27 de octubre de 2017

C-245-2017

 

Señor

Roger Gamboa Flores

Auditor Interno

Municipalidad de Abangares

S.O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Sr. Procurador General de la República me refiero a su oficio No. 27-2017 de 1 de julio de 2017, recibido en ésta Procuraduría el día 6 de julio siguiente.

 

 

I.                   OBJETO DE LA CONSULTA

 

El consultante solicita criterio en torno a la siguiente interrogante:

 

1.        “¿Los Concejos Municipales de Distrito, para ejecutar los recursos que les transfiera la Municipalidad de las Leyes No. 8114 y 9329, deberán hacer uso de las UNIDADES TECNICAS DE GESTION VIAL MUNICIPAL de cada Municipalidad o pueden crear sus propias Unidades Técnicas de Gestión Vial Distrital, financiadas con recursos de las leyes No. 8114 y 9329?

 

De conformidad con el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no se aporta criterio legal junto a la presente gestión, por tratarse de una consulta formulada de forma directa por el Auditor municipal.

 

 

II.                SOBRE LAS UNIDADES TECNICAS DE GESTION VIAL MUNICIPAL

 

En anteriores oportunidades, éste Órgano Asesor se pronunció sobre las Unidades Técnicas de gestión vial municipal.

 

Al efecto, ésta Procuraduría indicó que, conforme a la normativa vigente en ese momento, las Unidades Técnicas de gestión vial municipal eran órganos que no fueron previstos mediante ley, sino que su creación se dio vía reglamentaria (ver dictámenes números C-135-2003 y C-8-2013).

 

En efecto, en atención a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley número 8114, el Poder Ejecutivo emitió decretos ejecutivos que reglaron lo relativo a la inversión pública en la red vial cantonal conforme a lo estipulado en el artículo 5º, inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, Nº 8114.

 

Es así que, mediante Decreto Ejecutivo Decreto Ejecutivo 30623 del 5 de marzo de 2003, posteriormente derogado por el Decreto Ejecutivo N° 34624-MOPT del 17 de julio de 2008, se creó la figura de la Unidad Técnica de Gestión Vial como secretarías técnicas de las Juntas Viales Cantonales.

      

Sobre esas Unidades Técnicas, el dictamen No. C-8-2013 de 28 de enero del 2013, recoge un análisis acerca de su naturaleza y alcance jurídico:

 

“I. SOBRE EL MARCO NORMATIVO DE REFERENCIA

       De importancia para evacuar la consulta que se plantea, debemos indicar que la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, Nº 8114 del 4 de julio del 2001, crea en su artículo 1° el impuesto único a los combustibles, fijándole un destino específico según lo dispone el artículo 5 de dicha normativa, que señala en lo conducente lo siguiente:

(…)

De lo anterior, se deduce que el legislador destinó los recursos provenientes del impuesto único sobre los combustibles que son girados a las municipalidades, a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal, y una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas. Para ello, la ley establece que será la Junta Vial Cantonal o Distrital la encargada de hacer una propuesta a cada Consejo Municipal sobre el destino de los recursos, según se regule en el respectivo reglamento de la ley.

En ejercicio de dicha disposición legal, se emitió el Decreto Ejecutivo N° 34624-MOPT del 17 de julio de 2008, que es el Reglamento sobre el Manejo, Normalización y Responsabilidad para la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal, que derogó el anterior Decreto Ejecutivo N° 30623 del 5 de marzo de 2003, denominado Reglamento al artículo 5 inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias sobre la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal.

 

La reglamentación vigente regula lo relativo a la inversión pública en la red vial cantonal, tal y como lo dicta el artículo 1, al indicar:

“Artículo 1º—Ámbito del Reglamento. El presente Reglamento regula lo estipulado en el artículo 5º, inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, Nº 8114, en cuanto a la inversión pública en la red vial cantonal, en concomitancia con la Ley de creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Nº 4786 y sus reformas, la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 y sus reformas, Código Municipal, la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y demás normativa conexa.”

     Además, el mismo reglamento, establece la figura de las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, refiriéndose a su naturaleza jurídica en el artículo 13 de dicho cuerpo normativo que dispone:
“Artículo 13.—Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal. Se constituirá una Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal en cada cantón, la cual fungirá como secretaría técnica de la Junta Vial Cantonal. Deberá contar, al menos, con un profesional en ingeniería civil, en construcción o en un área profesional afín a las labores de la Unidad Técnica, quien fungirá como Director; así como un asistente técnico, ambos con experiencia en materia vial; y un promotor social profesional en ciencias sociales. Los puestos señalados anteriormente serán nombrados por cargos fijos, a tiempo completo y, dependiendo de su condición profesional, preferentemente compensadas bajo el régimen de dedicación exclusiva.

