02 de diciembre de 2016

C-256-2016

Licenciada

Maureen Fallas Fallas

Alcaldesa

Municipalidad de Desamparados

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio Nº AM-857-15, de fecha 23 de octubre de 2015, mediante el cual nos consulta una serie de interrogantes concernientes al reconocimiento del plus económico por concepto de la carrera profesional. Concretamente se nos consulta lo siguiente:

1.- ¿Existe Fundamento legal, ya sea  en la normativa que existe, o en algún principio del Derecho aplicable a la presente situación, para reconocer el rubro de carrera profesional a los profesionales con el grado de Bachillerato universitario, si la norma que regula dicho tema (art. 102 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de esa corporación municipal) autoriza el pago únicamente a los profesionales con grado de Licenciatura?

2.- Si se considerara que no se debe reconocer este rubro a los profesionales con grado de Bachiller ¿el hecho de que no se haya otorgado este derecho en la nueva Convención Colectiva (del año 2014), modifica la situación jurídica de los funcionarios a los que ya se le venía reconociendo dicho rubro con fundamento en Convenciones anteriores?

I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcance de nuestro dictamen.

Tal y como lo hemos reafirmado, el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión podemos afirmar que un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir, en principio, que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante con respecto de las preguntas formuladas en su consulta: Por un lado, si bien en apariencia ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su indirecta alusión, la existencia de asuntos concretos pendientes de resolución en sede administrativa.

Interesa indicar entonces, que conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa. (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010 y C-128-2011), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida y de la independencia funcional de la auditoría municipal, pues el órgano corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

No obstante lo expuesto, aun cuando por todo ello la presente gestión pudiera resultar, en principio, inadmisible, una vez revisada nuestra doctrina y precedentes administrativos atinentes a los temas consultados, lo cierto es que estimamos que podemos hacer importantes aportaciones jurídico doctrinales sobre la materia en consulta, tal y como lo hemos hecho en otras oportunidades en materias atinentes.

Por consiguiente, considerando que la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante y tomando en cuenta el indudable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, en un afán de colaboración institucional, sin pronunciamiento particular en relación con una situación específica y actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la Administración Pública, nos permitimos facilitarle una serie de lineamientos jurídico-doctrinales emanados tanto de nuestra jurisprudencia administrativa, como judicial, sobre las materias atinentes, en los que podrá encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes.

Y siendo que el efecto primordial de nuestro pronunciamiento será, en razón de nuestra labor consultiva, orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y órganos que integran la administración activa,  insistimos en que le corresponderá a ésta última, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

II.- Sobre lo consultado.

            Ahora bien, según refiere la jurisprudencia “Desde sus orígenes, el reconocimiento por carrera profesional se concibió como un incentivo económico  cuyo objetivo fundamental es, estimular la superación académica y laboral de los profesionales al servicio de la Administración Pública; y coadyuvar en el reclutamiento y retención de los profesionales mejor calificados en cada área de actividad, todo ello con miras a un mejor y más adecuado cumplimiento de los fines de la función pública, dentro de los cuales está a no dudarlo, la eficiencia en el servicio (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública).  Como todo beneficio salarial que compromete las finanzas públicas, su reconocimiento y concesión no puede ser nunca un acto arbitrario ni indiscriminado. Por el contrario, sujeta como está la Administración Pública al principio de legalidad presupuestaria, debe también en este caso, garantizar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos sin que por otra parte, pueda dejar de reconocer, cuando corresponda, el derecho del funcionario/a.  Varias han sido las disposiciones normativas que se han encargado de reglamentar el otorgamiento del beneficio” (Resoluciones Nºs 2007-000721 de las 11:05 hrs. del 3 de octubre de 2007, 2010-000396 de las 09:36 hrs. del 24 de marzo de 2010 y 2010-0001591 de las 09:00 hrs. del 15 de diciembre de 2010, Sala Segunda).

            Como es obvio, el reconocimiento de la carrera profesional tiene por objetivo último  asegurar que la Administración cuente con el personal altamente capacitado que necesita para un adecuado desempeño de la función pública. Pero el logro efectivo de este y otros objetivos de la carrera profesional depende de su regulación normativa; es decir, del esquema de carrera que se disponga y regule normativamente (C-099-2008 de 03 de abril de 2008 y C-184-2013 de 5 de setiembre de 2013).

            En este caso, el Concejo Municipal de Desamparados aprobó el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio esa corporación territorial y reguló en él la Carrera Profesional para los funcionarios de dicha Municipalidad. Reglamento que fue publicado a La Gaceta número 118 de 20 de junio del año 2000.

