C- 052 -2000

San José, 16 de marzo del 2000

Licenciada

Kattia Sequeira Muñoz

Encargada de Cobros Administrativos

Ministerio de Seguridad

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato dar respuesta a su estimable oficio n.° 704-2000 AL, del 1° de febrero del año en curso, mediante el cual solicita a este Despacho rendir el dictamen preceptivo al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública en orden a declarar, eventualmente, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual se le reconoció al señor XXX el plus salarial por concepto de riesgo policial en el periodo comprendido entre el 13 de febrero de 1995 y el 2 de julio de 1998.

I. ANTECEDENTES:

Del expediente administrativo remitido a este Despacho se extraen los siguientes hechos relevantes para la definición del asunto planteado:

1.      El 21 de setiembre de 1992, el señor XXX inició su relación de servicio con el Ministerio de Seguridad Pública, destacado en la Sección Aérea y desempeñando funciones policiales. Posteriormente, el 13 de febrero de 1995 fue trasladado al Departamento de Inspección Policial donde se le asignaron funciones de índole administrativa. Luego, el 3 de julio de 1998, fue trasladado a la Inspección General de la Fuerza Pública, donde cumple funciones de naturaleza policial (véase certificación a folio 17 del expediente administrativo, emitida por el Lic. Alejandro Redondo Soto, jefe de Evaluación y Control del Ministerio de Seguridad Pública).

2.      El señor Francisco López Trejos, encargado de Aplicaciones y Remuneraciones del Ministerio de Seguridad Pública, mediante oficio n.° 98-00759 DRH-RA, del 12 de mayo de 1998, informó a la Licda. Flor López Mora, jefe a.i. del Departamento de Contratación Administrativa y Procedimientos del citado Ministerio, que el señor XXX cobró en el periodo comprendido entre el 21 de setiembre de 1992 hasta el 30 de abril de 1998, sin corresponderle, (sic. Nótese que el período durante el cual el señor Anchía no cumplió funciones policiales fue el comprendido entre el 13 de febrero de 1995 y el 2 de julio de 1998) la suma de ¢ 575.612.82 (quinientos setenta y cinco mil seiscientos doce colones con ochenta y dos céntimos) por concepto de riesgo policial (folios 11 al 15 del expediente administrativo).

3.      Mediante resolución n.° 2020-99 DM de las 13:05 horas del 17 de agosto de 1999 el señor Juan Rafael Lizano S., Ministro de Gobernación y Policía y Seguridad Pública, designó como órgano director del procedimiento a la encargada de cobros administrativos del Departamento de Reclamos de la Dirección de Asuntos Legales, "… a fin de determinar si existe nulidad evidente y manifiesta referente al pago del plus salarial denominado Riesgo Policial al señor XXX" (folio 18 del expediente administrativo).

4.      El órgano director del procedimiento administrativo, mediante resolución n.° 1218-99 AL de las 8:20 horas del 13 de octubre de 1999, dictó el auto de apertura del procedimiento administrativo con el fin de determinar si existe nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el pago realizado a favor del señor XXX por concepto de riesgo policial. Asimismo, se convocó al citado servidor a una audiencia oral y privada a realizarse a las 8:30 horas del 4 de noviembre de 1999, en la cual podría ofrecer toda la prueba de descargo y los alegatos que considerara pertinentes (folio 19 del expediente administrativo).

5.      A las 8:50 horas del 4 de noviembre de 1999, con la presencia del señor XXX, se llevó a cabo la comparecencia oral y privada (folios 67 y 68 del expediente administrativo).

6.      Mediante resolución n.° 59-2000 Al de las 13:00 horas del 3 de enero del año en curso el órgano director del procedimiento resolvió: "Recomendar al señor Ministro de esta Cartera, dictar la resolución final y diligenciar el presente caso ante la Procuraduría General de la República a fin de que se cumpla con el numeral 173 de la Ley General de la República (sic, se refiere a la Ley General de la Administración Pública) y se pronuncie acerca de si existe nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el pago del plus salarial del riesgo policial, en el periodo del 13 de febrero de 1995 en que se trasladó al señor XXX, cédula de identidad No. XXX, al Departamento de Inspección Policial, hasta el 03 de julio de 1998, lo anterior por cuanto no existía base legal para el pago de dicho plus salarial, según el informe de auditoría AGSP-A19-09-97 [...]" (folios 69 y 70 del expediente administrativo).

