03 de noviembre de 2017

C-252-2017

                       

                                                                        

Señor

Sergio Iván Alfaro Salas

Ministerio de la Presidencia

Ministro

 

 

Estimado Señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio  DM-792-2017 de 11 de setiembre de 2017.

 

En el oficio DM-792-2017 de 11 de setiembre de 2017 se nos consulta sobre la naturaleza jurídica del Decreto de Convocatoria al cual se hace referencia en el artículo 118 de la Constitución. Particularmente se pregunta si el dicho Decreto de Convocatoria es asimilable a la definición de decreto que se prevé en los numerales 120 y 121 de la Ley General de la Administración Pública o si tiene otra naturaleza. De forma conexa con la pregunta anterior, se consulta si es necesaria la publicación del Decreto de Convocatoria  en el Diario Oficial La Gaceta para que éste adquiera eficacia. Lo mismo se pregunta respecto de los subsiguientes actos de desconvocatoria de proyectos de Ley.

 

Para efectos de cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el criterio de la Dirección Jurídica DJ-671-2017 de 28 de 10 de octubre de 2017, el cual concluye que el Decreto de Convocatoria del numeral 118 de la Constitución, realmente es un acuerdo ejecutivo que no requiere publicación en el Diario Oficial. 

 

Así las cosas, con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. La potestad constitucional de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, y b. En relación con la publicidad del Decreto de Convocatoria a Sesiones Extraordinarias.

 

 

A.-       LA POTESTAD CONSTITUCIONAL DE CONVOCAR AL CONGRESO A SESIONES EXTRAORDINARIAS.

           

El  principio de separación de Poderes, consagrado en el numeral 9 constitucional,  informa nuestro Sistema Político. En consecuencia, la Constitución ha garantizado a la Asamblea Legislativa la potestad de sesionar ordinariamente aunque no haya sido convocada y con independencia de la intervención de ninguno de los otros dos Poderes de la República.

 

            Así, el numeral 116 constitucional establece, expresamente, que la Asamblea Legislativa se reunirá cada año el 1 de mayo, aún cuando no haya sido convocada, y establece que sus sesiones ordinarias durarán seis meses divididas en dos períodos: del primero de mayo al 31 de julio y del 1 de setiembre al 30 de noviembre. Lo anterior, sin perjuicio, de notar que, conforme el numeral 140.4 constitucional, la Asamblea Legislativa tiene también  el poder-deber de reunirse, sin necesidad tampoco de convocatoria, 48 horas después de que el Poder Ejecutivo, durante un receso de la Asamblea Legislativa, haya decretado la suspensión de derechos y garantías.

 

            En definitiva, es claro que la Constitución le ha garantizado a la Asamblea Legislativa una potestad de sesionar ordinariamente sin necesidad de ser convocada por ningún otro Poder de la República, lo cual es un elemento esencial de la Democracia Representativa. (Sobre la importancia de que el Congreso pueda sesionar sin convocatoria, puede verse, FORTE, DAVID. Convening of Congress. En: The Heritage Guide to the Constitution. 2 Edición. The Heritage Foundation. 2014).

 

            Debe insistirse. La Constitución ha recogido e incorporado el principio general que se expresa en el aforismo “No hay democracia sin Parlamento”, por lo que gran parte de las disposiciones de su Título IX tiene por objeto garantizar la independencia de la Asamblea Legislativa a la cual se le reconoce un poder para auto organizarse, y para funcionar y llevar adelante sus procedimientos parlamentarios con autonomía respecto de los otros Poderes de la República. Al respecto, importa transcribir, en lo conducente, nuestra Opinión Jurídica OJ-86-1999 de 30 de julio de 1999:

 

Y es que no podría ser de otra forma, la regulación de la organización, el funcionamiento y los procedimientos de un órgano vital para la existencia del sistema democrático ( no hay democracia sin parlamento, ni parlamento sin oposición), es un tópico que reviste la mayor importancia. Desde esta perspectiva, las regulaciones interna de la Asamblea ha de estar inspiradas en los valores y principios democráticos, de tal forma que se propicien y logren los equilibrios institucionales entre el partido mayoritario y la oposición y las fuerzas emergentes; entre el parlamento y los otros órganos del Estado, en especial con el Poder Ejecutivo; entre los mecanismo para coincidir y las reglas para disentir; entre la posibilidad de adoptar decisiones política y la garantía de una oposición efectiva y responsable; y , entre la potestad de legislar y las otras atribuciones que la Constitución Política le impone al parlamento, en particular la función del control político. (En un sentido análogo, puede verse el dictamen C-222-2010 de 5 de noviembre de 2010)

 

            No obstante lo anterior, lo cierto es que la Constitución no ha concebido un sistema de división de Poderes que deje a dichos Poderes sin vasos comunicantes entre ellos. Al respecto, importa transcribir lo indicado por la Sala Constitucional en su voto N.° 6829-1993 de las 8:33 horas del 24 de diciembre de 1993:

 

El Estado es una unidad de acción y de poder, pero esa unidad no existiría si cada Poder fuere un organismo independiente, aislado, con amplia libertad de decisión, por lo que en realidad no se puede hablar de una división de Poderes en sentido estricto; el Poder del Estado es único, aunque las funciones estatales sean varias. Lo conveniente es hablar de una separación de funciones, es decir, de la distribución de ellas entre los diferentes órganos estatales. Esta separación de funciones parte del problema técnico de la división del trabajo: el Estado debe cumplir ciertas funciones y éstas deben ser realizadas por el órgano estatal más competente.

 

Así las cosas, conviene puntualizar que el numeral 140.14 constitucional le otorga al Poder Ejecutivo la potestad de convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias.

 

Asimismo, el numeral 118 de la Constitución establece que esta potestad del Poder Ejecutivo de convocar  a sesiones extraordinarias implica que  durante éstas, la Asamblea Legislativa no conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponde hacer a la Asamblea o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento.

 

ARTÍCULO 118.- El Poder Ejecutivo podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias. En éstas no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento.

           

            Ergo, es claro que la convocatoria a sesiones extraordinarias, conlleva la interrupción de aquellos recesos legislativos previstos expresamente en el numeral 116 constitucional y, por tanto, implican el reinicio, fuera de los períodos ordinarios,  de la actividad legislativa. 

 

Ahora bien, es evidente que el instituto del receso legislativo es parte normal del proceso legislativo y del funcionamiento  del Congreso. Sobre este punto, importa transcribir en lo conducente el voto de la Sala Constitucional N.° 5582-1998 de las 13:36 horas del 31 de julio de 1998:

 

La Asamblea, como a veces se ha dicho, tiene la peculiaridad de ser un órgano permanente, pero discontinuo. El artículo 116 expone esta última circunstancia: 

 

“La Asamblea Legislativa –dice- se reunirá cada año el día primero de mayo, aún cuando no haya sido convocada, y sus sesiones ordinarias durarán seis meses, divididas en dos períodos: del primero de mayo al treinta y uno de julio, y del primero de setiembre al treinta de noviembre.

 

“Una legislatura comprende las sesiones ordinarias y extraordinarias celebradas entre el primero de mayo y el treinta de abril siguiente.”

 

La convocatoria a sesiones extraordinarias habilita a la Asamblea para restablecer, en los períodos de forzada inactividad, la capacidad que de otro modo no tendría de ejercer sus propias competencias, y, en concreto, de ejercitar la potestad legislativa; competencias, en todo caso, que en ese período están notablemente limitadas, como lo denota la parte final del artículo 118 de la Constitución: 

 

“El Poder Ejecutivo podrá convocar a la Legislativa a sesiones extraordinarias. En éstas no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento.”(El subrayado es nuestro)

 

En este orden de ideas, debe remarcarse, de un lado,    que los artículos 116 y 121.2  de la Constitución prevén, expresamente,  que la Asamblea tenga recesos  entre las sesiones ordinarias del Congreso, amén de que el numeral 114 le atribuya adicionalmente a la Asamblea Legislativa, mediante voto favorable de dos tercios del total de sus miembros,  la potestad de suspender sus sesiones por tiempo determinado (accidit autem ut quodam die).

 

De seguido, es oportuno indicar que Asamblea durante los recesos legislativos,   la actividad sustantiva del Congreso se suspende, lo cual comprende la paralización temporal de  funciones claves para el funcionamiento del Estado y para  la atención de determinados asuntos que son del mayor interés público. Utilizando la terminología de la Sala Constitucional, los recesos legislativos constituyen períodos de forzada inactividad del Congreso.

 

Durante los recesos legislativos, de un lado se paralizan  las deliberaciones y la producción legislativa, el control político, la aprobación de  actos de gran trascendencia  como la desafectación de determinados bienes públicos y la autorización de empréstitos y finalmente  la actividad de las comisiones legislativas. Del otro lado, durante los recesos legislativos no es posible eventualmente, ante la misma suspensión de la actividad del Congreso,  realizar actos que son de extrema importancia en materia de relaciones exteriores, o que son necesarios para el  normal funcionamiento de las instituciones públicas, como por ejemplo los relacionados con el nombramiento de determinados funcionarios públicos cuya designación es de resorte legislativo.

 

Así las cosas, aunque es claro que el instituto del receso legislativo es parte normal del proceso legislativo y del funcionamiento  del Congreso, lo cierto es que  el numeral 118 de la Constitución le ha otorgado al Poder Ejecutivo, la potestad de convocar a la Asamblea Legislativa  a sesiones extraordinarias cuando aquel considere que existen iniciativas de Ley, las cuales es necesario que ésta discuta mediante el oportuno procedimiento legislativo. Valga al respecto, citar el voto de la Sala Constitucional  N.° 3220-2000 de las 10:30 horas del 18 de abril de 2000:

 

“Como es sabido, la Asamblea es un órgano permanente pero discontinuo: lo primero, porque la Asamblea es el órgano mediante el cual el Poder Legislativo expresa, por lo general, la potestad legislativa (con la salvedad de lo que se dispone en los párrafos segundo y tercero del artículo 124 constitucional); y lo segundo, porque el funcionamiento de la Asamblea se produce con arreglo a ciertos períodos constitucionalmente establecidos, de modo que en uno de esos períodos (el que corresponde a las sesiones extraordinarias) la Asamblea sólo puede funcionar válidamente si ha sido convocada por el Poder Ejecutivo, todo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 118 en relación con el inciso 14 del artículo 140, ambos de la Constitución Política.” (El subrayado es nuestro)

 

Es decir que la potestad del Poder Ejecutivo de convocar al Legislativo a sesiones extraordinarias es una competencia constitucional que tiene por finalidad proveer a aquel de un instrumento para reestablecer, en los períodos de receso, la actividad de la Asamblea Legislativa. Esto con el objeto de dicho órgano constitucional atienda los asuntos legislativos que el Poder Ejecutivo considere de conocimiento impostergable. (Como referencia de Derecho Comparado y sobre la finalidad de la potestad de convocar a sesiones extraordinarias, cabe mencionar el comentario hecho por el antiguo Juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos Joseph Story en el parágrafo 289 de su A Familiar Exposition of the Constitution of the United States. Edición del Bicentenario, Regnery Gateway, 1986)

 

            Asimismo, es indudable que junto con el poder de iniciativa que la Constitución también le otorga al Poder Ejecutivo, la potestad de convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias le reconoce a aquel el carácter de co-legislador. Es decir que se trata de una potestad no solo constitucional sino  fundamental e inherente en la configuración del  Poder Ejecutivo amén de estar revestida de una gran importancia por su trascendencia en el proceso de formación de la Ley. Valga transcribir el voto N.° 3410-1992 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992:

 

Al Poder Ejecutivo, por las razones especiales de su conformación constitucional, se le ha otorgado el carácter de colegislador, lo que se manifiesta, entre otras facultades, en la iniciativa de la formación de las leyes, como ha quedado expresado en el Considerando anterior, con su participación en la sanción y promulgación de la ley (inciso 3 del artículo 140 constitucional), en el ejercicio del derecho al veto y, de especial relevancia, por haberle sido atribuida, con el carácter de exclusividad, la potestad de convocar a la Asamblea Legislativa para sesionar extraordinariamente, a la vez que se le ha reservado la determinación de la importancia y conveniencia de los proyectos que se incluyen en el decreto de convocatoria formal, y ello implica, con el artículo 118 de la Constitución Política, que no se puede conocer de ninguna otra materia que no sea la expresamente convocada, salvo los nombramientos de funcionarios que deba hacer la Asamblea Legislativa, o las reformas legales que sean necesarias para mantener la coherencia e integridad jurídica entre lo que se aprueba en razón de la convocatoria y el resto del ordenamiento jurídico. Desde luego que la Asamblea Legislativa conserva íntegras sus potestades constitucionales de deliberación y decisión, de manera que en el procedimiento de producción de la norma, el proyecto, tal y como llega a su conocimiento, puede sufrir modificaciones, adiciones y en general transformaciones, sin que ello implique incumplimiento de la reserva contenida en el decreto de convocatoria, ni tampoco violación al principio señalado en el artículo 118. Lo que no es posible es que por la vía de mociones se modifique y sustituya el proyecto, de manera que lo que se apruebe sea una materia distinta a la que la iniciativa del Poder Ejecutivo se propone regular y que es objeto de la convocatoria, porque ello equivaldría a desconocer la reserva creada en el artículo 118 constitucional y a violentar o infringir las reglas del derecho de iniciativa. En otro sentido, como lo afirma la Procuraduría General de la República en su informe, puede la Asamblea Legislativa hacer reformas legales paralelas al proyecto que sean indispensables para resolver el asunto sometido a su conocimiento, lo que implica que se requiere la necesaria conexidad entre el proyecto propuesto y la reforma complementaria, a los efectos de respetar las limitaciones constitucionales de la convocatoria. (El subrayado es nuestro)

 

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 118, de repetida cita, para efectos de convocar a la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo debe emitir un decreto de convocatoria en el que debe hacerse indicación de los proyectos de Ley que el Congreso estaría llamado a conocer y deliberar en el período de sesiones extraordinarias.

 

Luego debe indicarse que este Decreto es indudablemente un acto, amén de ser de naturaleza constitucional e institucional,  de alcance general en sentido estricto.

 

En este sentido, cabe acotar que el acto de convocatoria a sesiones extraordinarias, por sus efectos, incide directamente sobre el funcionamiento del Estado Democrático, particularmente en relación con el funcionamiento de la Asamblea Legislativa, la cual es el órgano constitucional de la representación nacional y por lo tanto, tal convocatoria  interesa a toda la comunidad nacional, amén de interesar directamente a los diputados de la República.

 

Es decir que la convocatoria  a sesiones extraordinarias es un acto que produce un efecto general e institucional de indudable trascendencia e interés público, sea la convocatoria a sesiones de otro Poder de la República, razón por la cual, por mandato constitucional previsto en el mismo numeral 118, se expresa en la forma de un Decreto.

 

La importancia institucional del Decreto de Convocatoria no puede ser soslayada, pues como se ha indicado en la literatura especializada tal  convocatoria consiste en un acto de llamamiento de la Asamblea, con el fin de que pueda reunirse y ejercer legítimamente sus funciones, amén de ser un  acto formal, necesario para la validez de las decisiones que tome el Congreso durante sus sesiones extraordinarias. (RAMIREZ ALTAMIRANO, MARIA. MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS. Juricentro, San José, 2008, P. 35)

 

Al respecto, cabe advertir que en nuestro Derecho Público, se ha distinguido entre actos de alcance general en sentido estricto (no normativos) y actos de alcance general con efectos normativos.