            Y entre los diversos factores a considerar para el reconocimiento del beneficio económico por concepto de la carrera profesional, según aquel Reglamento –vigente a la fecha-, está el referido a los grados académicos o profesionales; el cual alude que como mínimo deberá tenerse el título académico de Licenciatura para acogerse a la Carrera Profesional; lo que supone que el funcionario desempeñará labores profesionales acordes con la respectiva clasificación y valoración interna (perfil profesional y salarial) instaurada en aquella corporación territorial (arts. 115, 116, 120 y 121 del Código Municipal y dictámenes C-260-2001 de 27 de setiembre de 2001, C-078-2004 de 8 de marzo de 2004 y C-099-2008 de 03 de abril de 2008 y sentencia Nº 2010-001591 de las 09:00 hrs. del 15 de diciembre de 2010, Sala Segunda).

            Como es obvio, aquella normativa excluye el reconocimiento de la Carrera Profesional al grado académico de Bachillerato universitario; esto pese a que normativa similar en el Sector Público incluye dicho grado académico como factor a considerar (Por ejemplo, la Resolución DG-080-96 del 03 de octubre de 1996 de la Dirección General de Servicio Civil -Normas para la aplicación de la Carrera Profesional- en la Administración Central del Estado o Decreto Ejecutivo Nº 35352 del 21 de mayo de 2009, para las Entidades Públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria). Pero como es de entenderse, por el grado de especialidad normativa que tiene aquel Reglamento aprobado al seno de esa Corporación municipal, éste debe prevalecer como norma jurídica aplicable al efecto; máxime que ni en la Convención Colectiva vigente se regula nada en contrario a aquella norma reglamentaria; es decir, no hay mayor problema en advertir la preminencia de la norma reglamentaria aludida en este asunto, porque ni siquiera hay concurrencia de normas laborales vigentes de distinto grado que regulen de forma diferente o contradictoria la denominada Carrera Profesional.

            Y siendo que la carrera profesional se reconoció a bachilleres universitarios con fundamento en convenciones colectivas anteriores[1] y ya no vigentes, que homologaban la materia a lo establecido al respecto por el Servicio Civil, es importante considerar que recientemente la Sala Segunda ha conceptuado como “derecho adquirido” derivado de una Convención Colectiva, aquellas obligaciones salariales referidas a la carrera profesional que un ente corporativo asumió mediante un instrumentos colectivo con fuerza de ley y que debió respetar sólo mientras aquel convenio estuvo vigente (Entre otras muchas, las resoluciones Nºs 2016-000306 de las 09:50 hrs. del 18 de marzo de 2016 y 2015-000928 de las 10:30 hrs. del 2 de setiembre de 2015, Sala Segunda). De modo que, en tesis de principio, eventuales derechos basados en un instrumento colectivo resultarán indiscutibles sólo mientras aquella convención se mantenga vigente, pero cuando aquella deja de existir por denuncia y se sustituye por otro convenio colectivo, los derechos contemplados en aquella otra convención colectiva cesaron y no pueden concebirse más allá (Véase al respecto, la posición de mayoría plasmada en la sentencia Nº 2016-000848 de las 11:00 hrs. del 11:00 hrs. del 0 de agosto de 2016, Sala Segunda).

Recuérdese que en el empleo público –en el que innegablemente está inmerso el régimen municipal-  no es posible considerar que los jerarcas estén facultados a remunerar a sus subalternos como estimen conveniente. De modo que no se  pueden otorgar beneficios salariales si no están previamente autorizados o previstos por el ordenamiento jurídico (artículo 11 de la Constitución Política, en relación con los numerales 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública),  sin perjuicio de la eventual responsabilidad personal derivada de la desatención a esa legalidad que haga incurrir a la Administración en gastos no autorizados (Resoluciones Nºs 2006-01110 de las 10:15 hrs. del 30 de noviembre de 2006 y 2008-580 de las 10:15 hrs. del 18 de julio de 2008, Sala Segunda y artículo 56 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Nº 8422). Pues como todo beneficio salarial que compromete las finanzas públicas, su reconocimiento y concesión (de la carrera profesional) no puede ser nunca un acto arbitrario ni discriminatorio. Por el contrario, sujeta como está la Administración Pública al principio de legalidad  -incluso en su manifestación presupuestaria-, debe también en este caso, garantizar el cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos, sin que por otra parte, pueda dejar de reconocerse, cuando corresponda, el derecho del funcionario (Resolución Nº 2010-001591 op. cit.).

Conclusiones:

            Haciendo abstracción de lo consultado y sustrayéndonos de analizar y resolver el caso concreto que subyace en las interrogantes formuladas, con base en nuestra jurisprudencia administrativa esta Procuraduría General concluye:

            De mantenerse vigente el artículo 102 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de esa corporación municipal, que autoriza el reconocimiento y pago de la carrera profesional únicamente a los profesionales con grado de Licenciatura, y a falta de normativa concurrente de distinto grado que regulen de forma diferente o contradictoria la denominada Carrera Profesional, por prevalencia de aquella norma reglamentaria no existiría fundamento jurídico para reconocer o seguir reconociéndola a profesionales con grado académico de bachiller universitario.

Le corresponderá entonces, según lo expuesto y bajo su entera responsabilidad, a las autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, determinar el criterio aplicable para resolver el conflicto normativo acusado, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg