C-262-2016

05 de diciembre, 2016

 

 

Señor

Dennis Portuguez Cascante

Viceministro Administrativo

Ministerio de Cultura, Juventud

 

 

Estimado señor:

 

Me refiero a su atento oficio N. DVMA-1192-2016 de 9 de noviembre último, mediante el cual consulta el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General, en relación con los siguientes puntos:

 

“1. ¿Es la Casa de la Cultura de Puntarenas un órgano de desconcentración mínima, amparado a lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N. 7467-C de 14 de septiembre de 1977?...

 

2.  ¿Es la Casa de la Cultura de Puntarenas un órgano con personalidad jurídica instrumental, siendo que la base legal utilizada para esa afirmación es lo indicado en el artículo 40 de la Ley  N. 6256 de Presupuesto Extraordinario para el año 1978?...

 

3.  Relacionado con lo anterior ¿tiene la Casa de la Cultura de Puntarenas personalidad jurídica instrumental o personalidad instrumental, que aunque está sujeta a diversas disposiciones que regulan la materia financiera (entre ellas las directrices de la Autoridad Presupuestaria y la Contraloría General de la República), le permita una gestión presupuestaria independiente y, por ende, la titularidad de un presupuesto propio, separado del presupuesto del Ministerio de Cultura y Juventud? …

 

4. ¿Se encuentra la Casa de la Cultura de Puntarenas sujeta a las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, dado que la personalidad jurídica instrumental o personalidad instrumental que se le atribuye para realizar una gestión financiera independiente del manejo presupuestario de esta cartera ministerial, se basa en lo indicado en el artículo 40 de la Ley N. 6256 de Presupuesto Extraordinario que rige para el año 1978?”.

 

            Expone Ud. como fundamento de sus dudas que la personalidad jurídica instrumental ha sido acordada por una norma contenida en una Ley de Presupuesto, la cual solo puede regir para el año económico correspondiente. Por lo que duda que dicho Órgano pueda tener un presupuesto propio y resulte sujeto a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

            De acuerdo con las normas que han sido citadas, la Casa de Cultura de Puntarenas es un órgano desconcentrado en grado mínimo, a cuya Junta Administrativa se le otorgó personalidad jurídica instrumental. Dicho otorgamiento deriva de una norma de contenido no presupuestario, cuya vigencia se mantiene en el tiempo:

 

 

A-.  UN ÓRGANO DESCONCENTRADO DE GRADO MINIMO:

 

            En orden a la naturaleza de la Casa de la Cultura de Puntarenas sostiene usted que si bien el dictamen C-404-2008 de 11 de noviembre de 2008 de la Procuraduría General de la República hace una exposición sobre dicha naturaleza, no concluye sobre el tema.

 

            En el dictamen C-404-2008 de mérito, la Procuraduría manifestó:

 

“De la conjugación de los artículos 3 de la Ley Número 4788 de 05 de julio del 1977, -Ley que crea al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes-, y Decreto Número 7467-C, de 14 de setiembre de 1977, así como lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, es claro sostener que la Casa de la Cultura de Puntarenas es un órgano adscrito al citado ente ministerial, y que para el ejercicio de sus funciones específicas se le ha otorgado una desconcentración en grado mínimo, a fin de “propiciar el desarrollo cultural de la ciudad de Puntarenas en particular, y de toda la provincia en general, ofreciendo servicios, patrocinando espectáculos y realizando todas aquellas actividades que sean conducentes al fin expresado.”[1] Al mismo tiempo, ese instituto cultural se encuentra regentado por una Junta Administrativa compuesta por cuatro representantes de diferentes instituciones públicas y un representante de la Comunidad, escogido por el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes. (….).