Al constituir esta Unidad, su operación y financiamiento se incluirá dentro del Plan Operativo Anual de cada municipalidad, en carácter de servicio de gestión vial, como parte de las actividades a ser financiadas con los recursos a que se refieren los artículos 4 y 9, de este Reglamento. Cuando medie un interés común las municipalidades podrán integrar la UTGVM en forma mancomunada.

Dentro de las eventuales actividades operativas a financiar se incluyen: adquisición, mejora y reparación de edificaciones, equipo y maquinaria, equipo y materiales de oficina, consultorías, salarios, gastos de viaje y transporte, siempre que se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Corresponderá a la administración garantizar que los recursos señalados en el párrafo anterior y en el artículo 4 del presente reglamento, se destinen exclusivamente para los fines descritos en éstos. La aplicación o el uso diferente de los recursos, generará las responsabilidades civiles, administrativas y penales que correspondan.

 

De dicho artículo se desprende que las Unidades Técnicas de Gestión Vial se configuran como Secretarías Técnicas de las Juntas Viales Cantonales, y por lo tanto forman parte de su estructura interna.

Lo anterior, resulta de especial relevancia para evacuar la presente consulta, según se pasará a explicar.

II. SOBRE LO CONSULTADO

Teniendo como marco de referencia lo indicado en el apartado anterior, debemos señalar que la consulta que se plantea debe orientarse desde dos perspectivas. En primer lugar, debe analizarse si la creación de las Unidades Técnicas de Gestión Vial es conforme a la Constitución (análisis de constitucionalidad), y en segundo lugar, si dichas figuras –reguladas reglamentariamente- exceden o no lo dispuesto por el legislador (análisis de legalidad).

En cuanto al análisis de constitucionalidad, debemos advertir que en virtud de lo establecido en el numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ejercer de manera exclusiva el control de constitucionalidad de las normas jurídicas. Por tal motivo, la interpretación que se realice en este pronunciamiento sobre el particular, únicamente tiene el fin de colaborar con la función que realiza la municipalidad consultante, pero lo es sin perjuicio de lo que en definitiva pueda resolver sobre el tema la Sala Constitucional.

Al respecto, debemos señalar que los recursos económicos que comentamos que se regulan en el artículo 5 de la Ley N° 8114, no tienen un origen municipal, sino que constituyen un impuesto nacional creado por el legislador y destinado por este último a varios órganos e instituciones. Y, en ese tanto, la definición del destino que se podrá dar a los recursos (en este caso mejoramiento de la red vial cantonal), así como los órganos que deben crearse para dar cabal cumplimiento al mandato del legislador, no pueden considerarse como afectantes de la autonomía municipal.

Precisamente sobre este tema, la Sala Constitucional se refirió en la sentencia N° 5669-1999 de las 15:21 horas del 21 de julio de 1999, en la cual dispuso en lo que interesa:

“…debe distinguirse lo que son propiamente los impuestos municipales, que son los propuestos por las autoridades municipales a la Asamblea Legislativa para su aprobación mediante ley, como se anotó anteriormente, de los impuestos nacionales creados por iniciativa del legislador a favor de las corporaciones municipales, lo que también ha sido del conocimiento de este Tribunal con anterioridad. Así, en sentencia número 03930-95, de las quince horas veintisiete minutos del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco, señaló:

"Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa conclusión, que solamente son constitucionales los tributos municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local. La jurisprudencia lo que ha señalado, claramente, es que existen servicios públicos que por su naturaleza, no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición que da el artículo 169 de la Constitución Política al señalar que «La administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal.» Si esos intereses y servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria sólo puede ser municipal, producto de la potestad tributaria del gobierno local y es la que se define en la jurisprudencia antes comentada. Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos extraordinarios mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial; mediante un impuesto regional, que beneficie un determinado número de gobiernos locales; o bien, mediante un impuesto especial que grave determinadas actividades, como resulta ser la exportación de banano, a distribuir entre los cantones productores. En estos casos la iniciativa de la formulación de la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo de naturaleza municipal, sino la creación de uno diverso, en el que resulta, que el o los destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto creado en el artículo 36 del Código de Minería, o en el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el tributo será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos extraordinarios y beneficiosos para las comunidades. En síntesis, la potestad impositiva municipal, que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacionales, en cuyo caso, el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse necesariamente en la iniciativa municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales. En este último caso, la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades destinatarias de los tributos.(…)"  (La negrita no forma parte del original)

 

De la sentencia anterior, se desprende que no existe quebranto a la autonomía municipal, cuando el legislador le define a las municipalidades el modo en que podrán ejecutar los recursos derivados de un impuesto de carácter nacional y tampoco cuando le impone una estructura mínima para asegurar la racionalidad en el gasto de los dineros transferidos.

