09 de noviembre de 2017

C-260-2017

 

                                                    

Máster

Lilliam González Castro

Presidenta

Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Arte

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta a su oficio PRES-036-2017 del 10 de agosto de 2017, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

“1- ¿El proyecto de Reglamento Ejecutivo de la Ley 4770 puede ser remitido directamente por la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, sin necesidad de que el mismo sea aprobado por otro órgano, como, por ejemplo, la Asamblea General del Colegio

2- ¿Es factible que la aprobación del Reglamento Ejecutivo de la Ley 4770 por parte del Poder Ejecutivo, pueda recaer en cartera ministerial distinta al Ministerio de Educación Pública?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la consultante acompaña la presente consulta del criterio jurídico emitido por la M.Sc. Francine María Barboza Topping, Asesora Legal de la Junta Directiva del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes (en adelante COLYPRO).

                   I.            ANTECEDENTE LEGISLATIVO

 

A través de la Ley N°. 9420, del 7 de febrero de 2017 se reformó parte del articulado de la Ley 4770 del 13 de octubre de 1972, Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras y Filosofía, Ciencias y Artes. Así, su transitorio IV dispuso:

“TRANSITORIO IV.- El Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes contará con un plazo de seis meses, a partir de la publicación de esta ley, para remitir al Poder Ejecutivo el proyecto de reglamento de la presente ley. El Poder Ejecutivo reglamentará esta ley; no obstante, la falta de reglamento no impedirá su aplicación.”

Como puede verse, el legislador dispuso que el Poder Ejecutivo es quien le corresponde reglamentar esta ley, pero será el COLYPRO quien, en un plazo de seis meses a partir de su publicación, deberá remitir el proyecto o borrador de este reglamento al Poder Ejecutivo.

Ante ello, el COLYPRO nos consulta si este proyecto de reglamento debe ser enviado directamente por la Junta Directiva, o bien, si requiere aprobación de la Asamblea General del Colegio. Además, solicita criterio sobre si la aprobación del reglamento puede recaer en una cartera ministerial distinta al Ministerio de Educación Pública.

                II.            SOBRE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES Y DEL PODER EJECUTIVO

 

Los colegios profesionales son corporaciones que en principio persiguen intereses privados, pero a su vez poseen funciones que son de interés público, y es por esta razón que las mismas deben estar reguladas mediante ley. Para realizar estas funciones, se reconoce en el ámbito legal, su potestad reglamentaria y la posibilidad de decidir sobre su gobierno y administración, tal como lo reconoció la Sala Constitucional en la sentencia Nº 5483-95 de las 09:33 horas del 6 de octubre de 1995, en la cual indicó:

 

“(...) En el Derecho costarricense, son notas características de la personalidad jurídica pública de los Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de corporaciones (universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son creados y ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad pura y simple de los agremiados.

El acto legislativo fundacional señala, invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la organización básica bajo la que funcionará el Colegio; b) la pertenencia obligatoria al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer competencias administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas. (…)

 

En resumen, la atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional.” (Véase en igual sentido las sentencias 2000-05137 de las 17:25 horas del 28 de junio del 2000, 2001-06911 de las 17:52 horas del 17 de julio del 2001 y 2001-08090 de las 15:35 horas del 10 de agosto del 2001). (La negrita no forma parte del original)

 

Sobre este mismo tema, la Procuraduría General ha señalado:

“(…) En cuanto a la potestad reglamentaria, esta Procuraduría ha indicado que “En razón de su naturaleza jurídica y por formar parte de la Administración Pública, los Colegios Profesionales tienen potestad reglamentaria; por lo tanto, las disposiciones reglamentarias emanadas de ellos, son actos administrativos los cuales al igual que los Decretos Ejecutivos, son de acatamiento obligatorio hasta tanto no sean derogados o declarados ilegales por autoridad competente. (Dictámenes Nº 278-86 del 2 de diciembre de 1986 y  C-26-2011, del 7 de febrero de 2011.

“(…) Como se indicó supra, dentro del estudio de constitucionalidad de la potestad reglamentaria en asuntos propios de una profesión por parte de los Colegios Profesionales, se ha señalado que es perfectamente válido que los colegios regulen materias que suponen el control, fiscalización y regulación de las actividades desplegadas por sus miembros, que se deben reflejar en una actuación profesional seria, técnica, honrada y digna en beneficio de los usuarios de los servicios profesionales que brindan sus agremiados (…)” (Dictamen C-069-2008 del 7 de marzo de 2008).

En consecuencia, los colegios profesionales poseen plena potestad reglamentaria en materia de organización interna de la corporación y de servicios o estatutaria entre el Colegio y sus agremiados.