 

Como puede observarse, la desconcentración de tareas asignada a ese organismo cultural por parte del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, no involucran más que las establecidas en dicha reglamentación. Por ende, la potestad de nombramiento del personal a cargo de la función pública que allí se despliega, es de resorte del órgano superior jerárquico del Ministerio, según se extrae claramente de los artículos 83. 2 y 104 de la Ley General de la Administración Pública, 27 del Estatuto de Servicio Civil, así como lo prescrito en el párrafo cuarto del artículo 15 de su Reglamento. En situaciones similares, este Despacho atinadamente ha señalado:

 

“Conforme lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, la desconcentración mínima implica que el superior no podrá avocar competencias del inferior, revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte, pero podrá emitir órdenes, instrucciones o circulares.” (Opinión Jurídica 181-2005 del 14 de de noviembre de 2005)

 

En este supuesto los poderes otorgados son mínimos y el superior jerárquico conserva el ejercicio de ciertas potestades que le son propias y resultan esenciales, pudiendo determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la desconcentración misma.

 

Como se ha referido este órgano asesor en anteriores pronunciamientos se tiene que:

 

“…Cuando se crea un órgano con desconcentración mínima, no se extingue la relación de jerarquía con el superior, sino que tan solo se atenúa con respecto a las competencias desconcentrada. () “(sic)

 

(…) Queda entonces el superior jerárquico facultado para ejercer la potestad de mando sobre el órgano desconcentrado, o sea, con poder sobre éste para dictarle órdenes, instrucciones o circulares, así como la potestad de vigilancia o fiscalización, la disciplinaria, y otras, de acuerdo con el artículo 105, inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública() (sic). Esto por cuanto, según el inciso 5 del artículo 83 antes mencionado, las normas que regulan el tipo de desconcentración mínima deben ser aplicadas en forma restrictiva.” (Opinión Jurídica 115-2005 del 8 de agosto de 2005)

 

Como nos lo explica el Dr. Jinesta, “la desconcentración mínima, debe tener su ámbito natural en lo que hemos denominado la descentración territorial, en la cual los órganos periféricos (direcciones regionales) deben recibir órdenes, instrucciones y circulares del respectivo Ministro o Juntas Directivas para una gestión administrativa coherente y técnicamente unitaria.  Si a través de los órganos periféricos, se pretende evitar la concentración de los servicios en la zona central del país y acercarlos a todos los ciudadanos, deben tener la posibilidad de ejercer exclusivamente sus competencias en un ámbito territorial determinado…” (Op. Cit. JINESTA LOBO, Ernesto, p. 498)” (Véase Dictamen C-313-2008, de 10 de setiembre del 2008) 

 

De manera que, aún cuando aquella Casa de la Cultura cuenta con una determinada desconcentración mínima para los efectos de poder desenvolverse en las específicas funciones que le han sido encomendadas, ello en modo alguno significa una independencia o autonomía total de las potestades de mando y dirección que ostenta legalmente el Ministerio al cual pertenece, según claramente lo ha explicado esta Procuraduría en reiteradas ocasiones”.

           

            Del texto transcrito se deriva, en forma clara y evidente, que la Procuraduría estableció que con la Casa de la Cultura de Puntarenas se está en presencia de un órgano con desconcentración mínima. Del dictamen se deriva que esa naturaleza, otorgada por vía de decreto, está autorizada por el artículo 83.-1 de la Ley General de la Administración Pública. Dicho artículo legal autoriza la desconcentración por reglamento, debiendo entenderse que la competencia desconcentrada por vía reglamentaria no comprende potestades de imperio (artículo 59 de la misma Ley).

 

Téngase en cuenta, además, que el grado de desconcentración que se indica en el dictamen deriva de la propia regulación contenida en el Decreto Ejecutivo N. 7467-C de cita. Dicha norma no permite, en efecto, considerar que en favor de la Casa de la Cultura haya operado una desconcentración en grado máximo. El Reglamento dispone en lo que interesa:

 

“Artículo 1°-Crease la Casa de la Cultura de Puntarenas, como organismo  adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, con sede en el local ocupado hasta la fecha por la Comandancia y la Cárcel de Puntarenas.

 

Artículo 2°-La Casa de la Cultura de Puntarenas, tendrá por función la  de propiciar el desarrollo cultural de la ciudad de Puntarenas en particular, y de toda la provincia en general, ofreciendo servicios, patrocinando espectáculos y realizando todas aquellas actividades que sean conducentes al fin expresado”.

