Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 007 del 18/01/2017
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 007
 
  Dictamen : 007 del 18/01/2017   

18 de enero de 2017

C-7-2017


                                  


Sr. Greivin Mora Pérez

Junta Administrativa Colegio Técnico Profesional


Rosario de Naranjo


Presidente


 


Estimado Señor:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio  JACTPRN-17-2017 de 6 de enero de 2017, recibido el 9 de enero de 2017.


 


En el memorial JACTPRN-17-2017 de 6 de enero de 2017 se nos pone conocimiento acuerdo N.° 02 de la sesión ordinaria N.° 38-2016 de 30 de noviembre de 2016, a través del cual se acordó consultarnos sobre la procedencia jurídica de que la propiedad pública  inmueble de un Colegio Público pueda válidamente soportar una servidumbre de paso de aguas pluviales a favor de una finca privada colindante.


 


El consultante no aporta del criterio jurídico exigido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General por cuanto la Junta Administrativa del Colegio Técnico Profesional de Rosario de Naranjo no cuenta con asesor legal.


 


Así las cosas, con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. Los bienes de dominio público no pueden soportar servidumbres, y b. Improcedencia de autorizar el paso de aguas pluviales sobre un bien de dominio público.


 


 


A.                LOS BIENES DE DOMINIO PUBLICO NO PUEDEN SOPORTAR SERVIDUMBRES.


 


Conforme el numeral 262 del Código Civil, los bienes de dominio público están fuera del comercio de los hombres. Es decir que dichos bienes no están sujetos a gravamen. De hecho, el artículo 121.14 constitucional establece que la enajenación o aplicación a usos públicos de los bienes de dominio público, constituye una materia reservada a la Ley.


 


Consecuencia de lo anterior, debe indicarse que los bienes de dominio público, en principio, no pueden soportar la constitución de una servidumbre en favor de un fundo privado. Esto en el tanto, en principio, los bienes públicos no pueden gravarse con servidumbres esto implicarían, de alguna forma,  un uso privativo de un bien de dominio público. Sobre este punto, importa señalar lo dicho en el dictamen C-19-96 de 1 de febrero de 1996:


 


 


I. SERVIDUMBRES SOBRE BIENES DE DOMINIO PUBLICO:


 


            Este órgano consultivo, en oportunidades anteriores, ha determinado la incompatibilidad del dominio público con la constitución de servidumbres. Así, en un reciente pronunciamiento se dijo:


 


"[...] También, y en principio, la imposición de cargas reales o de gravámenes sobre bienes integrantes del demanio no es permitida, por cuanto, o implica una ocupación privativa de un bien de uso público, contraria a su esencia jurídica, o conlleva como posibilidad el traslado futuro a dominio privado (caso de la hipoteca, por ejemplo), con lo que se estaría bajo un supuesto análogo de enajenación.


 


            Nuestra Sala Constitucional ha sostenido este mismo criterio:


 


"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales (...) que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres (...). En consecuencia, esos bienes están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de la norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio." (Voto No. 2306-91 de 6 de noviembre de 1991)


 


            En el caso de las servidumbres, es clara la limitación que se establece sobre el libre ejercicio del dominio:


 


"En provecho de un predio suelen establecerse en otro perteneciente a distinto propietario, ciertos servicios que con el carácter de gravámenes permanentes implican limitaciones en el ejercicio de algunos atributos de la propiedad." (Brenes Córdoba, Alberto. "Tratado de los Bienes". San José, Editorial Costa Rica, 1963, p.103). [...]


 


            Sobre esta restricción la doctrina admite que:


 


"... sobre un bien de dominio público no puede constituirse servidumbres ni en favor de particulares ni de otra entidad administrativa, porque en principio los bienes públicos no pueden gravarse con derechos reales; sólo se admiten derechos personales y siempre revocables por interés público" (Bielsa, Rafael. «Derecho Administrativo". Tomo IV. Buenos Aires, Editor Roque de Palma, 1956, ps. 348-349) [...]" (C-259-95 del 15 de diciembre de 1995).


 


            En razón de lo anterior, para poder constituir servidumbres sobre inmuebles de la naturaleza indicada, se requiere autorización legislativa. Así, en el dictamen Nº C-143-93 del 28 de octubre de 1993, la Procuraduría sostenía lo siguiente:


 


"Partiendo de la consideraciones doctrinarias antes citadas y en concordancia con nuestro ordenamiento jurídico, podemos llegar a concluir que al constituirse la servidumbre en un derecho real, que en definitiva se convierte en un gravamen sobre el dominio de la propiedad del fundo sirviente del Estado (parque nacional), el cual restringe, limita o hasta impide en algunos casos el libre y pleno disfrute o goce de algunos de sus atributos (usufructo, uso, transformación, posesión, entre otros), ello en favor de un predio llamado dominante, resulta claro que se ubica dentro del concepto amplio de una forma más de enajenación o disposición de los bienes inmuebles de que habla el artículo 97 de la LAFR y el numeral 25 inciso 1) del RCA, por los efectos propios que aquella produce.


