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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 112
 
  Dictamen : 112 del 31/05/2017   

C-112-2017


31 de mayo del 2017


 


 


Señor


Carlos Arias Poveda


Superintendente


Superintendencia General de Valores


 


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Ref.C01/0 de fecha 7 de marzo del 2017, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico sobre el carácter vinculante del dictamen C-036-2017 del 16 de febrero del 2017, específicamente en lo que al Ministerio de Hacienda respecta.


 


 


I.                   SOBRE EL FONDO


 


De acuerdo a los términos en que se plantea la presente consulta por parte del señor Superintendente de Valores, la misma tiene como objeto determinar si el dictamen C-036-2017 del 16 de febrero del 2017, tiene carácter vinculante para el Ministerio de Hacienda.


 


Al respecto debemos comenzar señalado que el tema de la vinculariedad de las consultas emitidas por la Procuraduría General de la República, ha sido tratado en múltiples ocasiones a  lo largo de los dictámenes emitidos para esos efectos. Por ejemplo en el dictamen C-132-2014 del 23 de abril del 2014, se señaló: 


 


“De conformidad con nuestra Ley Orgánica Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, la Procuraduría General de la República es un órgano técnico jurídico, siendo una de sus principales funciones la labor consultiva o de asesoramiento de la Administración Pública.


 


Esa función consultiva se materializa, formalmente a través de la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas, que versan sobre el tema genérico planteado por el sujeto que consulta. Los criterios emitidos por los órganos consultivos suelen ser clasificados en facultativos o preceptivos, y, vinculantes o no vinculantes. Al respecto, hemos indicado lo siguiente: 


 


La primera categoría responde a la obligatoriedad de su emisión. De esta forma, serán facultativos aquellos cuya solicitud no esté exigida en ninguna norma, y, serán preceptivos, por el contrario, cuando una norma disponga la obligación de la Administración de solicitar a un órgano técnico una determinada consulta.


La segunda categoría obedece al criterio de la fuerza que éstos tengan una vez emitidos. Así, será vinculante aquél que obliga a la administración consultante a seguir el criterio que éste contenga, y será no vinculante cuando se le otorgue la posibilidad a la administración de separarse de éste."


Como regla genérica, la Ley General de la Administración Pública establece que los dictámenes son facultativos y no vinculantes, con las salvedades de ley (art. 303). Pero en razón de previsión normativa expresa y especial, en principio los criterios técnico–jurídicos emitidos por la Procuraduría General son vinculantes, es decir, de acatamiento obligatorio, para la administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quien constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan, cuando de ellos se derive un criterio reiterado (ordinal  2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República).


En este sentido, se ha señalado que "el carácter de jurisprudencia de nuestros dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de su conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere además, que dichos actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la ley. El objeto de nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar, delimitar o integrar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 7º de la Ley General de repetida cita), como forma de aclarar, asesorar o informar respecto de las decisiones administrativas válidas y posibles, que debe o puede adoptar la administración activa." (Pronunciamiento C-221-89 de 20 de diciembre de 1989).


 


En razón de lo anterior, consideramos que el efecto fundamental de nuestra jurisprudencia administrativa será, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa, razón por la cual le corresponderá a ésta aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y de acuerdo con el ordenamiento jurídico.


En el mismo orden de ideas, la Procuraduría General de la República cumple entonces la función de Órgano Asesor y sobre este tema ya se ha analizado los efectos vinculantes de los dictámenes emitidos por la misma. En ese sentido se ha señalado:


 


"Según ya se analizó, los criterios de los órganos consultivos se pueden distinguir en vinculantes y no vinculantes. Es por ello que es necesario analizar cuáles de los criterios de la Procuraduría son vinculantes, para quién, y los que no son vinculantes.


 


Sobre el tema la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece lo siguiente:


 


ARTÍCULO 2.-


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública". 


