C-266-2016

13 de diciembre, 2016

MBA. Manuel González Cabezas

Banco Popular y de Desarrollo Comunal

Auditor Interno

Estimado Señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio  AG-248-2016 de 21 de noviembre de 2016.

En el memorial AG-248-2016 de 21 de noviembre de 2016 se nos consulta sobre cuál es el régimen de recursos al cual pueden acudir los usuarios del Banco Popular y Desarrollo Popular cuando se les denieguen gestiones relacionadas con asuntos operativos de ese Banco, tales como reclamos  por dineros no dispensados en los cajeros automáticos, reclamos por entrega de billetes falsos en esos mismos cajeros, créditos rechazados, inconformidades con avalúos o con la asignación de las categorías de riesgo.

La auditoría consultante indica que su inquietud surge  porque en ocasiones, los clientes de la actividad comercial del Banco Popular presentan reclamos de revocatoria con apelación en subsidio contra las decisiones – adversas a sus intereses - de diversas unidades del Banco, sin que se tenga certeza jurídica, en su criterio, de cuál es la instancia que debe resolver dichos recursos de apelación. 

             Así las cosas, con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. La atención oportuna de los reclamos del Banco Popular es un  principio de buen gobierno corporativo, y b. En relación con el Procedimiento para la Resolución de los Recursos Ordinarios presentados por Clientes contra el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

A.                LA ATENCION OPORTUNA DE LOS RECLAMOS DEL BANCO POPULAR ES UN PRINCIPIO DE BUEN GOBIERNO CORPORATIVO.

Es reconocido que conforme el artículo 2 de su Ley de Creación, N.° 4351 de 11 de julio de 1969, el Banco Popular y Desarrollo Comunal tiene por objetivo dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito. No obstantemente, igualmente se ha admitido que para dar cumplimiento a su finalidad legal, el Banco Popular desarrolla una actividad comercial.

En este sentido, conviene citar el dictamen C-243-2010 de 6 de diciembre de 2010 en el cual se indicó que si bien el objetivo fundamental del Banco Popular es eminentemente de carácter social, lo cierto es que  efectivamente dicha institución desarrolla actividades lucrativas  de negocios bancarios y financieros de marcada índole comercial.

Si bien el objetivo fundamental o fin último al que tiende el Banco Popular, según el numeral 2º de su Ley orgánica es eminentemente de carácter social -pues busca "dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito", con el propósito de procurar su desarrollo económico y social-, ello en nada impide que efectivamente desarrolle actividades lucrativas con terceras personas, en el ejercicio de negocios bancarios y financieros de marcada índole comercial, ya que las utilidades obtenidas de esas gestiones podrán destinarse al crédito para los trabajadores, empresas generadoras de trabajo y financiar programas de desarrollo comunal. Lo cual obviamente no desnaturaliza la función social que el ordenamiento jurídico le atribuye, según lo hemos indicado supra, la de cumplir el fin social de proteger y procurar el bienestar económico de los trabajadores. Es por ello, que teniendo en cuenta los cambios sufridos por la legislación bancaria, que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución N° 791-F-2007 de las diecisiete horas diez minutos del treinta y uno de octubre de dos mil siete, llega al convencimiento de que el Banco Popular realiza una actividad lucrativa. Sobre el particular, dice la Sala Primera:

“IV. Naturaleza jurídica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.   (…)

De otra parte, conviene señalar que conforme a la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, no. 7558; emitida el 3 de noviembre de 1995, se introdujo el precepto 47 de la Ley Orgánica del BPDC, integrando la entidad al Sistema Bancario Nacional, con las mismas atribuciones, responsabilidades y obligaciones que le corresponden a los bancos de conformidad con la Ley no. 7558 y la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, a excepción del numeral 4 y demás leyes aplicables . Con ello, se tiene que el BPDC es un ente de derecho público no estatal que pertenece al Sistema Bancario Nacional.  