Por otra parte, sobre la potestad de emitir los reglamentos ejecutivos, ésta es una facultad otorgada constitucionalmente al Poder Ejecutivo (Presidente y Ministerio del ramo). Este órgano técnico asesor en su Dictamen C-77-2015 del 13 de abril de 2015 señaló:

“(…) La potestad reglamentaria es la competencia atribuida por el ordenamiento jurídico a la Administración para dictar normas jurídicas escritas subordinadas a la ley. En el caso del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y respectivo Ministro), dicha competencia se encuentra prevista en el artículo 140, incisos 3) y 18), de la Constitución Política, (…)”

Por su parte, la Sala Constitucional, en sentencia n.° 243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993, manifestó:

“PRIMERO: La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. (…).”

Es claro entonces que tanto el Poder Ejecutivo como los colegios profesionales cuentan con potestad reglamentaria, aunque la naturaleza de ambas atribuciones es distinta y se ejerce según está previsto constitucionalmente y legalmente.

             III.            SOBRE LA COMPETENCIA A LO INTERNO DE COLYPRO PARA REMITIR EL PROYECTO DE REGLAMENTO AL PODER EJECUTIVO

COLYPRO fue creado mediante la Ley N.° 4770 del 13 de octubre de 1972, como una corporación profesional, que agrupa a los profesionales, licenciados y profesores en letras, filosofía, ciencias y artes, y para el ejercicio de sus funciones se crearon dos órganos fundamentales: la Asamblea General y la Junta Directiva (artículos 1, 3 y 11).

Respecto a la Asamblea General, esta corresponde a la autoridad superior del Colegio -órgano decisorio por excelencia- y se conforma por todos los colegiados (artículo 12), mientras que la Junta Directiva es el órgano ejecutivo del Colegio y está compuesta por la Presidencia, Vicepresidencia, Secretaría, Prosecretaría, Tesorería, Vocalía uno y Vocalía dos (artículo 18).

A la Asamblea General, como órgano supremo que expresa la voluntad de los colegiados, le compete la adopción de las decisiones fundamentales de la corporación, las cuales están descritas en el artículo 13 de la ley, que señala:

“Artículo 13.- Son deberes de la Asamblea General:

a) Establecer las políticas que orienten la formulación del plan de desarrollo del Colegio, de conformidad con los fines que señala la presente ley.

b) Elegir, por mayoría simple de los votos válidos recibidos, los cargos para el Tribunal Electoral y el Tribunal de Honor.

c) Dictar, modificar y derogar los reglamentos internos que requiere el Colegio para su funcionamiento y el cumplimiento de sus fines.

d) Dictar, modificar y derogar el Código Deontológico del Colegio.

e) Examinar la liquidación del presupuesto, así como examinar y aprobar el presupuesto ordinario para cada ejercicio anual y los presupuestos extraordinarios, cuando corresponda, a propuesta de la Junta Directiva del Colegio.

f) Aprobar el monto de la cuota de ingreso y mensuales que deberán pagar los colegiados. La Junta Directiva aportará el estudio técnico que justifique el monto de la cuota. Dicha cuota no podrá ser inferior a la que se encuentre vigente.

g) Establecer las cuotas extraordinarias que pagarán las personas colegiadas.

h) Examinar los actos de la Junta Directiva y del fiscal, así como conocer las quejas interpuestas en su contra o de sus integrantes, por infringir esta ley, su reglamento o los reglamentos emitidos por el Colegio.

i) Conocer toda apelación en alzada a las resoluciones de la Junta Directiva, la Fiscalía, el Tribunal de Honor y el Tribunal Electoral. El recurso debe interponerlo el interesado dentro de los tres días hábiles posteriores a la publicación del acta respectiva por los medios que utiliza el Colegio, conocidos de previo por los colegiados. El plazo correrá el día siguiente de la publicación.

j) Determinar cuáles miembros de la Junta Directiva deben tener funciones y por las que recibirán dietas o estipendios, según corresponda, y establecer el mecanismo para fijar el monto.

k) Establecer el mecanismo para fijar el pago del estipendio para el fiscal, así como su monto.

l) Decidir acerca de la creación o supresión de las comisiones ad hoc y juntas regionales, previo estudio de factibilidad ordenado por la Junta Directiva, las cuales deben coadyuvar con el desarrollo de los fines del Colegio. Sus funciones, integración y competencias serán determinadas por el reglamento general aprobado por la Asamblea.

m) Examinar el cumplimiento de los fines del Colegio a la luz de la realidad corporativa y educativa nacional.

n) Las demás funciones que le asigne esta ley y su reglamento.” (La negrita no es del original)

Por su parte, la Junta Directiva al ser el órgano ejecutivo del Colegio, tiene las siguientes funciones:

“Artículo 23.- Son deberes de la Junta Directiva:

a) Supervisar la ejecución de los acuerdos de la Asamblea General.

b) Formular el plan de desarrollo del Colegio, de conformidad con lo establecido por la Asamblea General.

e) Realizar la convocatoria a las asambleas generales ordinarias y extraordinarias, de conformidad con el reglamento de esta ley.

d) Poner a disposición de las personas colegiadas los informes de la Presidencia, la Tesorería, la Fiscalía, el presupuesto y otros documentos que formen parte del orden del día, al menos diez días hábiles previos a la fecha de realización de la Asamblea, tanto en la página electrónica oficial del Colegio como físicamente.

e) Nombrar a los miembros del Comité Consultivo, así como a las personas colegiadas que representarán al Colegio en las actividades y en los organismos en que este deba estar representado por la ley o los reglamentos, la integración atenderá el principio de paridad de género.

f) Nombrar las comisiones de trabajo que estime convenientes, integrando de forma paritaria estas comisiones.

g) Nombrar y remover al personal del Colegio que dependan directamente de la Junta Directiva de este; en ningún caso, tales nombramientos podrán recaer en miembros de la Junta Directiva, salvo los casos expresamente permitidos por esta ley, los reglamentos del Colegio o los acuerdos de la Asamblea General.

h) Aprobar las solicitudes de ingreso y reingreso al Colegio, lo mismo que las renuncias o retiros que hagan sus miembros colegiados, conforme a las disposiciones de esta ley y los reglamentos del Colegio.

i) Administrar el Fondo de Mutualidad y Subsidios.

j) Determinar, de conformidad con los fines del Colegio, las materias que han de ser objeto de estudio y debate en las reuniones académicas y las asambleas del Colegio, los contenidos también podrán ser regulados por la mayoría de sus agremiados.

k) Promover actividades nacionales e internacionales que coadyuven al cumplimiento de los fines del Colegio y que propicien el intercambio entre las personas miembros del Colegio y los miembros de otras corporaciones afines.

l) Formular, de conformidad con las políticas emitidas por la Asamblea y los planes de desarrollo del Colegio, el proyecto de presupuesto ordinario del Colegio para el ejercicio anual siguiente, y los extraordinarios cuando corresponda, y someterlos a la Asamblea General para su estudio y aprobación.

m) Examinar las cuentas de la Tesorería y autorizar todo gasto que exceda el monto de diez salarios base, determinado en la Ley N.º 7337, de 5 de mayo de 1993, y sus reformas.

n) Aprobar las publicaciones que se hagan por cuenta del Colegio y subvencionar las que estime convenientes para el desarrollo y la difusión de las letras, la filosofía, las ciencias, las artes y las disciplinas educacionales.

ñ) Elaborar y presentar, por medio de su presidente, un informe anual de rendición de cuentas a la Asamblea General ordinaria.

o) Proponer a la Asamblea General, a iniciativa suya o de los colegiados, la creación o eliminación, según corresponda, de juntas regionales y comisiones ad hoc, todo de conformidad con estudios previos para cada caso.

p) Conocer y elevar al Tribunal de Honor las denuncias que se presenten a conocimiento de la Junta Directiva.

q) Tomar los acuerdos necesarios para el cumplimiento de los fines del Colegio y su buena marcha.

r) Otras atribuciones que esta ley y los reglamentos le señalen.”

      Es claro entonces que las funciones de la Asamblea General y de la Junta Directiva de COLYPRO, están debidamente delimitadas en la ley orgánica, y por tal motivo no podría un órgano sustituir las atribuciones del otro, en los términos dispuestos por el legislador (ver dictamen C-196-2013 del 23 de setiembre de 2013).

En esa línea, la Ley 4770 reconoce en su artículo 13 la atribución de la Asamblea General de dicha entidad, de dictar los reglamentos que requiera el buen funcionamiento del colegio, lo cual abarca no sólo aquellos necesarios para regular el ejercicio de la profesión, sino, además, los que sirvan para garantizar un adecuado funcionamiento de la institución.

No existe en la ley una referencia específica a cuál órgano del Colegio le corresponde la función de preparar y/o aprobar los borradores de proyectos de reglamentos ejecutivos, los cuales, como indicamos, no pueden ser equiparados a los reglamentos autónomos de organización y servicio que regulan la estructura interna del colegio y la relación estatutaria con sus agremiados, cuya potestad sí fue otorgada expresamente a la Asamblea General.

Sin embargo, la Asamblea General, constituye el órgano supremo máximo del Colegio y al que además de la potestad reglamentaria se le ha asignado la adopción de las decisiones fundamentales de la corporación. Por ello, será este órgano de mayor representatividad dentro de COLYPRO, al que le corresponda aprobar finalmente el borrador que será remitido al Poder Ejecutivo.