 Ahora bien, tal como analizamos con anterioridad, si se analiza la redacción del artículo 5 de la Ley 8114, se desprende que el legislador destinó los recursos provenientes del impuesto único sobre los combustibles que son girados a las municipalidades, a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal, y una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas. Asimismo, establece que será la Junta Vial Cantonal o Distrital la encargada de hacer una propuesta a cada Consejo Municipal sobre el destino de los recursos, según se regule en el respectivo reglamento de la ley. Esto como indicamos, no puede considerarse violatorio de la autonomía municipal pues se trata de un impuesto de carácter nacional.

Sin perjuicio de lo anterior, debemos señalar que las figuras de las Unidades Técnicas de Gestión Vial no son mencionadas expresamente en el artículo 5 de la ley, sino que su regulación se establece en el Decreto Ejecutivo N° 34624-MOPT como expusimos. Por tal razón, conviene analizar si el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria al crear una figura no contemplada expresamente en la ley.

Sobre el particular, debemos tener en consideración dos aspectos. En primer lugar, la propia Ley 8114 al establecer que será la Junta Vial Cantonal o Distrital la encargada de hacer una propuesta a cada Consejo Municipal sobre el destino de los recursos, remite expresamente a lo dispuesto en el reglamento a la ley, por lo que en principio el legislador está habilitando al Poder Ejecutivo para establecer los detalles operativos para hacer cumplir dicha norma.

En segundo lugar, debemos señalar que el Decreto Ejecutivo mencionado en cuanto establece la figura de la Unidad Técnica de Gestión Vial, no crea una figura jurídica nueva que no haya sido dispuesta por el legislador. En efecto, tal como analizamos en el apartado anterior, el artículo 13 de la normativa reglamentaria establece a las Unidades Técnicas de Gestión Vial como secretarías técnicas de las Juntas Viales Cantonales, y por lo tanto forman parte de la estructura administrativa interna de estas últimas.

Dado que las Juntas Viales Cantonales están dispuestas en la ley, y que las Unidades Técnicas de Gestión Vial no son más que un órgano interno no independiente de aquellas, no existe extralimitación alguna con relación a lo dispuesto por el legislador.

Es así como las Unidades Técnicas de Gestión Vial forman parte de la estructura de las Juntas Viales Cantonales, órganos creados por ley, por tanto no configuran órganos nuevos o diferentes.” (Lo resaltado no es dele original).

 

 

Conforme al criterio supra transcrito, reiteramos, las Unidades Técnicas de Gestión Vial fueron creadas mediante Decreto Ejecutivo, no tienen un sustento legal, y su naturaleza correspondían a órganos dependientes de la Junta Vial Cantonal –único órgano previsto en el numeral 5 de la Ley 8114-.

 

Sin embargo, tal y como indicamos en el dictamen C-083-2017 dirigido al aquí consultante, el Decreto Ejecutivo No. 34624-MOPT denominado "Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la Red Vial Cantonal” fue derogado expresamente por el numeral 13 del Decreto Ejecutivo No. 40138 denominado “Reglamento al inciso b) del artículo 5 de la Ley N° 8114 "Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias," publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 39, Alcance 41 del 23 de febrero de 2017,  y en éste último no se contempló la creación - o existencia- de la Unidad Técnica referida.

 

 

III.             SOBRE LO CONSULTADO

 

El Sr. Auditor indica en su oficio que, con la entrada en vigencia de la ley No. 8114, las municipalidades crearon Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, y que con la entrada en vigencia de la Ley No. 9329, los Concejos Municipales de Distrito están creando ese tipo de Unidades, por lo que consulta lo siguiente:

 

“¿Los Concejos Municipales de Distrito, para ejecutar los recursos que les transfiera la Municipalidad de las Leyes No. 8114 y 9329, deberán hacer uso de las UNIDADES TECNICAS DE GESTION VIAL MUNICIPAL de cada Municipalidad o pueden crear sus propias Unidades Técnicas de Gestión Vial Distrital, financiadas con recursos de las leyes No. 8114 y 9329?

 

En primer lugar, tal como se indicó supra, las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal no tienen un sustento legal, sino que, fue mediante Decreto Ejecutivo que se determinó su creación, en concreto, Decreto Ejecutivo N° 30623 del 5 de marzo de 2003, posteriormente derogado por el Decreto Ejecutivo N° 34624-MOPT del 17 de julio de 2008.