 

“Artículo 5°-La Junta Administrativa deberá reunirse no menos de dos veces por mes, con el fin de supervisar y orientar el trabajo realizado por el Di-rector y el resto del personal de la Casa de la Cultura. Cada seis meses deberá remitir un informe de labores al Ministro de Cultura, Juventud y Deportes”.

 

“Artículo 7º-El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, deberá colaborar con todo lo posible en el buen desarrollo de las actividades de la Casa de la Cultura de Puntarenas, por medio de su personal técnico especializado en la promoción de actividades culturales”.

 

            Este órgano del Ministerio de Cultura se crea para propiciar el desarrollo cultural de Puntarenas, ofreciendo servicios, patrocinando espectáculos y en general, realizando labores de promoción cultural. Ese es su ámbito de actividad. Un ámbito restringido y que en modo alguno puede considerarse incompatible con órdenes, instrucciones o circulares del superior. No puede olvidarse que a nivel legal el órgano creado con competencia general en materia de cultura es precisamente el Ministerio de Cultura y Juventud (Ley N. 4788 de 5 de julio de 1971).  Y que conforme las normas que regulan la desconcentración, para determinar que se está en presencia de una desconcentración máxima es necesario que el inferior esté sustraído a esas órdenes, instrucciones o circulares del superior. El carácter reglamentario del Decreto y lo limitado de sus disposiciones no permite derivar que se esté ante una desconcentración máxima, que justifique la inexistencia de esa sujeción. Por el contrario, debe afirmarse la competencia del jerarca del Ministerio para determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias en favor de la Casa de la Cultura es compatible con una tutela jurídica y material completa, que se expresa en la facultad que tiene el órgano que desconcentra de fijar criterios y dictar instrucciones que deberá cumplir el órgano que ejerza competencias desconcentradas. Máxime que lo dispuesto en el Decreto debe ser interpretado en forma restrictiva, según ordena el numeral 83.-5 de la Ley General de Administración Pública.

 

            Este aspecto es importante en orden a las competencias que guarda el superior jerárquico en relación con el órgano desconcentrado. Como se deriva del dictamen transcrito, en el ámbito material no desconcentrado, el superior jerárquico conserva la plenitud de las potestades jerárquicas, por lo que puede hacer ejercicio de los poderes derivados del 102 de la referida Ley General. Entre los cuales se encuentran el poder de mando, de dirección e instrucción, a los cuales, repetimos, está sujeta la Casa de la Cultura.

 

 

B-.  UNA PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL PARA LA JUNTA ADMINISTRATIVA DE LA CASA DE LA CULTURA

 

            Consulta Ud. si la Casa de la Cultura de Puntarenas es titular de una personalidad jurídica instrumental.

 

            Para efectos de la administración de la Casa de la Cultura de Puntarenas, el Decreto de creación dispuso que estaría regentada por una Junta Administrativa integrada por cinco miembros, artículo 3. De esa forma cabría considerar que la Casa de la Cultura como órgano cuenta dentro de su organización con un órgano colegiado al que le corresponde la administración de la Casa de la Cultura. Respecto de las competencias reglamentarias de esa Junta, tenemos que la regencia pareciera consistir en la orientación y supervisión del trabajo que realiza la Casa y, en particular, su Director. La Junta como órgano superior de la Casa de la Cultura debe remitir el programa de trabajo y en su momento rendir informe de labores al Ministro de Cultura, según lo disponen los artículos 6 y 5 del Decreto:

 

“Artículo 6º-En el mes de diciembre de cada año, la Junta Administrativa deberá remitir un programa de trabajo para el año siguiente al Ministro de Cultura, Juventud y Deportes, el cual deberá revisarlo y aprobarlo, con las modificaciones que él estime necesarias”.

 

“Artículo 5°-La Junta Administrativa deberá reunirse no menos de dos veces por mes, con el fin de supervisar y orientar el trabajo realizado por el Di-rector y el resto del personal de la Casa de la Cultura. Cada seis meses deberá remitir un informe de labores al Ministro de Cultura, Juventud y Deportes”.

