integral del Sistema Nacional de Planificación. Así lo reconoce el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 34694-PLAH-H del 1 de julio de 2008:

 

“De la ubicación. El Sistema Nacional de Inversión Pública forma parte del Sistema Nacional de Planificación y su implementación y operación estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, con el objetivo de lograr una utilización óptima de los recursos públicos para el cumplimiento de los objetivos estatales, apegado a los principios de economía, eficiencia, eficacia, gradualidad y calidad de la inversión.”

 

Es por lo anterior que el ámbito de cobertura del SNIP debe ser coincidente con el ámbito de cobertura del Sistema Nacional de Planificación; no podría entenderse de otra forma al quedar el primero comprendido dentro del segundo.

 

De ahí que a criterio de esta Procuraduría, el artículo 13 del Reglamento para la Constitución y Funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública, Decreto Ejecutivo 34694-PLAH-H del 1 de julio de 2008, y en lo que respecta al ámbito de cobertura del SNIP, debe ser interpretado de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 de la Ley de Planificación Nacional y especialmente a partir de la especial autonomía reconocida constitucionalmente a algunos órganos y entes públicos, además debe considerarse aquellos que actúan bajo régimen especial de competencia por disposición de leyes especiales.

 

Sobre el particular, debe señalarse que el artículo 13 del Decreto Ejecutivo 34694-PLAH-H establece el ámbito de cobertura del SNIP, señalando:

 

Artículo 13.-De la cobertura del SNIP. Forman parte del SNIP todas las instituciones del Sector Público con excepción de las Universidades, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y los bancos públicos.

 

            Nótese que dicho artículo y el ya citado el artículo 3 del Decreto 37735-PLAN se refieren a que el SNIP cubrirá a todas las instituciones del Sector Público. Sin embargo, dicha afirmación debe ser interpretada a la luz de las excepciones que establecen esas mismas normas, así como lo ya indicado en cuanto a la autonomía  constitucional de algunos órganos y entes públicos.

 

Es por lo anterior que a criterio de esta representación, el Sistema Nacional de Inversiones Públicas aplica únicamente al Poder Ejecutivo y sus órganos, a la Administración Descentralizada y las entidades públicas locales y regionales, así como a las empresas públicas (salvo que el legislador las exceptúe expresamente).

 

Quedarían entonces fuera del ámbito de cobertura el Poder Legislativo y Judicial, la Contraloría General de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Caja Costarricense de Seguro Social, las universidades estatales, las municipalidades, los bancos del Estado y los entes públicos no estatales, así como aquellos que actúen bajo régimen de competencia (como por ejemplo el ICE y sus empresas y el INS). 

 

En cuanto a las municipalidades, debemos aclarar que si bien el artículo 3 de la Ley 5525 incluye dentro del Sistema Nacional de Planificación a las “entidades públicas locales y regionales”, la Sala Constitucional ha reconocido que únicamente quedarían sujetas a la Planificación Nacional de Desarrollo y por ende a MIDEPLAN, si la ley lo establece de manera expresa. En este caso, los alcances del SNIP han sido desarrollados reglamentariamente, por lo que a criterio de esta Procuraduría no le resultan oponibles sus normas (ver sentencia 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999). 

 

Es por todo lo anterior, que el concepto jurídico indeterminado “velar” contenido en el numeral 9 de la Ley 5525 debe ser interpretado en su justa dimensión, y si bien el MIDEPLAN se constituye en el órgano rector en materia de planificación, al tratarse de un órgano del Poder Ejecutivo sus competencias ceden ante la especial autonomía de algunos órganos y entes públicos, no pudiendo realizar un control concreto de ellos en materia de inversión pública. Lo anterior, sin perjuicio de la obligación de informar establecida en el numeral 55 de la Ley 8131 del 18 de setiembre de 2001, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, así como el deber de coordinación que debe existir entre todos los órganos y entes públicos.

 

III.             CONCLUSIÓN

 

De lo anterior podemos arribar a las siguientes conclusiones:

a)      El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) deriva de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional y es parte integral del Sistema Nacional de Planificación tal como se reconoce en el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 34694-PLAH-H del 1 de julio de 2008;

 

b)      Dado lo anterior, lo dispuesto en el numeral 3 del Decreto Ejecutivo 37735-PLAN del 6 de mayo de 2013 y el artículo 13 del Decreto Ejecutivo 34694-PLAN-H del 1 de julio de 2008 en cuanto al ámbito de cobertura del SNIP, debe ser interpretado de conformidad con la ley y la especial autonomía reconocida constitucionalmente a algunos órganos y entes públicos;

 

c)      Consecuentemente, el SNIP podría aplicar únicamente al Poder Ejecutivo y sus órganos, a la Administración Descentralizada y las entidades públicas locales y regionales, así como a las empresas públicas (salvo que el legislador las exceptúe expresamente); 

 

d)     Quedarían fuera del ámbito de cobertura el Poder Legislativo y Judicial, la Contraloría General de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Caja Costarricense de Seguro Social, las universidades estatales, las municipalidades, los bancos del Estado y los entes públicos no estatales, así como aquellos que actúen bajo régimen de competencia (como por ejemplo el ICE y sus empresas y el INS);

 

e)      Consecuentemente, el concepto jurídico indeterminado “velar” contenido en el numeral 9 de la Ley 5525 debe ser interpretado de conformidad con la especial autonomía de algunos órganos y entes públicos, no pudiendo realizar el Poder Ejecutivo y específicamente el MIDEPLAN un control concreto de ellos en materia de inversión pública. Lo anterior, sin perjuicio de la obligación de informar establecida en el numeral 55 de la Ley 8131 del 18 de setiembre de 2001, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, así como el deber de coordinación que debe existir entre todos los órganos y entes públicos.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

 

SPC/iac.