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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 056 del 23/03/2000
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 056
 
  Dictamen : 056 del 23/03/2000   

C-056-2000
San José, 23 de marzo de 2000
 
 
Doctor
Rodolfo Piza Rocafort
Presidente Ejecutivo
Caja Costarricense de Seguro Social
S. O.

Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. 5531 de 9 de marzo anterior, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría respecto de la posibilidad de que la Junta Directiva delegue, por vía de reglamento, la atribución de acordar las inversiones de los fondos de la Entidad, o en su defecto, la suscripción de los contratos de inversión.


Remite Ud. el dictamen de la Dirección Jurídica, N. DJ-0049-99 de 13 de enero de 1999, mediante el cual se comunica a la Gerencia de la División de Pensiones de la Caja, que corresponde a la Junta Directiva el acordar la inversión de los fondos de la Caja y fiscalizar esas inversiones. La reforma propuesta al artículo 5 del Reglamento para la Inversión de las Reservas de Invalidez, Vejez y Muerte implicaría una transferencia de esa atribución. Habría una delegación de competencia. Agrega esa Dirección Jurídica que la Dirección de Inversiones no está propiamente en una relación jerárquica con la Junta Directiva, porque ésta no es el superior jerárquico de la Dirección. Considera la Asesoría que existiría imposibilidad de delegar esa competencia, porque la Caja ejerce su competencia por delegación del Estado. Se está ante potestades delegadas a nivel constitucional a favor de la CCSS en cuanto a la administración y gobierno de los seguros sociales, atribuyéndose a nivel legal la competencia a la Junta Directiva. Por lo que se requeriría una norma legal autorizante para efectos de transferir el acordar las inversiones de la Caja. No obstante, la Asesoría considera factible que la Junta Directiva acuerde la cartera de inversiones transitorias o de corto plazo y autorice al Gerente de la División de Pensiones, en su condición de representante legal de la Caja para que suscriba los contratos de inversión correspondiente, a fin de dar cumplimiento a lo acordado por la Junta Directiva.


La Caja requiere que la Procuraduría se pronuncie sobre el criterio de la Asesoría Jurídica de dicho Ente. Concretamente, si la Junta Directiva encuentra límites para delegar su competencia en un órgano inferior, por una parte y la posibilidad de que autorice a un Gerente para suscribir contratos de inversión, por otra parte.


A-. LA DELEGACION DE COMPETENCIA ESTA SUJETA A LÍMITES


Del criterio de la Dirección Jurídica de la CCSS se deriva que la Junta Directiva de la Entidad se ha planteado el delegar en la Gerencia de la División de Pensiones la competencia para acordar las inversiones de los fondos de la Institución, tal como se propone en una reforma al artículo 5 del Reglamento para la Inversión de las Reservas del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte.


Conforme el principio de legalidad, los entes públicos y los órganos administrativos requieren habilitación legal para actuar. De este modo, su acción está determinada por el principio de competencia, la cual puede estar sujeta a cambios. La delegación es uno de ellos.


1-. La competencia determina la esfera de actuación pública


Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir validamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.


La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso.


La norma atributiva de la competencia debe ser de rango legal cuando se trate del ejercicio de potestades de imperio y en todos los casos en que se afecte el régimen de libertades de los administrados (artículo 59.2 de la LGAP).


La asignación de fines no implica una atribución de competencias. Es decir, la Administración no está autorizada para realizar cualquier acto que en su criterio implique concreción del fin público, porque la definición de los fines a los cuales debe responder la actuación administrativa no implica autorización de emisión de actos.


La competencia está sujeta al principio de imperatividad: la competencia es un poder deber, su ejercicio es imperativo e indisponible. La competencia ha sido otorgada por el ordenamiento para ser ejercida. En consecuencia, no puede ser renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida. Es, pues, irrenunciable, característica que se deriva del principio de legalidad, si el ordenamiento atribuye una competencia a un órgano administrativo, éste no puede trasladar su ejercicio a otro, a no ser que haya sido habilitado para ello por el propio ordenamiento. Pero, además, la imperatividad de la competencia deriva de su carácter funcional, en cuanto ha sido atribuida para satisfacer el interés público y no el interés particular del ente u órgano públicos.