V. Del tipo de actividades que desarrolla el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Si bien es cierto, desde que surge esa Institución, se vislumbró que el fin principal de su desarrollo económico sería de carácter social, debe atenderse a las diversas reformas que se han emitido desde su época de creación, para determinar el carácter actual de sus actividades.

En el ordinal segundo de la Ley no. 4351, se estipuló que estaría destinado a dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito y a financiar proyectos de desarrollo comunal. Esta normativa se adicionó mediante la Ley no. 7031 indicándose que “ con ese propósito procurará el desarrollo económico y social de los trabajadores, para lo cual podrá conceder créditos para necesidades urgentes, así como para la participación del trabajador en empresas generadoras de trabajo que tengan viabilidad económica ”. A la vez, en el numeral 42 de la fuente legal originaria dispuso que el Banco podría contratar empréstitos con instituciones nacionales y extranjeras, emitir títulos valores, recibir transferencias y donaciones y dar avales y garantías de cumplimiento para las operaciones de crédito comprendidas en su numeral 37. Además de ese giro económico, el BPDC actualmente desarrolla otras actividades que se adicionaron, mediante reforma hecha a su Ley Orgánica en 1986, específicamente en el artículo 39. Así, se indicó que puede realizar las siguientes comisiones de confianza: “ a) recibir en custodia fondos, valores, documentos y objetos, así como alquilar cajas de seguridad para la guarda de valores; b) actuar como agente financiero y comprar o vender, por orden y cuenta de sus clientes, toda clase de valores y bienes; c) efectuar cobros y pagos por cuenta y hacer otras operaciones por encargo de sus clientes, siempre que sean compatibles con su naturaleza; ch) actuar como depositario judicial o extrajudicial, o como interventor en negocios o asuntos bancarios; d) actuar como mandatario y especialmente como administrador de bienes sucesorios o que pertenezcan a menores incapaces o ausentes; e) realizar contratos de fideicomiso conforme con lo dispuesto por el Código de Comercio, sin la limitación en cuanto a inversión en valores a que se refiere el artículo 649 del referido Código. Podrá invertir libremente en una sola clase de valores, aun en el caso de que se trate de los suyos propios, salvo lo que estipule el contrato .” Como puede advertirse con meridiana claridad, en realidad el BPDC, pese a que mantiene el fin social que le impulsó desde su origen, despliega una serie de actividades lucrativas tendientes a la obtención de ganancias.   

            En todo caso, importa destacar que, conforme el artículo 47 de su Ley de Creación, el Banco Popular forma parte del Sistema Bancario Nacional y  tiene, por consiguiente,  las mismas atribuciones, responsabilidades y obligaciones que le corresponden a los bancos de ese Sistema:

Artículo 47.- El Banco forma parte del Sistema Bancario Nacional y tendrá las mismas atribuciones, responsabilidades y obligaciones que le corresponden a los bancos, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Banco Central, la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, a excepción del artículo 4, y las demás leyes aplicables. Sin embargo, las disposiciones del capítulo III de esta ley seguirán siendo aplicables.

            Luego es claro que en el ejercicio de su actividad comercial, y por aplicación de lo dispuesto en el artículo 3.2 de la Ley General de la Administración Pública, el Banco Popular y Desarrollo Comunal debe proteger y respetar los derechos que le asisten a sus clientes como consumidores de sus servicios bancarios y financieros. (Sobre la aplicación del Derecho del Consumidor al Banco Popular pueden verse los votos N.° 182-2013 de las 14:35 horas del 29 de enero de 2013 y 206-2009 de las 17:40 horas del 2 de abril de 2009 dictados por la Comisión Nacional del Consumidor)

