C-032-2017

15 de febrero del 2017

                       

 

Licenciado

Ricardo Jiménez Godínez

Auditor Interno

Consejo de Transporte Público   

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n.° AI-0-15-0894, del 11 de noviembre de 2015, en virtud del cual requiere el criterio de este órgano asesor técnico jurídico en relación con una serie de interrogantes relacionadas con las atribuciones de la Dirección Ejecutiva del Consejo de Transporte Público (CTP).  Concretamente se requiere que demos respuesta a las siguientes interrogantes:

 

PRIMERA PREGUNTA: ¿Puede la Dirección Ejecutiva de conformidad con las competencias señaladas en la Ley 7969 artículo 12, justificar su alcance jurídico para actuar con total libertad y libre de injerencias de la Junta Directiva en actividades propias de administración?

 

SEGUNDA PREGUNTA: ¿Puede la Dirección Ejecutiva de conformidad con las competencias señaladas en la Ley 7969 artículo 12, justificar su alcance jurídico para actuar con total libertad y libre de injerencias de la Junta Directiva en relación a temas laborales?

 

TERCERA PREGUNTA: ¿La Dirección Ejecutiva ésta facultada para arrogarse la creación de Jefaturas dentro de la Institución y modificar la estructura organizacional de la misma utilizando la figura de la “Intervención Temporal”? ¿Cuánto tiempo debe estimarse para que se desarrolle esa “Intervención Temporal”? ¿La “Intervención Temporal” podría prorrogarse? ¿Debería contar con autorización del jerarca?

 

CUARTA PREGUNTA: ¿De aquellas actividades derivadas de las competencias designadas en la Ley 7969 al Director Ejecutivo, debería éste rendir cuentas – en apego al deber e probidad y principio de transparencia que señala la Constitución Política y la Ley General de Administración Pública- a la Junta Directiva como su superior jerárquico?

 

En relación con las interrogantes formuladas, el señor Auditor nos indica que, en su criterio, las actuaciones administrativas del Director Ejecutivo deben ser conocidas y autorizadas por la Junta Directiva del CTP.

 

Agrega que las funciones de organización administrativa llevan inmerso un límite de acción que debe ajustarse al marco jurídico que lo delimite, aún en su condición de superior jerárquico en materia laboral, ya que tal responsabilidad no puede ejercerse sin ningún tipo de control o de rendición de cuentas.

 

Señala, además, que si bien es cierto que el Director Ejecutivo tiene cierta independencia funcional en lo administrativo y laboral, ello no lo exime de la responsabilidad de actuar con estricto apego a un elenco de deberes de carácter ético, que lo obligan a garantizar la prevalencia del interés público y el interés institucional sobre cualquier otro, así como de abstenerse en cualquier situación que le pueda generar un eventual conflicto de intereses respecto de sus atribuciones a las que tiene acceso en virtud del cargo público que ocupa.

 

Con el fin de dar cumplida respuesta a las interrogantes formuladas, consideramos necesario recordar, aunque sea brevemente, la naturaleza jurídica del CTP, así como las atribuciones asignadas a su Junta Directiva y a la Dirección Ejecutiva.

 

 

I.                   DE LA CREACIÓN DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO. ATRIBUCIONES DE LA JUNTA DIRECTIVA Y DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA.

 

El Consejo de Transporte Público fue creado mediante Ley n.° 7969, del 22 de diciembre de 1999, como un órgano especializado en materia de transporte público. Concretamente, como un órgano de desconcentración máxima del MOPT, con personería jurídica instrumental:

 

“Artículo 5°-Creación. Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental”. Lo subrayado no es del original.

 

“Artículo 6°-Naturaleza.  La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (...)”. Lo subrayado no es del original.

 

Conforme se puede apreciar, se trata de un órgano colegiado, integrado por funcionarios del MOPT y por un representante del Ministerio de Ambiente y de los gobiernos locales, así como por representantes de las organizaciones de autobuseros, taxistas y usuarios. Concretamente, el artículo 8 de la Ley n.° 7969, dispone:

 

“ARTÍCULO 8.- Integración del Consejo

El Consejo estará integrado de la siguiente manera:

a) El Ministro de Obras Públicas y Transportes o su delegado, quien lo presidirá.

b) Por una persona preferiblemente con experiencia en las materias relacionadas con el Consejo de Transporte Público que designará el ministro o la ministra del MOPT.  (Así reformado el inciso anterior por el artículo 10 de la Ley N° 8696 de 17 de diciembre de 2008).

b) El Director General de la División de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

c) Un representante del Ministerio de Ambiente y Energía, designado por el Ministro del ramo.

d) Un representante del sector empresarial del transporte remunerado de personas en vehículos automotores, buses, microbuses o busetas.

e) Un representante del sector empresarial del transporte remunerado de personas en vehículos automotores en la modalidad de taxi.

f) Un representante de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

g) Un representante de los usuarios.”

 

Las atribuciones del Consejo, las encontramos enlistadas en el artículo 7 de su Ley de creación:

 

“ARTÍCULO 7.- Atribuciones del Consejo

El Consejo, en el ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:

a) Coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, el otorgamiento y la administración de las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan.

b) Estudiar y emitir opinión sobre los asuntos sometidos a su conocimiento por cualquier dependencia o institución involucrada en servicios de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

c) Servir como órgano que efectivamente facilite, en razón de su ejecutividad, la coordinación interinstitucional entre las dependencias del Poder Ejecutivo, el sector empresarial, los usuarios y los clientes de los servicios de transporte público, los organismos internacionales y otras entidades públicas o privadas que en su gestión se relacionen con los servicios regulados en esta ley.

d) Establecer y recomendar normas, procedimientos y acciones que puedan mejorar las políticas y directrices en materia de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

e) Velar porque la actividad del transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, la administración y el otorgamiento de concesiones, sus sistemas operacionales y el equipamiento requerido, sean acordes con los sistemas tecnológicos más modernos para velar por la calidad de los servicios requeridos por el desarrollo del transporte público nacional e internacional.

f) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a los comportamientos activos y omisos que violen las normas de la legislación del transporte público o amenacen con violarlas.

g) Preparar un plan estratégico cuyo objetivo esencial sea organizar, legal, técnica y administrativamente, el funcionamiento de un plan de desarrollo tecnológico en materia de transporte público.

h) Promover el desarrollo y la capacitación del recurso humano involucrado en la actividad, en concordancia con los requerimientos de un sistema moderno de transporte público.

i) Fijar las paradas terminales e intermedias de todos los servicios de transporte público remunerado de personas.

j) Otorgar permisos por un plazo hasta de doce meses, ante una necesidad no satisfecha y debidamente probada, de servicio público en la modalidad de taxi. Lo anterior se realizará entre quienes se encuentren calificados como elegibles tras los concursos públicos efectuados para optar a una concesión de servicio público de transporte en la modalidad de taxi, pero que no hayan resultado concesionarios. Se les dará prioridad a quienes optaron por participar en las bases de operación más cercanas al lugar donde se necesita el servicio.

k) Solicitar los reajustes de tarifas de todos los servicios de transporte remunerado de personas.

l) Aprobar sus planes operativos anuales.

m) Proponer al Ministerio de Obras Públicas y Transportes sus presupuestos anuales.”

 

Además de la Junta Directiva, el Consejo contará con un Director Ejecutivo que será contratado mediante concurso público de antecedentes y tendrá las siguientes atribuciones:

 

ARTÍCULO 12.- Director Ejecutivo

El Consejo contará con un Director Ejecutivo que permanecerá en su cargo por el mismo período del Consejo y tendrá las siguientes funciones:

a) Ejercer, en forma conjunta con el Presidente o separada de él, la representación judicial y extrajudicial del órgano. Ambos ostentarán facultades de apoderados generalísimos sin límite de suma. Previo acuerdo del Consejo, podrán otorgar poderes judiciales o extrajudiciales, cuando sea de interés comprobado por la Dirección Ejecutiva.

b) Firmar, por delegación del Consejo, todo tipo de contratos que este órgano deba suscribir.

c) Ejecutar los acuerdos y las demás resoluciones del Consejo y asistir a sus sesiones con voz pero sin voto.

d) Organizar lo administrativo y fungir como superior jerárquico en materia laboral, de los funcionarios del órgano, conforme a esta ley, sus reglamentos y las normas conexas.

e) Elaborar los planes operativos anuales de la Institución y presentarlos al Consejo para su aprobación.

f) Someter a la aprobación del Consejo los programas de trabajo internos.

g) Presentar ante el Consejo informes trimestrales como mínimo, sobre el desarrollo de los programas y presupuestos.

h) Ejecutar cualquier otra gestión expresamente encomendada por el Consejo o su Presidente.” Lo subrayado no es del original.