2-. No obstante, la competencia puede ser trasladada mediante delegación:


La competencia puede, sin embargo, sufrir diversos cambios. Puede producirse una transferencia de competencias, de manera que el anteriormente competente devenga en incompetente o bien, su ejercicio puede ser modificado. Entre los cambios interorgánicos de la competencia tenemos la delegación.


La delegación es un cambio de competencia, de acuerdo con el cual el superior puede transferir sus funciones en el inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza (artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública). Empero, la ley puede autorizar una delegación no jerárquica o en diverso grado.


A diferencia de la descentralización y la desconcentración, en la delegación no se transfiere la titularidad de la competencia, por lo que el delegado ejerce la competencia que pertenece jurídicamente a otro. Esto explica que la delegación pueda ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante (artículo 90, a) de la Ley General de la Administración Pública).


Empero, la posibilidad de delegar la competencia es limitada. Así, no pueden delegarse potestades delegadas. La delegación debe concernir parte de la competencia y esto en el tanto en que no se trate de la "competencia esencial del órgano, que le da nombre o que justifique su existencia. Estos límites no resultan aplicables respecto de las inversiones de los fondos de inversión, puesto que es una competencia legalmente asignada a la Junta Directiva, sin que pueda considerarse que es su competencia esencial, justificativa de su existencia.


Impone la ley que el delegado debe ser el inmediato inferior, salvo disposición legal en contrario, y debe tener funciones de igual naturaleza que el delegante. Asimismo, se prohibe a los órganos colegiados delegar su competencia, independientemente de la naturaleza de esa competencia. La respuesta a su consulta se encuentra, precisamente, en la observancia de esos límites.


B-. LA NATURALEZA DE LA JUNTA DIRECTIVA CONSTITUYE UN LÍMITE PARA LA DELEGACIÓN DE SU COMPETENCIA


Se pretende delegar el acordar las inversiones y se recomienda delegar la suscripción de contratos.


1-. Las competencias del órgano colegiado son indelegables


La Caja Costarricense de Seguro Social constituye un ente autónomo, dirigido por una Junta Directiva. Si se tratara de determinar la naturaleza jurídica de ese órgano director, habría que afirmar que es un órgano colegiado, lo que se desprende de lo dispuesto en el artículo 6 de su Ley Constitutiva, N. 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas. De conformidad con dicha disposición, la Junta Directiva está constituida por el Presidente Ejecutivo y ocho miembros directivos. Como órgano colegiado, la Junta está formada por varias personas físicas ordenadas con base en una relación de colegialidad (igualdad recíproca), por lo que deben actuar colectivamente como colegio, concurriendo la voluntad de cada una de ellas a la formación de la voluntad del órgano (R, ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo, I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p. 85)


Es a este órgano colegiado que la Ley Constitutiva le asigna diversas competencias. Dispone el artículo 14 en lo que aquí interesa:


"Son atribuciones de la Junta Directiva:


(....).


b) Dirigir la Caja, fiscalizar sus operaciones, autorizar el implantamiento de los seguros y resolver las peticiones de los asegurados en último término, cuando sea del caso;


c) Acordar las inversiones de los fondos de la Caja".


Esta competencia en materia de inversiones es reafirmada por el numeral 39 de la Ley de cita, que en su segundo párrafo autoriza a la Junta Directiva a aumentar de un 25 % a un 50% los recursos del fondo del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte destinados a préstamos hipotecarios para los asegurados. Lo que confirma que es la Junta Directiva quien decide sobre las inversiones a hacer o, en su caso, no hacer. Estamos, entonces, ante una competencia que la ley ha asignado a un órgano colegiado.


Resulta relevante recordar que la delegación debe producirse en favor del "inmediato inferior", salvo disposición legal en contrario y a condición de que ambos tengan funciones de igual naturaleza. Pareciera difícil considerar que la Gerencia de la División de Pensiones tiene funciones de igual naturaleza que la Junta Directiva. Precisamente, este órgano tiene funciones que no le han sido asignadas a ningún otro, entre las cuales se encuentra el dirigir la Entidad y dictar la política interna en materia de inversiones. Además, la Junta es un órgano colegiado y, por expresa disposición de ley, los órganos colegiados están imposibilitados para delegar su competencia, sea ésta esencial o no. Lo único que pueden delegar es la instrucción de los procedimientos y en este caso en el Secretario. Preceptúa el artículo 90, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública:


"La delegación tendrá siempre los siguientes límites:


(....).


e) El órgano colegiado no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario".