Debe recordarse que el ejercicio de potestades residuales, o sea de aquellas que no están expresamente previstas, deben ejercerse por el órgano de mayor representatividad política dentro de la Administración, sea en este caso, la Asamblea General de COLYPRO. Así lo ha respaldado la Sala Constitucional al indicar:

“…en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas expresamente por la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las Personas Jurídicas Corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes. El valor de éste principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca… (La negrita no forma parte del original) (Sentencia N.° 3683-1994 de las 8:48 horas del 22 de julio de 1994)

Por tanto, corresponde a la Asamblea General de COLYPRO aprobar de forma definitiva el borrador de reglamento que será remitido al Poder Ejecutivo.

   SOBRE LA CARTERA MINISTERIAL COMPETENTE PARA DICTAR EL DECRETO EJECUTIVO

Tal como indicamos en nuestro primer apartado, el dictado de reglamentos ejecutivos es una potestad atribuida en forma exclusiva al Poder Ejecutivo a tenor del artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política, y tiene como fin, desarrollar, aclarar o precisar el contenido de la Ley.

Dicha norma constitucional señala:

“ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

(…)

3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento;  

(…)

18) Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos, y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes;

(…)”

Con base en lo anterior, debemos indicar que tanto la potestad de dictar reglamentos ejecutivos, como la de organizar las diversas dependencias del Poder Ejecutivo es una potestad que está constitucionalmente atribuida a dicho poder de la República y, su ejercicio en general, tiene un alto contenido de discrecionalidad. Debe ser entonces, el Poder Ejecutivo el que valore la afinidad de cada tema a incorporar en la norma reglamentaria, para determinar cuál o cuáles ministerios deberán intervenir en su emisión, según la afinidad de la materia.

En un asunto muy similar al consultado, la Procuraduría General se refirió de la siguiente manera:

“(…) En algunas ocasiones ello podrá ser una tarea sencilla, pero en otras, por la naturaleza de esas funciones, podría ser que se relacione con áreas afines a varios ministerios. En esa situación, deberá determinarse el énfasis que quiera dársele para ubicarlo en el más apropiado para tal fin. Lo anterior, sin perjuicio de establecer mecanismos de coordinación con otras áreas afines.

Obviamente, ese ejercicio de valoración no puede ser realizado por este Órgano Asesor porque escapa a nuestra competencia.

En una oportunidad anterior, ante un planteamiento similar, se indicó:

“El artículo 140, incisos 3) y 18), le otorgan al Poder Ejecutivo la competencia para emitir los reglamentos ejecutivos, y los de organización y servicio.

En la emisión de este tipo de normativa, a pesar de los límites que la Sala Constitucional ha desarrollado abundantemente en su jurisprudencia, siempre existe un margen de discrecionalidad de la Administración que definirá el contenido de éstos, máxime en aquellos que se refieran a organización y servicio (discrecionalidad que en todo caso, queda sujeta a lo dispuesto en los artículos 15 a 17 de la Ley General de la Administración Pública).

Debido a que la valoración de las circunstancias, con el propósito de determinar si de acuerdo con éstas el Poder Ejecutivo ejerce una competencia reglamentaria que le es exclusiva y excluyente, no podemos emitir pronunciamiento expresamente sobre el posible contenido del Reglamento que se nos consulta, amén de lo ya explicado en cuanto al ejercicio de la competencia en materia de seguridad y orden público, como atribución constitucional propia del Poder Ejecutivo.”  (Dictamen C-293-2003 de 26 de setiembre de 2003)

En razón de lo anterior, omitimos pronunciarnos sobre el asunto concreto planteado por usted. (…)” (Dictamen C-383-2003 del 8 de diciembre de 2003)

      En consecuencia, referirnos sobre cuál cartera ministerial le corresponde promulgar el reglamento en cuestión, constituiría una intromisión en las competencias que son propias de la administración activa y contraviene el objetivo de la función consultiva que ejerce esta Procuraduría (artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría), pues esa es una potestad que ejerce discrecionalmente el Poder Ejecutivo por mandato constitucional.

 

             IV.            CONCLUSIONES

 

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

1.      La Asamblea General de COLYPRO, en ejercicio de competencias residuales y de la potestad reglamentaria afín reconocida a su favor en el artículo 13 inciso c) de la Ley 4770, es el órgano competente para aprobar en forma definitiva el borrador de reglamento ejecutivo que será remitido al Poder Ejecutivo, según lo ordenado en el transitorio IV de la Ley 9420.

2.      La organización del Poder Ejecutivo es una potestad discrecional que está constitucionalmente atribuida a este poder de la República en el numeral 140 inciso 18), por lo que no corresponde a este órgano asesor determinar a cuál Ministerio le corresponde la promulgación del reglamento ejecutivo de la Ley N°. 4770, pues ello dependerá de la afinidad de la materia contenida en la norma reglamentaria.

 

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta                                                 Abogada de la Procuraduría