02 de mayo del 2017

C-087-2017

Licenciado

Donaldo Castañeda Avellán

Auditor Interno

Municipalidad de Liberia

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AI-ML-76-2016 de fecha 18 de agosto del 2016 por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

“1) De acuerdo a la normativa existente, como son los supuestos jurídicos para la procedencia del reconocimiento de anualidades adeudadas Ley N°6835 y demás normativa vigente se solicita criterio según los siguientes supuestos:

a)            De acuerdo al ordenamiento jurídico vigente, cuáles son los parámetros para el reconocimiento de anualidades a funcionarios que provienen de otras entidades del Sector Público, en el supuesto que dichos funcionarios hayan sido despedidos de las instituciones donde laboraban anteriormente SIN RESPONSABILIDAD PATRONAL; es decir en aplicación a lo que establece el Código de Trabajo en su ordinal No. 81.

b)            Que como producto de ese despido, en esas condiciones sin responsabilidad patronal, perdieron todos sus derechos laborales, YA SEA MEDIANTE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS O SENTENCIA EN FIRME DE LOS TRIBUNALES, como es el caso de cesantía o prestaciones y demás derechos laborales. En el supuesto caso de que estos ex empleados cesados en otras instituciones ingreses O SEAN CONTRATADOS NUEVAMENTE POR una municipalidad equis u otra institución del Sector Público; tienen derecho a que se les reconozca las anualidades DE TODOS LOS AÑOS LABORADOS EN ESA INSTITUCIÓN de DONDE FUERON CESADOS, SIN RESPONSABILIDAD PATRONAL; todo esto tomando en cuenta la Teoría del estado como Patrono Único.

c)             Qué procedería en estos casos, deben cancelárseles o reconocerles las anualidades en estas condiciones.”

De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los Auditores Internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, en el tanto y cuanto su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente.

Aunado a lo anterior, es fundamental resaltar que las consultas presentadas ante este órgano consultivo deben versar sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, o bien formuladas de modo abstracto, lo cual significa que no es procedente entrar a conocer casos concretos de la institución consultante, pues ello implicaría sustituir funciones de la Administración Activa con la emisión del dictamen (Sobre este tema consúltese, entre otros, los dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo del 2003, C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

I. SOBRE EL FONDO:

Solicita el señor Auditor Interno de la Municipalidad de Liberia que se emita criterio respeto a la procedencia del reconocimiento y su respectivo pago del sobresueldo por concepto de  anualidad a funcionarios que laboraron para el Estado, sin embargo fueron cesados sin responsabilidad patronal y tiempo después reingresan nuevamente a la función pública.

Como punto de partida, debemos resaltar que la anualidad es un plus salarial mediante el cual se reconoce un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público. Dicho plus encuentra su sustento jurídico en los artículos 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública N° 2166, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas. Señalan las citadas normas, en lo que interesa, lo siguiente:

ARTICULO 4º.-

Créase la siguiente escala de sueldos con setenta y tres categorías y con las siguientes asignaciones;…

La anterior escala regirá para todo el Sector Público y cuando las circunstancias lo demanden, después de un estudio técnico efectuado por la Dirección General de Servicio Civil, esa institución podrá variarla, mediante resolución. En ningún caso se rebajará la base del salario de los empleados que resulten afectados y se respetarán sus derechos adquiridos. La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial. (Así reformado por Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, artículo 1º).

ARTICULO 5:

De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, *(hasta un total de treinta), de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los *(treinta) pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”

*(La Sala Constitucional mediante resolución N° 15460-08 del 15 de octubre del 2008, declaró inconstitucional lo destacado entre paréntesis).

Artículo 12:

“Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:

(…)

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo…” (el subrayado no es del original)

Así, el sobresueldo por anualidad parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que comúnmente es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente u organismo público específico en el cual desarrolla su actividad productiva el trabajador, el beneficio de anualidad le es reconocido.

En consecuencia, conforme ha sido expuesto de manera reiterada en nuestra jurisprudencia administrativa el sobresueldo por anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos, cuyo fin es reconocer la experiencia adquirida de sus funcionarios durante los años en los cuales han prestado sus servicios al Estado; es decir, dicho incentivo es un premio a la antigüedad del funcionario quien ha puesto su esfuerzo, experiencia y conocimiento al servicio de un sólo patrono, en este caso del Estado y sus Instituciones. (Al respecto consúltese, entre otros, los dictámenes C-022-2011 de 31 de enero de 2011, C-141-2012 de 6 de junio de 2012 y C-013-2014 de 16 de enero de 2014).