 


Es dable apuntar que todos los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son vinculantes, al indicarse que "son de acatamiento obligatorio". Asimismo el efecto vinculante de tales dictámenes es sólo es para la Administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quienes constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan. Criterio ha sido recogido en nuestros pronunciamientos. Como ejemplo, pueden citarse los siguientes: C-237-98 de 10 de noviembre de 1998 y C-093-99 de 13 de mayo de 1999. ( en igual sentido se pronunció Corte Plena en Sesión extraordinaria N° 32 de 3 de mayo de 1984, ejerciendo funciones de control de constitucionalidad ).


 


Finalmente debe quedar claro que el efecto primordial de la jurisprudencia administrativa será, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa. Le corresponderá a ésta aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.”


 


            Este órgano asesor, ha mantenido el criterio de que la vinculariedad de los dictámenes emitidos se circunscribe a la Administración consultante por cuanto la voluntad de consultar de una determinada entidad administrativa no puede vincular a otra entidad que no expresó su voluntad de consultar. Así, en el dictamen C-093-1999 se señaló:


 


“A-. EN CUANTO A LOS EFECTOS DE LOS DICTAMÉNES


El artículo 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dispone:


 


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


 


Contra dicho artículo se presentó un Recurso de Inconstitucionalidad ante la Corte Plena, entonces Contralor de Constitucionalidad, por considerar el recurrente que el carácter vinculante de los dictámenes violentaba el artículo 188 de la Constitución Política. Ante dicha demanda, la Procuraduría propuso una interpretación conforme del artículo que fue acogida por la Corte. En Sesión Extraordinaria N. 32 de 13:30 de 3 de mayo de 1984, la Corte Plena concluye:


 


"De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública".


 


Dicha interpretación mantiene sus efectos y ha sido sostenida por la Procuraduría en otras ocasiones (así, dictámenes Ns. C-008-92 de 15 de enero de 1992, C-088-97 de 5 de junio de 1997 y C-237-98 de 10 de noviembre de 1998). Los dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa y como tales tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. En otras palabras, su rango está determinado por el propio de la norma a que se refieren. Además, como jurisprudencia administrativa, los dictámenes constituyen fuente del ordenamiento y como tales deben ser respetados por toda la Administración Pública, independientemente de que no resulten "vinculantes", aspecto que en todo caso es accesorio y excepcional en la función consultiva, tal como señala la doctrina.”


 


            Este razonamiento parte del hecho de que la administración consultante, no puede, ni debe vincular la decisión de una administración que no tuvo la voluntad expresa de consultar un punto específico de discusión jurídica, toda vez que los dictámenes son vinculantes para la Administración que los solicita y, tocante al resto, forman parte de la  jurisprudencia administrativa detentando el rango de la norma que se interpreta, integra o delimita.


 


            Así las cosas, el hecho de que la Superintendencia General de Valores ejerza su facultad de consultar ante la Procuraduría General de la República, no pueden vincular a una entidad administrativa diferente como lo es el Ministerio de Hacienda, ya que no ha sido voluntad del Ministerio elevar el tema a consulta ante el órgano asesor.


 


            Es necesario precisar que la consulta en cuestión (C-036-2017 del 16 de febrero del 2017) fue emitida a petición del señor Superintendente, en razón de las potestades que el ordenamiento jurídico le otorga a la Superintendencia General de Valores, en cuanto a esta le corresponde velar por  la formación correcta de los precios en ellos, la protección de los inversionistas y la difusión  de la información necesaria para asegurar la consecución de los fines del mercado de valores. Así mismo, la Superintendencia es la encargada de supervisar y fiscalizar, la actividad de las personas físicas o jurídicas que intervengan directa o indirectamente en los mercados, por lo que –claramente- el tema de las cargas tributarias a retener sobre los títulos valores negociados en bolsa, es resorte propio de las competencias otorgadas legalmente (Artículo 3, Ley Reguladora del Mercado de Valores.)   


 


 


II.                CONCLUSIONES.


 


De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1.                  Los dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República son vinculantes para la Administración que los solicita y, tocante al resto, forman parte de la  jurisprudencia administrativa.


 


2.                  El dictamen C-036-2017 de 26 de febrero del 2017, no es vinculante para el Ministerio de Hacienda, puesto que no es la Administración que lo solicitó.


 


Atentamente;


 


 


Esteban Alvarado Quesada


Procurador


 


EAQ/jlh