7.      El señor Ministro de Seguridad Pública, mediante resolución n.° 72-2000 de las 13:00 horas del 11 de enero del año en curso, resolvió: "Enviar a la Procuraduría General de la República, las presentes diligencias, a fin de que se dictamine respecto a si existe o no nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en el otorgamiento del plus salarial del riesgo policial en el periodo comprendido entre el 13 de febrero de 1995 al 02 de julio de 1998, al señor XXX [...] lo anterior con base en el artículo 173 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública; toda vez que dicho pago se realizó sin que existieran bases legales para hacerse" (folios 71 a 74 del expediente administrativo).

8.      La Licda. Kattia Sequeira Muñoz, Encargada de Cobros Administrativos de la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio de Seguridad Pública, mediante oficio n.° 704-2000 AL del 1° de febrero del año en curso, remitió a la Procuraduría General de la República el expediente administrativo correspondiente.

II.- LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA:

La potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad es excepcional y está limitada a los casos en donde la nulidad, además de absoluta, presente las características de ser evidente y manifiesta. Fuera de esas hipótesis extremas rige plenamente el principio de intangibilidad de los actos propios. Sobre el punto, esta Procuraduría ha indicado:

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos (sic). Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo –a tales efectos– haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud" (Dictamen n.º C-080-94 del 17 de mayo de 1994).

Por otra parte, es importante resaltar que la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento descrito en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal que establece el inciso 5) de la norma en referencia. En relación con ese punto, esta Procuraduría ha establecido que se trata de un plazo de caducidad y no de prescripción; razón por la cual resulta ininterrumpible (véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-044-95 de 8 de marzo de 1995; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996 y C-037-99 de 11 de febrero de 1999). El citado dictamen C-044-95 resume ese criterio institucional en los siguientes términos:

"5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo.

6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión".

En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional al precisar las características del instituto jurídico de la caducidad:

"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el cumplimiento de un acto, de lo contrario se pierde el derecho (es un plazo al que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión), 4) Tiene eficacia innovativa-extintiva" (sentencia n.° 2134-95 de las 15:00 horas del 2 de mayo de 1995).

Igual plazo cuatrienal debe observarse –tratándose de nulidades que no sean absolutas, evidentes y manifiestas– para la declaratoria de lesividad a que hacen referencia los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo indicado caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.

En el caso que nos ocupa, según se desprende del expediente administrativo que nos fuera remitido en su momento, el acto cuya nulidad absoluta, evidente y manifiesta se pretende declarar data del 13 de febrero de 1995, fecha en la que se trasladó al servidor XXX al Departamento de Inspección Policial del Ministerio de Seguridad Pública; manteniéndosele el pago del plus salarial denominado "riesgo policial" a pesar de que sus funciones pasaron a ser de índole administrativa. Conforme se podrá apreciar, han transcurrido más de cuatro años desde la adopción del acto, razón por la cual, la gestión de nulidad cuyo dictamen afirmativo se nos solicita emitir, resulta a todas luces extemporánea.

III. CONCLUSION:

De conformidad con lo expuesto y teniendo por acreditado que el acto administrativo que se pretende anular fue adoptado el 13 de febrero de 1995, resulta obligatorio concluir que el plazo de caducidad previsto para efectuar la declaratoria correspondiente se ha cumplido holgadamente a esta fecha.

A pesar de que la Administración debe declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, ello debe ajustarse a las limitaciones establecidas legalmente, siendo una de ellas la regulada en el numeral 173.5 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior significa que a pesar de que el acto de mérito pudiera contener un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, al haber transcurrido más de cuatro años desde su emisión, el Ministerio de Seguridad Pública se encuentra impedido para hacer tal declaratoria.

Por lo anterior, resulta innecesario realizar un examen pormenorizado del asunto e improcedente emitir criterio favorable en relación con la solicitud planteada.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Lic. Julio César Mesén Montoya

Procurador Adjunto

Adjunto: Expediente Administrativo.