 

“ARTÍCULO 13.- Perfil del Director Ejecutivo

El Director Ejecutivo será contratado por el Consejo mediante concurso público de antecedentes y responderá personalmente por su gestión ante este órgano. Deberá contar con los siguientes requisitos:

a) Poseer un título profesional en un área afín a los objetivos del Consejo.

b) Estar incorporado al Colegio respectivo.

c) Ser de probada solvencia moral.

d) No tener lazos de consanguinidad ni afinidad, hasta el tercer grado inclusive, con miembros de los Supremos Poderes, del Tribunal Supremo de Elecciones ni del Consejo.” Lo subrayado no es del original.

 

De la lectura de las normas transcritas se desprende que al Director Ejecutivo del CTP es a quien corresponde, entre otras cosas, organizar lo relativo a la Administración del Consejo y fungir como superior jerárquico en material laboral.

 

Ahora bien, el hecho de que tales competencias le hayan sido otorgadas a la Dirección Ejecutiva mediante una norma de rango legal es muy importante para el caso que nos ocupa, debido a que “La competencia sólo se puede reformar o extinguir por acto igual o superior al que le ha servido de origen.” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo.  Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Stradtmann Editorial, Edición 2002, pág. 53). 

 

 

II.                RESPUESTA A LAS INTERROGANTES FORMULADAS.

 

Partiendo de lo indicado en el apartado anterior, procederemos a dar respuesta a las interrogantes en el mismo orden en que han sido formuladas por el señor Auditor. A la pregunta primera y segunda, se les dará respuesta conjunta.

 

PRIMERA PREGUNTA: ¿Puede la Dirección Ejecutiva de conformidad con las competencias señaladas en la Ley 7969 artículo 12, justificar su alcance jurídico para actuar con total libertad y libre de injerencias de la Junta Directiva en actividades propias de administración?

 

SEGUNDA PREGUNTA: ¿Puede la Dirección Ejecutiva de conformidad con las competencias señaladas en la Ley 7969 artículo 12, justificar su alcance jurídico para actuar con total libertad y libre de injerencias de la Junta Directiva en relación a temas laborales?

 

Tal y como se indicó en el apartado anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12, inciso d) de la Ley de creación del CTP, a la Dirección Ejecutiva le corresponde organizar lo administrativo y fungir como superior jerárquico de los funcionarios, en materia laboral. 

 

Lo anterior implica que el Director Ejecutivo está facultado para actuar en las citadas materias de manera independiente del Consejo, siempre que no exista una competencia concurrente de la Junta Directiva.  Por ejemplo, la firma de contratos, a pesar de que constituye una cuestión administrativa, solo los podrá firmar por delegación de la Junta Directiva.

 

Además, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12, incisos e), f) y g), de la Ley en referencia, el Director Ejecutivo está obligado a someter a aprobación del Consejo, los planes operativos de la institución, los programas de trabajo internos y debe presentar informes trimestrales sobre el desarrollo de los programas y presupuestos. Asimismo, corresponde al Director Ejecutivo ejecutar cualquier otra gestión expresamente encomendada por el Consejo o su Presidente.

 

De lo anterior se desprende que si bien el Director Ejecutivo ejerce sus atribuciones de administración y de superior jerarca de los funcionarios con amplia libertad, no está del todo exento de la obligación de rendir cuentas al Consejo, lo cual es confirmado por lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley, conforme al cual debe responder personalmente por su gestión ante la Junta Directiva.

