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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 078
 
  Dictamen : 078 del 17/04/2017   

C-078-2017


17 de abril del 2017


 


Señora


Geannina Dinarte Romero


Ministra


Ministerio de Economía, Industria y Comercio


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n.° VMi-OF-196-16 del 31 de agosto del 2016, en el que solicita emitir pronunciamiento sobre la derogación tácita de la Ley n.° 508, a raíz de la promulgación de la Ley 7472.


            Adjunta Ud. el criterio jurídico de la Asesoría Legal del MEIC, oficio AJ-OF-093-16 del 30 de agosto del 2016, en el que se concluye que existe una incompatibilidad normativa entre la Ley n.° 508, Ley que crea el Registro de Inscripción de Industrias Nuevas, y el artículo 6 de la Ley n.° 7472, que eliminó las licencias y toda otra autorización para el ejercicio del comercio.


            De previo al análisis del asunto consultado, se hará referencia a las figuras de la derogación expresa y de la derogación tácita, en el ordenamiento jurídico nacional.


A.-  DEROGACIÓN EXPRESA VS. DEROGACIÓN TÁCITA:   DOS FENÓMENOS DE DISTINTA NATURALEZA 


            Con el fin de atender la consulta presentada debe indicarse, en primer lugar, que la antinomia normativa se da cuando la norma antigua y la nueva son incompatibles por existir una identidad en el ámbito de regulación material, espacial, temporal y personal.   Se trata del fenómeno según el cual dos disposiciones regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia.  En otras palabras, el contenido de la norma es incompatible respecto de un mismo supuesto de hecho (ver dictámenes C-293-2000 del 24 de noviembre del 2000 y C-246-2001 del 17 de setiembre del 2001).


            En estos supuestos de incompatibilidad debe desentrañarse la intención del legislador, pues lo cierto es que la funcionalidad del ordenamiento jurídico se deriva de su caracterización como sistema lógico y coherente, en el que no se puede admitir la existencia de efectos jurídicos diversos para una misma situación de hecho.


          La doctrina ha definido las características del fenómeno de la denominada derogación tácita de la siguiente manera:


“…En primer lugar, en la derogación por incompatibilidad no hay, en rigor, un acto de derogación; o, al menos, no hay un acto legislativo cuya finalidad directa e inmediata sea producir la cesación de la vigencia de una ley o disposición legal anterior.  Ello puede parecer una afirmación puramente tautológica, ya que, si existiera tal acto legislativo, el supuesto no sería de derogación por incompatibilidad, sino, por definición, de derogación expresa.  Aun así, es importante dejar constancia de este hecho, porque no dejará de ser relevante a la hora de analizar los efectos de la derogación por incompatibilidad.  En ésta, pues, no hay acto de derogación en sentido propio -a lo sumo, hay un acto del Juez o del operador jurídico al constatar la incompatibilidad- sino simplemente ejercicio positivo ordinario de la potestad legislativa, o sea, creación de nuevas normas. (...)  En segundo lugar, precisamente por la falta de un acto de derogación stricto sensu, en la derogación por incompatibilidad no se da, a diferencia de lo que ocurre en la derogación expresa, una identificación directa y precisa del objeto derogado.  Este no es ya el designado por una disposición derogatoria ad hoc, sino aquello que resulte incompatible con la nueva ley.  Pero es más: esta falta de delimitación formal del objeto derogado y, sobre todo, la naturaleza misma de la incompatibilidad o antinomia como relación lógica entre proposiciones determinan que el objeto de la derogación por incompatibilidad no pueda ser jamás el texto legal - como sucede en la derogación expresa-, sino que haya de ser necesariamente la norma jurídica. (...) En tercer lugar, como consecuencia de todo lo anterior, es unánime la afirmación -aunque no lo sean las implicaciones que de ella se extraigan- de que la derogación por incompatibilidad es un fenómeno de naturaleza eminentemente interpretativa o, si se prefiere, dependiente de la interpretación que se dé a las normas hipotéticamente incompatibles." (DIEZ- PICAZO, Luis María, La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas, S.A., Primera Edición, 1990, pp. 301-304) 


Bien se ha indicado que la derogación tácita no se presume y que “hay incompatibilidad cuando resulta lógicamente imposible aplicar una norma sin violar otra”(Ibid).  Se trata, entonces, básicamente de un acto de interpretación jurídica.   Vía interpretación se determina la existencia de incompatibilidad entre dos normas por regular una misma situación de hecho.  En este orden de ideas, el fenómeno de la derogación tácita o derogación por incompatibilidad difiere de la derogación expresa, único mecanismo previsto por el constituyente para la derogación de las leyes.  Bien indica el artículo 129 de la Constitución Política “…la ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. 


Ahora bien, el Código Civil, en su artículo 8, siguiendo el modelo del Código de Napoleón, dispone que: Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.   De esta forma, la norma consagra la derogatoria expresa como el mecanismo idóneo para la derogación de las leyes (las leyes sólo se derogan por otras posteriores).  Sin embargo, a diferencia de la norma constitucional, el Código Civil establece la figura de la derogación tácita al indicar, en su segunda parte, que la derogatoria se extenderá “…a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior”.