 


Ya incluso en una oportunidad la Procuraduría se pronunció en forma similar, mediante el dictamen Nº C- 105-91 de 20 de junio de 1991, cuando refiriéndose a los alcances de los gravámenes de usufructo e hipoteca, advirtió que "si la constitución del usufructo implica una «enajenación parcial" o de la hipoteca una «posible venta forzosa» del inmueble y para el caso de que el Estado constituya alguno de estos gravámenes sobre alguna finca de su propiedad, requeriríamos por tratarse de una especie de enajenación, de conformidad con el artículo 97 de la Ley General (sic) de la Administración Financiera de la República en relación con el artículo 25 del Reglamento de la Contratación Administrativa y 11.1 de la Ley General de la Administración Pública, de las autorizaciones ahí previstas, sea de la Asamblea Legislativa y si esta no fuere específica de la Contraloría General de la República" (lo subrayado es nuestro)".


 


           


            Debe insistirse. La imposición de servidumbres sobre el demanio público es improcedente en el tanto esto implicaría una ocupación privativa de un bien de uso público lo cual es contrario a la esencia jurídica de estos bienes. En este sentido, es importante considerar también C-295-1995 de 15 de diciembre de 1995:


 


También, y en principio, la imposición de cargas reales o de gravámenes sobre bienes integrantes del demanio no es permitida, por cuanto, o implica una ocupación privativa de un bien de uso público, contraria a su esencia jurídica, o conlleva como posibilidad el traslado futuro a dominio privado (caso de la hipoteca, por ejemplo), con lo que se estaría bajo un supuesto análogo de enajenación.


 


     Nuestra Sala Constitucional ha sostenido este mismo criterio:


 


"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales (...) que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres (...). En consecuencia, esos bienes están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de la norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio."(Voto No. 2306-91 de 6 de noviembre de 1991)


 


     En el caso de las servidumbres, es clara la limitación que se establece sobre el libre ejercicio del dominio:


 


"En provecho de un predio suelen establecerse en otro perteneciente a distinto propietario, ciertos servicios que con el carácter de gravámenes permanentes implican limitaciones en el ejercicio de algunos atributos de la propiedad." (Brenes Córdoba, Alberto. "Tratado de los Bienes". San José, Editorial Costa Rica, 1963, p.103). Tratándose de la servidumbre de paso esta característica en aún más clara si se toma en cuenta que el propietario del fundo sirviente debe dejar libre una franja de su terreno para ser utilizada, normalmente, como vía de acceso de un inmueble enclavado o, con difícil o inidónea salida a vía pública (fundo dominante). Este uso es notoriamente individual y excluyente al ejercicio por otros (salvo que se encontraren en la misma situación). Las acciones para su defensa, la llamada "confesoria" por la doctrina y la interdictal, son reconocidas no sólo contra el propietario del fundo sirviente, sino contra todo aquel que tenga un comportamiento contrario a la afirmación o existencia del derecho de servidumbre (Guerrero Portilla, Ricardo. "La Servidumbre de paso". San José, Editorial Alma Mater, 1986, p. 114).


 


     Ante estas particularidades, resulta palmario que la constitución de una servidumbre de paso riñe absolutamente con los postulados básicos de un bien del dominio público, en este caso, las áreas verdes de una urbanización, ya que, por tratarse de un uso privativo excluiría el libre tránsito y utilización general para todos, desnaturalizándose así el régimen demanial propio.


 


            Luego debe indicarse que al tenor de lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley Fundamental de Educación, es indudable que los bienes propiedad de las Juntas Administrativas,  destinadas a sus funciones públicas, lo cual incluye los colegios públicos, son inembargables, debido a que están afectos al uso público educación y forman parte de los bienes demaniales. A este respecto, es de interés transcribir la opinión jurídica OJ-37-2016 de 5 de abril de 2016:


 


Ahora bien, el artículo 43 de la Ley Fundamental de Educación establece que los bienes que adquieren la Juntas de Educación se encuentran afectos a un fin público, al respecto indica:


 


ARTICULO 43.-


Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes. 


 


Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación. En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación.  


 


Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables.  (Así adicionado por el artículo 1 de la ley No.2298 del 22 de noviembre de 1958)


 


De acuerdo con dicho artículo, los bienes propiedad de las Juntas Administrativas, destinadas a sus funciones públicas son inembargables, debido a que están afectos al uso público educación y forman parte de los bienes demaniales, los cuales por su naturaleza y disposición ostentan una especial protección jurídica.