 

TERCERA PREGUNTA: ¿La Dirección Ejecutiva ésta facultada para arrogarse la creación de jefaturas dentro de la Institución y modificar la estructura organizacional de la misma utilizando la figura de la “Intervención Temporal”? ¿Cuánto tiempo debe estimarse para que se desarrolle esa “Intervención Temporal”? ¿La “Intervención Temporal” podría prorrogarse? ¿Debería contar con autorización del jerarca?

 

Si bien es cierto que la Ley de creación del CTP le confiere a la Dirección Ejecutiva la facultad de organizar lo relativo a la administración, en consideración de este Órgano Asesor, no estaría facultado para modificar la estructura organizacional del Consejo ni para crear jefaturas u otros órganos, pues ello es una atribución del jerarca máximo que, en este caso, lo constituye la Junta Directiva. Ver en tal sentido lo dispuesto en el artículo 103, inciso 1) de la ley General de la Administración Pública.

 

Sin embargo, el Director Ejecutivo del CTP, como superior jerárquico de los funcionarios, al tenor de lo dispuesto en el artículo 102, inciso e) de la citada Ley General, está facultado para avocar las funciones del inmediato inferior, así como para sustituirlo en casos de inercia culpable.  Asimismo, podrá adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio o en virtud de recurso administrativo (artículo 102, inciso d).

 

Así que la figura jurídica correcta, para el caso que nos narra el señor Auditor, no es el de “intervención temporal”, sino el de avocación o sustitución de funcionarios, en casos de inercia culpable.  Y si bien la Ley no establece plazos al efecto, debe entenderse que será por el tiempo necesario para determinar la inercia del funcionario responsable, de manera tal que se garantice la buena administración del órgano. 

 

Finalmente, es claro que para el ejercicio de la atribución en comentario, el Director Ejecutivo no requiere de la autorización de la Junta Directiva del Consejo.

 

CUARTA PREGUNTA: ¿De aquellas actividades derivadas de las competencias designadas en la Ley 7969 al Director Ejecutivo, debería éste rendir cuentas –en apego al deber e probidad y principio de transparencia que señala la Constitución Política y la Ley General de Administración Pública- a la Junta Directiva como su superior jerárquico?

 

Tal y como se indicó en el primer apartado de este pronunciamiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12, inciso g) de la Ley de creación del CTP, el Director Ejecutivo está obligado a “Presentar ante el Consejo informes trimestrales como mínimo, sobre el desarrollo de los programas y presupuestos.”  Aunado a lo anterior, el numeral 13 del mismo cuerpo normativo establece que el Director Ejecutivo responde personalmente por su gestión ante el Consejo.

 

De las normas indicadas se desprende, expresamente, que el Director Ejecutivo debe rendir cuentas ante el Consejo por todas sus actuaciones y debe presentar informes trimestrales, como mínimo, sobre el desarrollo de los programas y presupuestos del Consejo.

 

A lo anterior, cabe agregar que, por disposición constitucional, todo funcionario público está obligado a rendir cuentas.  En efecto, el numeral 11 de la Constitución Política, en lo que interesa, dispone:

 

“ARTÍCULO 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.” Así reformado por el artículo único de la ley N° 8003 del 8 de junio del 2000. Lo subrayado no es del original.

 

La norma constitucional transcrita establece, de manera diáfana, el deber y la obligación de los funcionarios de rendir cuentas, con la consecuente responsabilidad personal en el cumplimiento de sus deberes.

 

Lo anterior es complementado por lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, n.° 8422 del 6 de octubre del 2004, el cual establece que todo funcionario público tiene la obligación de rendir cuentas satisfactoriamente en apego al cumplimiento de las atribuciones que le confiere la Ley:

 

“ARTÍCULO 3:

Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público.  Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” Lo subrayado no corresponde al original.