 

Sin embargo, el Decreto Ejecutivo No. 34624-MOPT fue derogado expresamente por el numeral 13 del Decreto Ejecutivo No. 40138, vigente actualmente.

 

En segundo lugar, de la lectura del citado Decreto Ejecutivo No. 40138, se observa que éste únicamente recoge la existencia de la Junta Vial Cantonal como “un órgano nombrado por el Concejo Municipal de cada cantón, ante quien responde por su gestión. Es un órgano asesor de consulta en la planificación y evaluación en materia de gestión vial en el cantón y de servicio vial municipal” (artículo 9).

 

            Así, las Unidades Técnicas referidas en esta consulta, no están previstas en el Decreto Ejecutivo No. 40138 vigente. De suerte que, corresponde a cada Corporación Municipal, en ejercicio de su autonomía, determinar lo pertinente ante el cambio normativo operado en las normas referidas supra.

 

            Luego, en punto a la transferencia de recursos a los Concejos Municipales de Distrito, prevista en el numeral 7 de la Ley No. 9329, remitimos a lo indicado sobre el tema en el dictamen No. C-083-2017, dirigido a su persona.

 

Al efecto, ya señalamos en el dictamen indicado que la Ley No. 9329 está concebida, fundamentalmente, para asignar la gestión vial cantonal a las Corporaciones Municipales, estableciendo las competencias, estructura, financiamiento, destino de los recursos y responsabilidad de los funcionarios.

 

La referencia a los Concejos Municipales de Distrito únicamente se encuentra en el numeral 7 de la Ley de comentario, en cuanto dispone que el Concejo Municipal debe transferir a éstos los recursos correspondientes según el porcentaje de red vial cantonal con que cuente, siendo omisa la normativa legal respecto a cualquier otro aspecto relativo al traslado, estructura o funcionamiento del Concejo Municipal de Distrito en relación a la administración de los recursos que le correspondan.

No obstante, a nivel reglamentario, el Poder Ejecutivo trató de solventar esos aspectos con la inclusión de dos referencias en el Decreto Ejecutivo No. 40138.

 

Así, en relación a la distribución de los recursos a los Concejos Municipales de Distrito, el artículo 5 del reglamento referido señala:

 

“Artículo 5.- Distribución a los concejos municipales de distrito.

En concordancia con lo dispuesto en los artículos 7 y 12 de la Ley No. 9329, para la distribución de recursos a los concejos municipales de distrito, el Concejo Municipal deberá utilizar los mismos criterios de distribución entre las municipalidades que se establecen en el inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114. En virtud de la asignación de recursos que realice la municipalidad, los Concejos Municipales de Distrito ostentarán las mismas obligaciones, responsabilidades y competencias de gestión vial establecidas para las municipalidades dentro de su ámbito geográfico, que ejecutarán conforme al Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo del cantón respectivo. Todo trámite ante el MOPT relacionado con el Registro Vial de Costa Rica, deberá contar con el visto bueno de la municipalidad correspondiente.” (El resaltado no es del original)

 

Conforme a la norma referida, los Concejos Municipales de Distrito deben ajustar el destino y ejecución de los recursos que les trasfiera la Municipalidad a lo establecido en el Plan Vial Quinquenal del Cantón.

 

            Luego, el artículo 9 del Reglamento, establece la posibilidad de crear una Junta Vial Distrital y determina su conformación:

           

“(…) En aquellos cantones en los que existan Concejos Municipales de Distrito, existirán Juntas Viales Distritales nombradas por el Concejo Municipal del cantón respectivo, con la conformación, funcionamiento y competencias indicadas en el presente artículo y conexos, en lo que les sea aplicable. En estas Juntas la presidencia corresponderá al Intendente. En el caso del representante al que refiere el inciso b) anterior, este será escogido por el Concejo Municipal de Distrito. Con respecto del miembro al que se refiere el inciso e) anterior, este será un miembro de la comunidad, escogido por el Concejo de Distrito ampliado correspondiente. Para la selección del representante de las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, la asamblea de estas se realizará entre las Asociaciones vigentes en las localidades del distrito correspondiente. El funcionario de la dependencia técnica provendrá de la estructura funcional del Concejo Municipal de Distrito.” (El resaltado no es del original).

 

            En cuanto a las Unidades Técnicas Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, reiteramos, éstas no están previstas en el Decreto Ejecutivo No. 40138 vigente, tal y como se había ya mencionado en el dictamen No. C-083-2017.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández               

Procuradora Adjunta 

 

SSH/hsc