De esta forma, la derogatoria expresa, como mecanismo privilegiado de la derogación, deviene del principio del paralelismo de las formas, según el cual la Asamblea Legislativa, en tanto Poder encargado de la emisión de las leyes, es la única competente para suprimirlas o eliminarlas del ordenamiento jurídico.  Por su parte, la derogación tácita, o por incompatibilidad, es función del operador jurídico, quien al momento de aplicar las leyes y determinar la existencia de una antinomia debe decantarse por la norma posterior y de más alta jerarquía.


No está demás señalar que ambos institutos son expresión del principio de seguridad jurídica, según el cual corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa la creación, modificación y derogación de las leyes, de modo tal que el operador jurídico (juez, administración) no se encuentra facultado para intervenir en ese proceso, sino única y exclusivamente para, vía interpretación, determinar cuál es la norma aplicable cuando se determine la existencia de una incompatibilidad normativa.


Entonces, teniendo en cuenta que la derogación tácita no se presume y que la determinación de la existencia de una incompatibilidad o antinomia es una tarea delicada, que obedece al ámbito de aplicación de las normas, se procede a analizar la Ley n.° 508 a fin de determinar si sus efectos jurídicos fueron o no suspendidos en virtud del artículo 6 de la Ley n.° 7472.


B.-  SOBRE EL FONDO


            La Ley n.° 508, del 3 de mayo de 1949, Ley de Creación del Registro de Inscripción de Industrias Nuevas, creó un registro de industrias en el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, con el fin de  que el Gobierno esté bien informado del desarrollo industrial del país para poder estimular su progreso”.  La Ley mencionada indica literalmente:


Que es necesario que el Gobierno esté bien informado del desarrollo industrial del país para poder estimular su progreso, Por tanto,


DECRETA:


Artículo 1º.-Toda industria establecida o que en el futuro se establezca deberá inscribirse en el Ministerio de Industrias y suministrar la siguiente información:


a) Nombre de la empresa, indicando si es individual o la clase de sociedad;


b) Ramo industrial que explota y nombre genérico de los productos;


c) Lugar y dirección completa donde está establecida la empresa y sus oficinas principales;


d) Nombre del propietario, gerentes o administradores;


e) Año en que fue establecida; y


f) Inversión total.


Artículo 2º.- Los cambios de la Gerencia o administración, en la razón social, traspaso o venta de la empresa, aumento o disminución de capital, cambio de residencia y cese de actividades, deberán ser comunicados al Ministerio de Industrias, dentro de los 30 días siguientes al suceso.


Artículo 3º.- Las industrias establecidas al promulgarse esta ley deberán inscribirse en un plazo de sesenta días a partir de su publicación en el Diario Oficial.


Artículo 4º.- La inobservancia de la presente ley será sancionada con multa de doscientos colones. “


Por su parte, el artículo 6 de la Ley n.° 7472 del 20 de diciembre de 1994, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, dispone, en lo que interesa:


Artículo 6°.- Eliminación de restricciones al comercio


Se eliminan las licencias y toda otra autorización para el ejercicio del comercio, así como las restricciones para ejercer actividades comerciales, en virtud de la nacionalidad y sin perjuicio de la normativa particular en materia laboral y migratoria.(…)”


            Esta Procuraduría ya se ha referido profusamente a la concepción ideológica que impregna al artículo 6 de la Ley n.° 7472.  Así, en el dictamen C-030-2003 del 31 de marzo del 2003, se indicó al efecto:


 


De conformidad con el primer párrafo transcrito, todo habitante del país goza de libertad para emprender el ejercicio de una actividad comercial.  Ello implica que la explotación de una actividad comercial no puede estar sujeta a una autorización.


 


Dentro de los sistemas de regulación de las libertades públicas, el sistema preventivo establece que el ejercicio de la libertad está sujeto a la autorización de la Administración.  Se requiere, entonces, que de previo al ejercicio de la libertad, la Administración intervenga.  Si ésta no autoriza una determinada actividad o acto, éste tendría que considerarse como no permitido.  En su forma clásica, esa autorización no puede considerarse como un acto reglado.  Antes bien, es producto de la apreciación de la conformidad de la conducta con determinados valores o intereses que se deben tutelar.  Se exceptúan los casos en que el ordenamiento dispone que la Administración otorgará la autorización al verificar el cumplimiento de estas condiciones.


 


Sobre el régimen de autorización previa, es clásica la posición de Jean Rivero:


...la intervención de la Administración que este régimen postula toma aquí la forma de una autorización.  La libertad no puede ser ejercida sino cuando la Administración lo ha permitido.  La unidad de procedimiento reside en su efecto: la manifestación de la libertad es ilegal, sea cuando la autorización no ha sido solicitada, sea cuando la Administración, no ha comunicado su respuesta, sea cuando esta respuesta es negativa. Solo una vez acordada la autorización, el ejercicio de la libertad es legal...´. J, RIVERO: Les libertés publiques, Thémis, PUF, 1984, p. 217.


 


Dentro de la ideología que impregna la Ley N° 7472, el régimen de las libertades públicas no debe ser preventivo.  Por consiguiente, no puede existir una limitación que venga a impedir el ejercicio de una actividad de comercio.  Lo cual es congruente, además, con la posición que la ley atribuye al mercado.  Un mercado con libre competencia se opone a la existencia de restricciones que limiten, restrinjan o impidan el acceso de los agentes económicos a una determinada actividad comercial. Podría decirse que las autorizaciones para el ejercicio del comercio se consideran innecesarias, por cuanto el mercado se encargará de regular ese ejercicio y, por ende, establecer quiénes podrán dedicarse a esa actividad.  Y, en efecto, los párrafos finales del artículo 6 de mérito dejan claramente establecido que una intervención previa de la Administración no puede sino ser excepcional y temporal.”


En el caso que nos ocupa se trata, entonces, de determinar si existe una antinomia jurídica.  Para ello debe determinarse si la norma antigua y la nueva son incompatibles por existir una identidad en el ámbito de regulación material, espacial, temporal y personal.


Al respecto debe indicarse que la Ley de creación del Registro de Inscripción de Industrias Nuevas si bien establece la obligación de toda industria de inscribirse ante el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, no establece una prohibición de ejercer el comercio para aquellas industrias que no se inscriban en el registro. 


Ahora bien, la Ley establece una sanción de ¢200 ante el incumplimiento de la obligación de inscripción.  Al efecto debemos preguntarnos si la sanción establecida puede catalogarse o no como una restricción al comercio.  En primer lugar, ha de indicarse que la multa establecida de ¢200 es una sanción en extremo débil en la actualidad y, por ende, prácticamente carente de valor sancionatorio.  En efecto, resultaría contrario a la lógica y a la razonabilidad pensar que una Administración estaría dispuesta a aplicar una sanción que no tiene ningún valor económico.  Igualmente  contrario a los principios básicos del sentido común sería concluir que alguna industria en este país se encuentre amenazada ante la posible imposición de una multa en su contra de ¢200.  De allí que no es válido interpretar que la sanción establecida en la Ley n.° 508 constituye una restricción al comercio. 


Por otra parte, independientemente de la sanción establecida, debe determinarse si la Ley n.° 508 establece o no una prohibición de ejercer el comercio ante su incumplimiento.  La respuesta a esta interrogante es negativa.  Para ello basta recurrir a la letra de la ley, ya que como bien lo indica el artículo 10 del Código Civil, las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras.  Y al respecto debe afirmarse que la letra de la ley, en este asunto, es absolutamente clara.  El texto de la Ley n.° 508 en ninguna parte establece una prohibición para ejercer el comercio si alguna industria incumple las obligaciones allí establecidas.  Lo anterior es plenamente concordante con la voluntad del legislador que se deriva de la primera frase del texto, previa al articulado, en la que se indica  Que es necesario que el Gobierno esté bien informado del desarrollo industrial del país para poder estimular su progreso”.  En otras palabras, la voluntad del legislador que se deriva de la frase mencionada, ya que no fue posible localizar la exposición de motivos de la ley, es que la ley se creó con el único fin de generar un marco de información sobre el desarrollo industrial del país, para así poder estimular su progreso.  Por derivación, la ley no se creó como un mecanismo de autorización para el ejercicio del comercio ni, por ende, como mecanismo de restricción al ejercicio del comercio.  


Es claro, entonces, que no existe antinomia alguna en el caso que nos ocupa.  El supuesto de hecho que regula la Ley n.° 508 es diferente al supuesto de hecho que regula el artículo 6 de la Ley n.° 7472.  Por demás, como bien lo indica el artículo 129 de la Constitución Política y el artículo 8 del Código Civil, contra la observancia de la ley no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario, ya que las leyes no quedan abrogadas ni derogadas, sino por otras posteriores.  De allí que si el Ministerio de Economía, Industria y Comercio considera que no es conveniente u oportuna la existencia de la Ley n.° 508, bien puede instar su derogación por la vía correspondiente.  No está demás señalar que la misma Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, n.° 7472, creó, en su artículo 18, la denominada Comisión de Mejora Regulatoria que tiene entre sus funciones “recomendar la derogación o la modificación de leyes y decretos ejecutivos, así como de normas de rango infralegal, en materia de regulación y tramitología”.


CONCLUSIÓN


1.-  La Ley n.° 508 no es incompatible con el artículo 6 de la Ley n.° 7472, razón por la cual no nos encontramos frente a una antinomia normativa.


2.   El artículo 129 de la Constitución Política dispone que las leyes no quedan abrogadas ni derogadas, sino por otras posteriores.


3.-  En consecuencia, si el Ministerio de Economía, Industria y Comercio considera que no es conveniente u oportuna la Ley n.° 508, puede instar su derogación a través de los mecanismos legales correspondientes.  


 


                                                                                Atentamente,


 


 


                                                                                  Georgina Inés Chaves Olarte


                                                                                  Procuradora 


 


 


GCO/amc