Ahora bien, debemos señalar que en un inicio la Ley de Salarios de la Administración Pública solamente previó la posibilidad de computar los años servidos en la propia institución para la que se laboraba, y no los servidos con anterioridad en otras Instituciones del Sector Público. Empero, fue mediante la Ley n°. 6835 de 22 de diciembre de 1982, que se adicionó el citado inciso d) a su artículo 12 para reconocer el tiempo servido en cualquier institución del sector público; lo anterior bajo el amparo de la figura del “Estado como patrono único”.

Ergo, bajo esta noción de “Estado como patrono único”, es que las corporaciones municipales están obligadas a reconocer, para efectos de aumentos anuales, la antigüedad del personal a su servicio, acumulada tanto dentro como fuera de dichos municipios, toda vez que al ser los servidores municipales funcionarios del sector público, se encuentran incluidos dentro del grupo de servidores que pueden recibir el beneficio de la anualidad, siempre que el colaborador cumpla con los supuestos requeridos por la Ley de Salarios de la Administración Pública para tal reconocimiento.

Sin lugar a dudas, se debe tener en cuenta que el presupuesto de hecho elemental para que pueda operar el reconocimiento del sobresueldo por anualidad, es que el funcionario labore en una entidad dentro del sector público.  En esta línea, resulta necesario que la entidad o institución cuyo servicio presta o prestó el trabajador, durante el tiempo que pretende le sea reconocido, pertenezca al Estado.

Además, se debe tomar en consideración que dicho reconocimiento se da ante dos supuestos básicos: por años servidos en una misma institución y por años servidos con anterioridad en otras instituciones del sector público. De esta forma, cuando nos encontramos ante el análisis de este último presupuesto, debemos de manera imperativa entrar a estudiar la antigüedad laboral, diferenciando en que efectivamente el funcionario que pretende le sea reconocido sus años laborados en otra entidad estatal, se encontraba bajo una relación de servicio de naturaleza laboral, donde se puedan identificar los tres elementos básicos que la configuran como tal; a saber, la prestación personal del servicio, la subordinación y la retribución. Valga acotar que bajo esa inteligencia no es posible reconocer el tiempo servido bajo una relación por servicios profesionales. (Al respecto consúltese, entre otros, los dictámenes C-031-2011 de 14 de febrero de 2011, C-097-2013 de 17 de junio de 2013 y C-101-2013 de 17 de junio de 2013).

El tema del reconocimiento de las anualidades, ha sido analizado y delimitado por la Jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, la cual en lo que interesa  ha señalado:

“De manera semejante a como se pronunció en el voto de esta misma Sala que se cita en el fallo del Tribunal, se ha reiterado el criterio de que la ampliación del reconocimiento de la antigüedad acumulada en todo el Sector Público, deviene de lo establecido en los artículos 4 y 12 inciso d), según reforma introducida por la Ley   6835 mencionada, en las cuales se hizo referencia expresa a todo el sector público,   entendido en los términos más amplios y no sólo limitado a los funcionarios adscritos al régimen del servicio civil, pues la segunda de las disposiciones mencionadas expresamente concibió para los servidores del Sector Público el derecho al reconocimiento del tiempo laborado en otras entidades del Sector Público, sin restricción alguna respecto de los funcionarios amparados por el Servicio Civil, según lo entiende el recurrente. Es cierto, como se argumenta, que las modificaciones se hicieron en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, normativa esa que fue dictada de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo; sin embargo, la aplicación de las reformas introducidas por la ley 6835 debe ser general, no sólo por el sentido literal de sus disposiciones, sino porque el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público, dentro de la doctrina del Estado como patrono único. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación restringida para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no tendría sentido el que se haya referido a "... todo el Sector Público...". (…) Por otra parte la Ley 6835 al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada dispuso la derogación de toda disposición que se le opusiera, extendiendo su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario. Por esta razón, el agravio sobre la imposibilidad de aplicar las disposiciones de la Ley 6835 a otras entidades no cubiertas por el régimen de Servicio Civil, no puede ser atendido. En este mismo sentido pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, números 180-93 de las 15:10 horas del 25 de agosto de 1993; 230-96, de las 15:10   del 14 de agosto de 1996; 300-96, de las 9:10 horas del 11 de octubre de 1996, 209-    97 de las 10:20 horas del 17 de setiembre de 1997.)” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2005-147 de las diez horas veinticinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cinco)

Aunado a lo anterior, es importante señalar que el beneficio de anualidad no es automático, sino que se encuentra supeditado a que el servidor tenga una calificación de bueno o superior en el año anterior al reconocimiento de esta. Al respecto el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública es claro en señalar que sólo procederá el pago de la anualidad, cuando el trabajador tenga una calificación de bueno o superior en el año anterior, ya que como lo indica el propio artículo el incentivo premia el mérito del servidor para efectuar las labores que le han sido encomendadas.