           


 


B.                IMPROCEDENCIA DE AUTORIZAR EN PASO  DE AGUAS PLUVIALES SOBRE UN BIEN DE DOMINIO PÚBLICO


           


            En nuestro Derecho, la Ley de Aguas, específicamente en su artículo 94, prevé una denominada servidumbre natural – impuesta ex lege -, en virtud de la cual los terrenos inferiores están obligados a recibir las aguas que naturalmente, y sin intervención del hombre, fluyan de los superiores.


 


            Ahora bien, el mismo artículo 94 prevé la posibilidad de que los propietarios privados, por convenio, constituyan también servidumbres voluntarias para el caso de que las aguas, provenientes del fundo superior,  fuesen producto de alumbramientos artificiales, o sobrantes de acequias de riego, o procedentes de establecimientos industriales que no hayan adquirido esta servidumbre. En este caso, el artículo 94 establece que  el dueño del predio que recibe las aguas tiene el derecho de exigir el resarcimiento de daños y perjuicios, a menos que éste quiera aprovecharse de las aguas que reciba su terreno, en cuyo caso no tiene derecho a tal resarcimiento.


           


Artículo 94.- Los terrenos inferiores están obligados a recibir las aguas que naturalmente, y sin intervención del hombre, fluyan de los superiores, así como la tierra o piedras que arrastren en su curso. Pero si las aguas fuesen producto de alumbramientos artificiales, o sobrantes de acequias de riego, o procedentes de establecimientos industriales que no hayan adquirido esta servidumbre, tendrá el dueño del predio que recibe las aguas el derecho de exigir el resarcimiento de daños y perjuicios, a menos que éste quiera aprovecharse de las aguas que reciba su terreno, en cuyo caso no tiene derecho a tal resarcimiento. 


 


Los dueños de predios o establecimientos inferiores podrán negarse a recibir los sobrantes de los establecimientos industriales que arrastren o lleven en disolución sustancias nocivas o fétidas, introducidas por los dueños de éstos. Presentarán al efecto la reclamación correspondiente ante la autoridad de policía respectiva.


 


            Debe precisarse que en el primer supuesto del artículo 94 de la Ley de Aguas, la validez de la de obligación de aceptar el paso de aguas pluviales por un fundo sirviente, requiere que en el origen de esas aguas en el fundo dominante haya dado sin intervención del hombre. Es decir que el paso de las aguas sea el  resultado de un proceso natural sin intervención humana. Ello resulta importante porque se atienden las circunstancias naturales que median entre terrenos aledaños.


 


            Luego, debe acotarse que, por el contrario,  en todo otro supuesto donde el paso de las aguas, incluyendo las de origen pluvial, sea el resultado de una intervención humana, se requiere de un acuerdo – o acto de disposición - con el propietario del fundo sirviente en orden a constituir la servidumbre o carga que permita el paso de dichas aguas.


 


            Así las cosas, debe indicarse que si bien, como regla general,  los bienes de dominio público, por razón de un principio de razonabilidad y de interés público, soportan  el paso  natural de aguas pluviales provenientes de fundos superiores, lo cierto es que el demanio público, por su carácter indisponible, es incompatible con la posibilidad de que se constituyan servidumbres, o cargas que cualquier naturaleza, que permitan el paso de aguas, incluyendo las de origen pluvial, que sean el resultado de una intervención humana. Sobre este punto, es importante citar el dictamen C-154-2003 de 2 de junio de 2003:


 


En primer término, es importante distinguir cuándo nos encontramos en presencia de un obligación que grava un fundo en tratándose de una "servidumbre natural". En este sentido, conviene citar a Brenes Córdoba en punto a este tema:


 


"De la situación de los lugares y por obra de la naturaleza, nacen algunas ventajas llamadas servidumbres naturales, que unos fundos obtienen sobre otros. Propiamente, sólo existe una servidumbre natural, la que pesa sobre los terrenos inferiores de recibir las aguas de lluvia o las que son producto espontáneo de la naturaleza por sí mismas, o sea sin obra del hombre, descienden de los terrenos superiores, así como la tierra, arena o piedras que arrastren en su curso. Mas por determinación de la ley, entra en la misma clasificación de gravamen que se impone a las tierras inferiores de dejar libre curso a las aguas provenientes de alumbramientos artificiales, o sobrantes de acequias de riego, o procedentes de establecimientos industriales.


 


Ambas servidumbres naturales se imponen sin que haya derecho a exigir nada por el servicio; mas en cuanto a la última clase de gravámenes, sí hay lugar al reclamo de los daños y perjuicios que a causa de ellos sobrevengan al dueño del terreno inferior." (BRENES CORDOBA, Alberto, Tratado de los Bienes, San José, Editorial Costa Rica, 1963, p. 112)


 


A diferencia de la anterior tipología de "servidumbre", el tratadista Brenes Córdoba indica sobre las "legales":


 


"Con ciertos fines de utilidad pública, y aún privada, y especialmente teniendo en mira favorecer los trabajos agrícolas e industriales, establécense algunas servidumbres llamadas legales en razón de ser creaciones de la ley. (…) A instancia del que con arreglo a derecho, está en condiciones de reclamar el establecimiento, en beneficio propio, de cualquier limitación de este género, ella se impone forzosamente, satisfecho que sea el valor del servicio exigido y el de los daños y perjuicios que se ocasionen, porque en manera alguna la idea de servidumbre legal o forzosa, envuelve la de concesión gratuita.


 


Tres son las especies de servidumbres legales, las que pasan a enumerarse:


 


(…) Acueducto. Por tiempo limitado, o a perpetuidad, y con todas las otras modalidades de las servidumbres comunes, puede imponerse la de acueducto para la conducción de aguas destinadas a un servicio público y también en beneficio de particulares, en los casos siguientes: establecimiento o aumento de riego; establecimiento de baños y fábricas; desecación de lagunas y terrenos pantanosos, evasión o salida de aguas procedentes de alumbramientos artificiales, y salida de aguas de escorrentías y drenajes.


 


Cuando se trata de conducción de aguas a un punto para los fines expresados, la servidumbre se extiende, si fuere necesario, a los predios inferiores, para dar salida a las aguas sobrantes, verificada la respectiva compensación pecuniaria del daño que pudiera causarse. Con todo, es improcedente la imposición de servidumbre forzosa de acueducto para objetos de interés privado, sobre edificios, jardines o huertas existentes al tiempo de hacerse la solicitud." (Brenes Córdaba, ibid, p. 114)


 


Llegados a este punto, cabe hacer algunas precisiones que estimamos de interés:


 


En primer término, la obligación de aceptar el paso de aguas pluviales por un fundo sirviente, requiere que en el fundo dominante no se haya dado intervención del hombre. Ello resulta importante porque se atienden las circunstancias naturales que median entre terrenos aledaños. De suerte tal que sea cuestionable aplicar la figura de la servidumbre natural, cuando el paso de aguas pluviales devendría como resultado de obras constructivas en ese terreno aledaño.


 


En segundo término, es claro que existe una obligación para cualquier propietario de un terreno en el que se realicen obras constructivas de fijar el destino que se le dará a las aguas pluviales (artículo 285 de la Ley General de Salud). Este destino se supone de previo contemplado en los planos que son aprobados por las instancias administrativas pertinentes (artículos 1, 2, 18 y 74 de la Ley de Construcciones; Ley N° 833 del 2 de noviembre de 1949), de donde las propuestas que se hagan a un órgano de la Administración para permitir el paso de aguas pluviales, debería estar referido a una definición así adoptada con anterioridad al inicio de las obras constructivas.


 


Por último, estima esta Procuraduría General que no es de recibo, en casos como el que se presenta a nuestro conocimiento, la aplicación de la figura de la servidumbre forzosa de acueducto. Ello en tanto, como lo recoge la doctrina nacional sobre el tema, este tipo de gravamen sirve para aprovechamientos específicos de las aguas públicas (artículo 99 de la Ley de Aguas), de donde no tiene la naturaleza que se endilga a las aguas pluviales.


 


 


            En todo caso, debe hacerse dos acotaciones importantes. Aún en el supuesto de que el paso de las aguas pluviales tenga un origen natural, lo cierto es conforme el artículo 94 de la Ley de Aguas, el demanio público no debe soportar el paso de aguas que arrastren o lleven en disolución sustancias nocivas o fétidas, introducidas por los dueños de los fundos superiores. Asimismo, debe indicarse que conforme el artículo 285 de la Ley General de Salud y de acuerdo con lo indicado en el dictamen C-154-2003 recién citado, las aguas pluviales, amén de las excretas y aguas negras, se deben eliminar  de forma adecuada y sanitaria a fin de evitar la contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano, amén de para evitar la formación de criaderos de vectores y enfermedades.


 


            Así las cosas, no es procedente que siendo la propiedad inmueble de un Colegio Público un bien de dominio público, se autorice, a través de la constitución de servidumbre o por medio de cualquier otro acto jurídico, el paso de aguas pluviales provenientes de fundos colindantes.


 


 


C.                CONCLUSION


 


Con fundamento en lo expuesto, se concluye no es procedente que siendo la propiedad inmueble de un Colegio Público un bien de dominio público, se autorice, a través de la constitución de servidumbre o por medio de cualquier otro acto jurídico, el paso de aguas pluviales provenientes de fundos colindantes.


 


 


Atento se suscribe;


 


 


 


                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                            


                                                                                Procurador Adjunto