            Así las cosas, el Código de Buen Gobierno Corporativo del Banco Popular y Desarrollo Comunal – aprobado por la Junta Directiva de esa institución en su sesión  N° 5240 del 17 de diciembre de 2014 – ha dispuesto que toda persona cliente y usuario de los productos o servicios que presta el Banco Popular tiene derecho a presentar, sin costo alguno, quejas o reclamos relacionados con la calidad de esos productos, servicios o la forma en que los mismos han sido ofrecidos por los funcionarios de esa institución. Se transcribe, al efecto, el artículo 22.h del Código de Buen Gobierno Corporativo del Banco Popular:

Artículo 22.-Políticas sobre la relación con clientes y usuarios. El Conglomerado adoptará las medidas necesarias para el mejor desempeño de las relaciones con las y los clientes y usuarios. En especial, velará por el deber que tienen todas las unidades administrativas del Conglomerado de brindar una excelente atención y servicio al cliente y usuario. En esta materia, se seguirán los siguientes lineamientos generales: 

h. Toda persona cliente y usuario de los productos o servicios que presta el Conglomerado, tendrá derecho a presentar, sin costo alguno, quejas o reclamos relacionados con la calidad de esos productos, servicios o la forma en que los mismos han sido ofrecidos por los funcionarios del Conglomerado. Asimismo, tendrán derecho a que sus gestiones reciban un trámite y respuesta adecuada y oportuna.

            Asimismo, en el mismo artículo 22 del Código de Buen Gobierno Corporativo, pero en el inciso i), se establece que  el Banco Popular atenderá, dentro de los plazos legalmente establecidos, las quejas o reclamos debidamente presentados por sus clientes y usuarios.

            Es decir que la atención oportuna y célere de los reclamos de los clientes del Banco en ocasión de quejas relacionadas con sus servicios bancarios y financieros, es un principio de Buen Gobierno Corporativo del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. 

B.                EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO PARA LA RESOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ORDINARIOS PRESENTADOS POR CLIENTES CONTRA EL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL.

            Ahora bien, debe indicarse que para efectos de dar cumplimiento al deber de atender los reclamos que los clientes del Banco Popular presenten en relación con su actividad comercial, se ha publicado,  en el Alcance No.32 a la Gaceta No.236 del 6 de diciembre del 2010, una reglamentación que regula el Procedimiento para la Resolución de los Recursos Ordinarios Presentados por Clientes contra el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

            Luego, en dicha reglamentación se ha establecido, de forma expresa, la competencia para conocer y resolver  los recursos de apelación que los clientes del Banco presenten contra las decisiones que resuelvan sus respectivos reclamos. Al respecto, transcribimos el artículo 7 de la normativa reglamentaria citada:

Artículo 7º—Competencia. La competencia para atender y resolver el recurso de apelación interpuesto por el cliente recaerá en el superior jerárquico de la Dependencia Administrativa que atiende la revocatoria.

Cuando el recurso de apelación sea presentado por el cliente en forma directa ante la Dependencia Administrativa, sin presentar el recurso de revocatoria, ésta lo remitirá en el plazo máximo de tres días hábiles al Superior Jerárquico que corresponda a partir de la fecha en que se reciba, adjuntando el respectivo expediente administrativo debidamente foliado en orden cronológico, según las reglas dictadas en el artículo tres de este procedimiento.

            Específicamente, el  artículo 7 recién transcrito, ha establecido que los recursos de apelación que presenten los clientes del Banco Popular en relación con la actividad financiera y bancaria de esa institución, deban ser resueltos por el superior jerárquico de la Dependencia Administrativa que haya resuelto el respectivo reclamo.

            Es decir que los recursos de apelación de los clientes del Banco Popular deben ser resueltos por aquella Dirección de la cual dependa, por jerarquía inmediata, la Dependencia Administrativa que originalmente haya resuelto el reclamo.