Así lo expuesto y en atención al punto consultado, respecto a la procedencia legal del reconocimiento de anualidades a servidores que han sido cesados sin responsabilidad patronal en una entidad pública, y que tiempo después reingresan a laborar para el Estado, debemos señalar que la mencionada Ley no establece ningún tipo de restricción para el reconocimiento de anualidades y la única precisión de la norma es cumplir con los requisitos previamente señalados, para hacerse acreedor del derecho al reconocimiento de dicho sobresueldo; ergo, que el funcionario labore en una entidad dentro del sector público y que el servidor tenga una calificación de bueno o superior en el año anterior al reconocimiento de esta.

Sin duda, el artículo 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública establece que se ha de reconocer, tanto a servidores propietarios como interinos de la Administración Pública, para efectos de aumentos anuales, el tiempo servido con anterioridad en dicho sector. Esa norma, tal y como hemos señalado, no hace exclusión alguna por motivo de despido justificado, ni ningún otro motivo de exclusión, sino que basta con que se haya servido con anterioridad en el Sector Público, para que dicho período, sin importar el motivo de la terminación de esa relación, le sea reconocido para tales efectos. Verbigracia, no es posible realizar exclusiones donde la Ley no lo hace.

Como consecuencia de lo expuesto, el criterio imperante es que no existe impedimento alguno para proceder al reconocimiento del sobresueldo por concepto de anualidad, en aquel supuesto fáctico de que un trabajador haya sido cesado sin responsabilidad patronal, producto de la aplicación de la máxima sanción como lo es el despido. Ante lo cual en amparo a lo establecido en los artículos 81 y 82 del Código de Trabajo, este trabajador pierde el derecho al pago de prestaciones laborales -preaviso y cesantía-; sin embargo no menoscaba su derecho a que se le reconozca su antigüedad en el sector público, y por ende el sobresueldo mencionado, si después decide nuevamente reingresar a prestar sus servicios para el Estado.

Este tema fue analizado por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, la cual señaló que el reconocimiento del tiempo servido era viable independientemente de los motivos que condujeron a la ruptura de la relación laboral:

“El artículo 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, establece que se ha de reconocer tanto a servidores propietarios como interinos de la administración pública para efectos de aumentos anuales, el tiempo servido con anterioridad en dicho sector. Esa norma no hace exclusión alguna por motivo de pago de prestaciones, despido justificado, no adscripción a régimen estatutario o no inscripción del servidor dentro de carrera administrativa, sino que basta, con que se haya servido con anterioridad en el Sector Público, para que dicho período, sin importar el motivo de la terminación de esa relación, le sea reconocido para tales efectos”. (Sala Segunda, sentencia n.° 274-92 de las 9:20 del 6 de noviembre de 1992).

En definitiva, es claro que no existe razón alguna para no proceder al reconocimiento del sobresueldo por concepto de anualidad, en aquellos casos en que por una razón u otra un funcionario que fue cesado sin responsabilidad laboral de una entidad estatal, reingrese a laborar para la función pública, siempre que estos funcionarios cumplan con los requisitos que señala la norma, los cuales han sido expuestos en este dictamen.

II.- CONCLUSIÓN:

            De conformidad con lo expuesto, este Despacho arriba a la siguiente conclusión:

En virtud de lo dispuesto en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, para los efectos del reconocimiento del sobresueldo por anualidad, se deberá reconocer todo el tiempo servido en otras instituciones que conforman el sector público al funcionario a su reingreso a laborar a una entidad estatal, indistintamente de que haya sido cesado sin responsabilidad patronal en la institución que pretende le sea reconocido los años de servicio.

            En ese orden, debe esa Municipalidad verificar que el funcionario cumpla con todos los requisitos, previo a cualquier reconocimiento. Ergo, es responsabilidad de la Administración activa realizar el análisis de rigor para cada uno de los casos en concreto.

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

Cordialmente,

Yansi Arias Valverde                                                          Cinthya Castro Hernández

Procuradora Adjunta                                                         Abogada Procuraduría

Área de la Función Pública                                               Área de la Función Pública

Yav/cch/sgg