 

A esa Junta se le otorgó personalidad jurídica instrumental por el artículo 40 de la Ley N. 6256, el cual dispuso:

 

“Artículo 40.- Traspásase al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes el inmueble, propiedad del Ministerio de Seguridad Pública, que alojó la Comandancia de Plaza y Guardia Civil y cárcel de la ciudad de Puntarenas. El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes dedicará dicho inmuebles al establecimiento de la Casa de la Cultura de la ciudad de Puntarenas y lo pondrán bajo el cuidado y responsabilidad de la Junta Directiva de la Casa de la Cultura de Puntarenas, creada por Decreto Ejecutivo Nº 281-C de 7 de octubre de 1977, la que para su cabal funcionamiento tendrá plena personalidad jurídica”.

            El referido numeral establece tres normas:

 

1)                 el traspaso de la propiedad del inmueble que alojó a la Comandancia de Plaza y Guardia civil y cárcel de la Ciudad de Puntarenas a favor del Ministerio de Cultura.

 

2)                 El destino de la propiedad traspasada, sea en favor de la Casa de Cultura.

 

3)                 el otorgamiento de personalidad instrumental a la Junta Administrativa, para mantener y cuidar el edificio.

 

Se sigue de esa norma que el nuevo propietario del inmueble, Ministerio de Cultura, se ve desposeído de la administración directa del mismo, ya ésta que se otorga a un órgano que para tal fin tendrá personalidad instrumental. 

 

El dictamen de mérito también se refirió a esa norma legal, señalando al efecto:

 

“De previo a referirnos a lo allí trascrito, es importante advertir en términos generales, que en virtud de los artículos 176 y 180 de la Constitución Política y doctrina jurisprudencial atinente, las normas presupuestarias solo pueden comprender o relacionarse con los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante el año económico a que refiere. Amén de que el presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. De forma tal, que por la especialidad que ostenta ese ordenamiento presupuestario en nuestro régimen constitucional y legal, no es dable que a través de esa clase de normativa se regule materia que es ajena al ámbito presupuestario público, regido éste por principios propios, claramente delimitados en el artículo 5 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos”. 

 

            Bajo esa perspectiva jurídica, este Despacho observa necesariamente que lo regulado en el artículo 40 de la mencionada Ley de Presupuesto Público, es de dudosa constitucionalidad;  sin embargo, al  tenor de lo dispuesto en el artículo 10 de nuestra Constitución Política y artículos 1 y 2, inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a quien incumbe examinar si su contenido es conforme con la Constitución Política, es a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y no a este Órgano Asesor de la Administración Pública”.

 

            En efecto, el traspaso de una propiedad, determinar su destino y sobre todo atribuir personalidad jurídica a un organismo constituyen ámbitos de regulación que exceden el contenido material de una ley presupuestaria, según lo hemos indicado en reiterados pronunciamientos y es una práctica que ha sido sancionada por inconstitucional, tanto por la Corte Plena, antiguo contralor de constitucionalidad como por la Sala Constitucional, a lo cual volveremos más adelante.

 

            En relación con esa personalidad instrumental consulta Ud. si permite una gestión presupuestaria independiente y, por ende, la titularidad de un presupuesto propio.  La personalidad instrumental es esencialmente una personalidad presupuestaria. Su finalidad es garantizar al órgano al que se le atribuye la personalidad instrumental una gestión independiente del presupuesto asignado y, por ende, supone la titularidad de un presupuesto propio.  Presupuesto que no se menciona ni en el artículo 40 ni en el Decreto de creación.

 

Nótese que el artículo 40 no solo no menciona que la Junta sea titular de un presupuesto, sino que tampoco establece cuáles son los recursos que financiarán su funcionamiento. Esa falta de regulación no es de extrañar porque el objeto de la norma presupuestaria no es otorgar la calidad de persona, ni aún tratándose de una personalidad instrumental. La Ley de Presupuesto no es el de acto legislativo competente para crear órganos y atribuirles competencia, pero sí para establecer conforme con las competencias anteriormente establecidas por el ordenamiento, los objetivos que ese órgano cumplirá y los medios financieros con que contará durante el año en que el presupuesto-plan debe ejecutarse (presupuesto por programas). Así, Dictamen N. 184-1989 de 26 de octubre de 1989.