 

Por otra parte, es claro que el Director Ejecutivo del CTP debe actuar con absoluta imparcialidad en los asuntos que le competen. La Sala Constitucional se ha referido a los principios que rigen la función pública y, en particular, a la necesidad de imparcialidad con la que deben actuar los órganos administrativos:

 

"DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN PÚBLICA. En un Estado democrático como el nuestro, es necesario someter a la función pública a una serie de normas que garanticen un comportamiento objetivo a través del cual se evite, en la medida de lo posible, la manipulación del aparato del Estado para satisfacer los intereses particulares de algunos funcionarios. Existen una serie de principios generales y preceptos fundamentales en torno a la organización de la función pública que conciben a la Administración como un instrumento puesto al servicio objetivo de los intereses generales: a) que la Administración debe actuar de acuerdo a una serie de principios organizativos (eficacia, jerarquía, concentración, desconcentración); b) que sus órganos deben ser creados, regidos y coordinados por la ley; y c) que la ley debe regular el sistema de acceso a la función pública, el sistema de incompatibilidades y las garantías para asegurar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La mayoría de estos principios se han materializado en la Ley General de la Administración Pública, pero que derivan de varias normas constitucionales, los artículos 1°, 9, 11, 100, 109, 111, 112, 132, 191 y 192, de los que deriva todo lo concerniente al Estado de la República de Costa Rica en relación con los principios democrático, de responsabilidad del Estado, de legalidad en la actuación pública, el régimen de incompatibilidades de los miembros de los Supremos Poderes, y los principios que rigen el servicio público, tanto en lo que se refiere al acceso como la eficiencia en su prestación. No basta que la actividad administrativa sea eficaz e idónea para dar cumplida respuesta al interés público, así como tampoco que sean observadas las reglas de rapidez, sencillez, economicidad y rendimiento, sino que también es necesaria la aplicación de instrumentos de organización y control aptos para garantizar la composición y la óptima satisfacción global de los múltiples intereses expresados en el seno de una sociedad pluralista, de modo tal que los ciudadanos que se encuentren en igual situación deben percibir las mismas prestaciones y en igual medida. Es así como el principio de imparcialidad se constituye en un límite y –al mismo tiempo- en una garantía del funcionamiento o eficacia de la actuación administrativa, que se traduce en el obrar con una sustancial objetividad o indiferencia respecto a las interferencias de grupos de presión, fuerzas políticas o personas o grupos privados influyentes para el funcionario. Este es entonces el bien jurídico protegido o tutelado en los delitos contra la administración pública en general o la administración de justicia en lo particular: la protección del principio de imparcialidad o neutralidad de la actuación administrativa como medio de alcanzar una satisfacción igual y objetiva de los intereses generales, entre los que debe incluirse la norma impugnada, como se verá a continuación." Sentencia N.º 00-11524, del 21 de diciembre del 2000. Lo subrayado no es del original.

 

 

III.             CONCLUSIONES.-

 

 De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República:

1.           El Consejo de Transporte Público (CTP) es un órgano desconcentrado máximo del MOPT, aunado a una personificación jurídica instrumental, especializado en materia de transporte público.

 

2.           El CTP es dirigido por una Junta Directiva constituida por representantes del MOPT, el MINAE, los Gobiernos locales, así como por representantes de las organizaciones de autobuseros, taxistas y usuarios.

 

 

3.           Asimismo, el CTP cuenta con un Director Ejecutivo, contratado por la Junta Directiva mediante concurso público de antecedentes, a quien corresponde, entre otras cosas, organizar lo administrativo y fungir como superior jerárquico en materia laboral de los funcionarios del órgano.

 

4.           La definición de la estructura administrativa del Consejo, así como cualquier modificación a tal estructura, corresponde a la Junta Directiva, como jerarca supremo. (Artículo 103, inciso 1) de la LGAP).

 

5.           Como superior jerárquico en materia laboral (artículo 12, inciso d) de la Ley 7969) y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 de la LGAP, el Director Ejecutivo está facultado para avocar las funciones del inmediato inferior, así como para sustituirlo en caso de inercia culpable. Asimismo, está facultado para adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio o en virtud de recurso administrativo.

 

6.           La Dirección Ejecutiva tiene el deber de rendir cuentas ante la Junta Directiva  y debe presentar informes trimestrales, como mínimo, sobre el desarrollo de los programas y presupuestos del Consejo. Además, debe de ejercer sus atribuciones de conformidad con los principios de probidad y trasparencia.

 

Sin otro particular se suscribe,

 

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ÁREA DE DRECHO PÚBLICO

 

ORM/kpm