De seguido, conviene notar que a  efecto de determinar, en cada caso,  cuál es la Dirección del Banco que debe resolver un particular recurso de apelación, se debe atender, entonces, a la Estructura Organizacional del Banco Popular aprobada según acuerdos de JDN Ac. 651 Sesión 4349 14/11/2005 //Ac. 665 Sesión 4352 28/11/2005 //Ac. 108 Sesión 4371 16/02/2006 //Ac. 213 Sesión 4381 23/03/2006 //Ac.530 Sesión 4409 17/07/2006 // Ac. 566 Sesión 4413 27/07/2006 //Ac.100 Sesión 4546 28/01/2008 //Ac. 170 Sesión 4553 21/02/2008,JDN-4592-Ac.684-Art 16 31/07/08, JDN-4616-Ac964-Art 7 23/10/08 Sesión No.4583-Art.9-Ac.-573-JDN//Sesión No.JDN-4633-Ac.No.032 19/01/2009, Ac.863 Sesión 4700-17/09/2009/Sesión JDN-4738-Acuerdo #241,11/03/2010 JDN-4772-Acuerdo # 740 12/07/2010, Oficio PGDO-769-2010, Sesión No.4976-Art. 5-Ac.-303-JDN 26-6-2012 y JDN-5065-Acd-215-art-7 9/5/2013-AcuerdoN°07-art-4 Acd7-CGE26/3/2014/Acuerdo8-art5 Acd8-CGE-2014 10/4/2014, Acta-25-DIRCH-2014 aprobada GGC 11-07-2014/GGC-0818-2014-del 18/08/2014./JDN-5236-Acd-673-Art-5/ JDN-5248-Acd-053-Art-3.//JDN-5259-Acd-144-Art-9.// JDN-5290-Acd-416-Art-4 del 01-07-2015, Oficio DGCA-752-2015. // JDN-4976-Acd-303-Art-5 del 28-06-2012, Oficio PMGC-1099-2015. // JDN-4976-Acd-303-Art-5 del 26-06-2012, Oficios PMGC-0034-2016  y PMGC-0211-2016//DGCA-ACT-01-2016.//DGCA-ACT-08-2016.

            En todo caso, es claro que el artículo 7 aquí glosado ha creado entonces un recurso de apelación cuyo trámite tiene un carácter más bien expedito y célere, pues no sólo debe ser resuelto por el Jerarca inmediato de la Dependencia que conoció el reclamo – lo cual garantiza un cierto grado de inmediación - sino que aquel debe   emitir la resolución dentro un plazo máximo de 15 días de conformidad con el artículo 8 del mismo reglamento. El objetivo último de este mecanismo de impugnación, es garantizar el cumplimiento del principio de buen gobierno corporativo relativo a la  atención oportuna y célere de los reclamos de los clientes del Banco en ocasión de quejas relacionadas con sus servicios bancarios y financieros.

            Finalmente, debe precisarse que todo lo anterior es perjuicio de lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional en el sentido de que cualquier solicitante de un crédito que se considere afectado en sus intereses por falta de una resolución pronta de sus operaciones, podrá solicitar siempre la intervención de la Junta Directiva del Banco para efectos de que se garantice la pronta resolución de sus trámites de crédito.

C.                CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

- Que la atención oportuna y célere de los reclamos de los clientes del Banco en ocasión de quejas relacionadas con sus servicios bancarios y financieros, es un principio de Buen Gobierno Corporativo del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. 

- Que los recursos de apelación de los clientes del Banco Popular, que se presenten en ocasión de reclamos relacionados con su actividad bancaria y financiera, deben ser resueltos por aquella Dirección de la cual dependa, por jerarquía inmediata, la Dependencia Administrativa que originalmente haya resuelto el reclamo.

- Que lo anterior es sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional en el sentido de que cualquier solicitante de un crédito que se considere afectado en sus intereses por falta de una resolución pronta de sus operaciones, podrá solicitar siempre la intervención de la Junta Directiva del Banco para efectos de que se garantice la pronta resolución de sus trámites de crédito

Atento se suscribe;

Jorge Andrés Oviedo Alvarez                            

Procurador Adjunto  

cc.    

 Adrián Blanco Varela

 Secretario Ejecutivo de CONAPE