 

La falta de determinación de ese financiamiento reafirma la ausencia de técnica jurídica en que incurrió el legislador. Cabe recordar que en la personificación instrumental el desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios materiales sino ante todo en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativas a la ejecución y control del presupuesto del Estado.  Es decir, servicios del Estado son dotados de una personalidad jurídica con el fin de que sus operaciones financieras no estén contempladas en el presupuesto del Estado y los fondos pueden ser ejecutados autónomamente. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central, sea que la atribución de personalidad jurídica no implica un fenómeno de descentralización administrativa y responde solamente al interés de que determinados recursos financieros sean manejados independientemente. Por lo que era de esperar que si se pretendía esa gestión independiente se hubiera establecido con cuáles recursos contaba la Junta.

 

En ausencia de regulación sobre ese aspecto, habría que considerar que la Junta se financia con las partidas que le transfiera el Presupuesto de la República o en su caso, la Municipalidad de Puntarenas. En relación con la Municipalidad, cabe recordar que el artículo 15 de la Ley N. 5582 de 11 de octubre de 1974, que aprobó el Contrato de Préstamo para Puerto Caldera con EXIMBANK de Japón Banco Exportación e Importación de Japón, dispuso en lo que interesa:

 

“Artículo 15.-Para atender el financiamiento de las obligaciones referidas en esta Ley, en relación con el desarrollo socioeconómico del cantón Central de Puntarenas, se establece un gravamen de cuarenta centavos de dólar en moneda de los Estados Unidos de América (US$ 0.40), por cada tonelada de carga que se movilice en los puertos de los cantones Central y Esparza; dicho gravamen será pagado directamente a la Municipalidad del cantón Central de Puntarenas. La aduana no tramitará ninguna póliza, si el importe del gravamen establecido en esta Ley no ha sido entregado previamente a la Municipalidad y facultará a esta última para fiscalizar el cobro efectivo de este tributo. Los recursos derivados del cobro de este gravamen serán incorporados en el presupuesto de la Municipalidad y asignados de la siguiente manera.

 

(…).

 

d. Un dos por ciento (2%) a la Casa de la Cultura de Puntarenas, para gastos de operación, incluso para remodelación, mantenimiento, acondicionamiento y compra de equipo”.

 

            En consecuencia, de los recursos que la Municipalidad de Puntarenas reciba de dicho impuesto debe destinar el dos por ciento a la Casa de la Cultura, aun cuando esta no sea un órgano municipal. Resulta claro que estos recursos constituyen un destino específico que es propio de la Casa de la Cultura y que esta administra a través de su Junta Administrativa. No se trata, entonces, de un recurso del Ministerio que este pueda administrar directamente y, por ende, presupuestar.

 

Esa presupuestación corresponde a la Junta Administrativa, la que queda sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

            Siempre en relación con los recursos, debe señalarse que a esa Junta Administrativa se le ha encargado la administración del Museo Histórico de la Ciudad de Puntarenas, que tiene su sede en la Casa de la Cultura de esa Ciudad. Como parte de esa administración, el Decreto N. 32510 de 9 de marzo de 2005, que se encuentra vigente según SINALEVI, le encargó a la Junta no solo la administración y funcionamiento del Museo, sino la aprobación de proyectos que le garanticen recursos humanos, materiales y financieros, el velar por la buena administración de los fondos que se obtengan para contratar personal, pagar servicios básicos,  aprobar el plan de Desarrollo Estratégico del Museo y sus políticas, programas, proyectos y actividades. La administración del Museo y de sus recursos implica una labor de presupuestación a cargo de la Junta Administrativa y para los fines que el decreto especifica.

 

Se consulta si la Junta Administrativa como persona jurídica instrumental está sujeta a la Autoridad Presupuestaria.

 

 Dicho Órgano Colegiado encuentra su regulación en los artículos 21 y siguientes de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Conforme lo cual a dicho Órgano le corresponde elaborar las directrices de política presupuestaria y de gasto público que regirán en el sector público. Empero, de la misma forma que el ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera no es general ni uniforme para todos los organismos públicos, la Ley prevé supuestos de excepción para la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Dispone el artículo 21 de mérito:

 

 “ARTÍCULO 21.-

 

Autoridad Presupuestaria

 

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

 

a)      Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

 

b)      Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

 

c)      Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria”.

 

Para que un determinado organismo público resulte vinculado por las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria es requisito sine qua non que esté sujeto a la aplicación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Ámbito de aplicación que es dispuesto por el artículo 1 de la Ley:

 

“Artículo 1°-Ámbito de aplicación. La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

 

a.             La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.(…)”

 

Tómese en cuenta que la personalidad de la Junta es instrumental, por lo que continúa siendo parte del Poder Ejecutivo. Luego, la competencia de la Autoridad Presupuestaria se ejerce sobre todos los órganos y personas instrumentales del Poder Ejecutivo. Por otra parte, ninguna Ley ha dispuesto la desaplicación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos a la Junta o a la Casa de la Cultura. En consecuencia, dicha Junta está sujeta a la Autoridad Presupuestaria.

 

 

C- LA VIGENCIA DE LA NORMA ATIPICA:

 

Es interés del consultante se establezca si la atribución de personalidad instrumental a la Junta Administrativa de la Casa de la Cultura de Puntarenas se mantiene, dado que fue otorgada por una norma contenida en una Ley de Presupuesto y es propio de esa Ley el regir solo para el año económico de que se trate.

 

            La materia presupuestaria es definida en los artículos 176 y 180 de la Constitución Política, regulación que impide que en el texto de esta Ley se norme materia no presupuestaria o no conexa con la presupuestaria. Conforme el primero de dichos artículos, el Presupuesto comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública durante el año económico. Pero el presupuesto es algo más que un balance de ingresos y egresos, es el límite de acción de los poderes públicos en materia de gasto público (artículo 180 constitucional). En tanto límite, se considera parte del contenido presupuestario la inclusión de normas para regular el ejercicio presupuestario durante el año fiscal correspondiente. Normas que pueden ser incluidas en la ley de presupuesto (Corte Plena, Ses. ext. de 4 de noviembre de 1981m Cons. VI). jurisprudencia retenida por múltiples resoluciones de la Sala Constitucional. Pero esta posibilidad tiene como límite la definición de la materia presupuestaria. Excede la regulación del ejercicio presupuestario el crear órgano, otorgar competencias administrativas o bien, atribuir personalidad jurídica a un órgano. Consecuentemente, la norma de ejecución presupuestaria que exceda el ámbito de la ley presupuestaria es dudosamente constitucional, pudiéndose considerar como atípica.

 

No obstante, ha sido criterio prevalente de la Procuraduría que aún cuando una norma sea inconstitucional, como sucede con las normas de contenido normativo ordinario contenidas en las leyes de presupuesto, esas normas mantienen su vigencia y, por ende, la pretensión de eficacia, mientras no sean derogadas o bien, declaradas inconstitucionales por el Contralor de Constitucionalidad. Sobre este tema la Procuraduría ha expresado:

 

“Sobre la vigencia en el tiempo de las normas atípicas o de contenido ordinario, incluidas en una Ley de Presupuesto, ya ésta Procuraduría ha tenido oportunidad de expresar su opinión, señalando que siendo que resulta un modo impropio o erróneo, evidentemente inconstitucional, el promulgar la normativa ordinaria, las disposiciones que no sean de carácter presupuestario fiscal, o no sean normas generales que tienden a complementar el entorno fiscal de la Ley de Presupuesto, son leyes comunes sujetas a los mecanismos de derogación y abrogación conocidos. Esto quiere decir, que la extinción de la norma atípica no depende del término del año fiscal, para el cual fue creada la Ley de Presupuesto, sino que se extiende más allá de él. De tal manera que tomando en consideración que el contenido de la disposición, como es el caso que nos ocupa no es de índole fiscal, sino laboral, no está atada o unida su vigencia a la duración temporal de la Ley de Presupuesto. Únicamente una derogación posterior implícita o explícita podría hacerla desaparecer del ordenamiento jurídico, o bien, una sentencia de la Sala Constitucional que la declarase contraria algún canon constitucional violado.

 

(…).

 

Corolario de lo anterior, y observando la naturaleza de la norma número 97 de la Ley 7015, que nos ocupa, se deduce que constituye legislación ordinaria, de tal suerte que su vigencia no queda sujeta al año fiscal para el cual se emitió la Ley de Presupuesto que la contiene, ante lo cual la Asamblea Legislativa, fundada en los principios de legalidad y de presunción de regularidad de los actos del Estado, debe aplicarla o ejecutarla indefinidamente, hasta que no venga a ser derogada o modificada por otra ley posterior, o eventualmente sea declarada su inconstitucionalidad por un fallo de la Sala Constitucional”. Dictamen C-037-91 de 4 de marzo de 1991.

 

En el mismo sentido:

 

“Con base en lo anterior, y dada la abundante jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre las normas atípicas contenidas en una ley de presupuesto, tenemos que la norma transcrita anteriormente, al estar incluida dentro de la Ley de Presupuesto y tratar materia ajena a él, es a todas luces inconstitucional. Sin embargo, en virtud del control concentrado de constitucional que obliga a que las leyes sean declaradas inconstitucionales por la Sala respectiva, mientras la Sala Constitucional no la declare como tal, la norma está vigente y forma parte de nuestro ordenamiento jurídico. (véanse dictámenes C-246-98; C-176-92; C-178-00).

 

No obstante lo dicho, es del caso hacer también la observación, de que la norma mencionada, por tratarse de una norma atípica que se refiere a un asunto ajeno al presupuesto, puede ser impugnada por inconstitucional, existiendo sobre el particular numerosa jurisprudencia de la Sala Constitucional- se pueden ver , entre otras, las Sentencias número 248 de las 14 horas del 17 de marzo de 1990, 1781 de 15 :30 horas del 10 de setiembre de 1991 y 5411-94 de las 16 horas 6 minutos del 20 de setiembre de 1994” Dictamen C-103-2001de 5 de abril de 2001.

 

La personalidad jurídica debe ser atribuida por ley y por una ley de contenido ordinario, no presupuestario. Ciertamente, la ley que otorgue la personalidad debe ser adoptada siguiendo el procedimiento ordinario para la emisión de las leyes. La circunstancia de que la Asamblea Legislativa no haya actuado con sujeción al procedimiento constitucionalmente establecido para la emisión de leyes de contenido ordinario no autoriza al operador jurídico para desaplicar la ley emitida. Por lo que esta mantiene su vigencia y es susceptible de producir efectos jurídicos hasta que no sea derogada o bien, declarada inconstitucional por la Sala Constitucional. Precisamente por ello, la Junta puede ser considerada persona instrumental, titular de un presupuesto para el destino establecido por ley y, consecuentemente, se sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

              

 

CONCLUSIONES:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

a)                  Debe reiterarse que la Casa de la Cultura de la Ciudad de Puntarenas es un órgano desconcentrado en grado mínimo.

 

b)                 Su Junta Administrativa es titular de una personalidad jurídica instrumental, que le permite administrar en forma independiente los recursos que le sean transferidos por Ley de Presupuesto o bien, por transferencia de otro organismo público. Recursos que deberá presupuestar.

 

c)                  De la relación de los artículos 21 y 1 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos se sigue que la Junta Administradora de la Casa de la Cultura de la Ciudad de Puntarenas está sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

d)                 El artículo 40 de la Ley de Presupuesto N. 6256 de 28 de abril de 1978 tiene un contenido de ley ordinaria, no pudiendo considerarse una norma de ejecución presupuestaria. Dado ese carácter ordinario, su vigencia no se sujeta al límite temporal propio de la Ley de Presupuesto.

 

e)                  Si bien ese artículo 40 es dudosamente constitucional, mantiene su vigencia hasta que no sea derogado o bien, declarado inconstitucional por la Sala Constitucional.

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

 

MIRCH/gap