 


Ciertamente, una Junta Directiva no podría delegar en ningún otro órgano la potestad de adoptar la política del ente respectivo o su potestad organizativa, que resulta indelegable en sí misma por ser una competencia esencial. Pero tampoco podría delegar ninguna de las competencias que la ley expresamente le asigne, aún cuando puedan presentarse como simplemente administrativas o de mero trámite.


De lo que se deriva que, efectivamente, la Junta Directiva no podría delegar en el Gerente de la División de Pensiones, su competencia respecto de las inversiones que el Ente puede realizar. Para que esa delegación fuere procedente, se requeriría que previamente el legislador apruebe una norma que deje insubsistente la prohibición del artículo 90, e) antes referida.


2-. La representación del Ente corresponde al Presidente Ejecutivo


¿Puede delegar la Junta la competencia para suscribir contratos? Expresamente esa competencia no ha sido asignada a la Junta, antes bien, por la propia índole del acto, lo propio es que esa competencia corresponda a quien tiene la representación extrajudicial del Ente. En caso de que no exista una definición legal sobre este punto, cabría considerar que la suscripción de los referidos contratos podría ser establecida por la Junta Directiva actuando la potestad de organización que le corresponde. Para lo cual emitiría la correspondiente norma reglamentaria. No obstante, observamos que conforme el artículo 6 de la Ley Constitutiva de la Caja, el Presidente Ejecutivo ostenta la "representación de la Institución, con facultades de apoderado generalísimo sin limitación de suma". Puesto que la competencia ha sido asignada a este funcionario por una norma legal, la Junta Directiva no podría asignarla a otro órgano inferior por vía reglamentaria o por acuerdo. Dado que el competente es quien puede delegar (artículo 89, inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, sólo el Presidente Ejecutivo, de concurrir los requisitos previstos en los artículos 89 y 90 de la Ley General, podría delegar la representación extrajudicial de la Institución.


Procede recordar que siendo la Caja Costarricense de Seguro Social un ente autónomo, creado constitucionalmente, se ha operado en su favor un proceso de descentralización de la competencia; es decir, de transferencia de la competencia y no sólo su ejercicio ha sido transferido a un centro jurídico autónomo. Se sigue necesariamente que la situación creada en el artículo 73 de la Carta Política no puede entenderse como un fenómeno de delegación, por lo que no nos encontramos ante la prohibición del artículo 90, inciso b) de la Ley General de la Administración Pública. La Caja no ostenta sus competencias por delegación del Estado, sino por descentralización de competencia. Asimismo, si bien la CCSS es creada constitucionalmente, no constituye un órgano constitucional de la Administración a efectos de lo dispuesto en el numeral 86 de esa misma ley.


CONCLUSION:


Por lo antes dispuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


1-. La competencia para acordar las inversiones de los fondos cuyo gobierno y administración han sido confiados a la Caja Costarricense de Seguros Sociales, es indelegable.


2-. Esa indelegabilidad sólo podría ser superada por la emisión de una norma legal que elimine, en forma general para cualquier órgano o en particular para la Junta Directiva, la prohibición que pesa sobre los órganos colegiados en orden a la delegación de competencia.


3-. Por consiguiente, un reglamento que determine su delegación en favor de la Gerencia de División de Pensiones presentaría un vicio de ilegalidad, por desconocimiento de la competencia de la CCSS, artículo 14 de su Ley Constitutiva y de la prohibición de delegar contenida en la Ley General de la Administración Pública, artículo 90, inciso e).


3-. De conformidad con el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública, la delegación concierne la competencia que es "propia". Consecuentemente, para que la Junta Directiva de la CCSS pueda válidamente delegar la competencia de suscribir contratos en la Gerencia de la División de Pensiones, se requiere que dicha competencia le corresponda. No obstante, de acuerdo con el artículo 6° de la Ley Constitutiva, la representación de la Caja compete al Presidente Ejecutivo y no al Organo Colegiado. Pareciera, entonces, improcedente el acto de delegación que se recomienda para suscribir contratos de inversión.


De Ud. muy atentamente,


Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Asesora