 

  Los actos de alcance general en sentido estricto, son  aquellos actos que por su naturaleza institucional producen efectos jurídicos que son generales – por lo cual  existe un interés general reconocido en los mismos-, a pesar de que, sin embargo, dichos efectos  no se incorporan en el ordenamiento jurídico y más bien se agotan en el tiempo. Al respecto, cabe citar a GORDILLO:

 

“denominando actos administrativos de alcance general a aquellos que, sin modificar el ordenamiento jurídico, poseen efectos jurídicos generales….Otra doctrina los denomina “actos administrativos de alcance general no normativos” porque no se incorporan al ordenamiento y se agotan con el cumplimiento en el caso concreto.” (GORDILLO AGUSTIN. LA CLASIFICACION JURIDICA DE LA FUNCION ADMINSITRATIVA. Disponible en: http://www.gordillo.com/pdf_tomo1/capituloX.pdf)

 

Luego, debe indicarse que, en efecto, los artículos 120 y 121 de la Ley General de la Administración Pública distinguen entre los actos de alcance general en sentido estricto y los actos generales con efectos normativos.

 

Asimismo, cabe enfatizar que en el ordenamiento jurídico existen otros   ejemplos de actos de alcance general no normativo, verbigracia,  el acto de convocatoria a Elecciones Nacionales – artículo 147 del Código Electoral- o la Declaración de Emergencia – artículo 31 de la Ley de Emergencias  Nacionales y Prevención del Riesgo.

 

Así las cosas, debe reiterarse que, por regla general y salvo norma especial en contrario, los actos de alcance general en sentido estricto, se expresan tomando la forma de Decretos. Doctrina que se encuentra recogida en el numeral 121 de la Ley General de la Administración Pública. En todo caso, vale acotar que, como ha indicado en su momento en el dictamen C-15-1999 de 18 de enero de 1999, en Costa Rica se ha entendido el concepto de Decreto  precisamente como el tipo de acto que tiene un carácter general y externo a la administración pública. Acepción que indudablemente recoge el numeral 118 de la Constitución. Se transcribe el dictamen C-15-1999 de 18 de enero de 1999:

 

"En Costa Rica, el decreto es un acto administrativo de carácter general y externo. Como acto externo, los decretos regulan relaciones externas entre la Administración Pública y los administrados. Como acto general, se dirige a un sujeto no identificado".

 

            Así las cosas, es claro que el acto de convocatoria a través del cual el Poder Ejecutivo, llama a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias, debe tomar la forma de un Decreto Ejecutivo tal y como lo prescribe, en todo caso, el numeral 118 constitucional.

 

            Finalmente, debe indicarse que, de todas formas,  es claro que un acuerdo ejecutivo no sería, de ninguna,  la forma adecuada para que el Poder Ejecutivo emita la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, pues aparte de que es conocido que los acuerdos ejecutivos son actos que tienen efectos jurídicos más bien concretos, lo cierto es que no es propio que se atribuya a un acuerdo ejecutivo el poder y eficacia  jurídica de incidir de forma directa en el funcionamiento del Congreso de la República. Debe insistirse, la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, es un acto del mayor interés general que incide directamente en el funcionamiento de otro Poder de la República, por lo que debe tomar la forma de un Decreto Ejecutivo por los efectos generales que produce en el buen gobierno de la República.

 

 

B.-   EN RELACIÓN CON LA PUBLICIDAD DEL DECRETO DE CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS.

 

            Ahora bien, es necesario señalar que el Decreto de Convocatoria a sesiones extraordinarias debe ser publicado en el Diario Oficial y comunicado, a su vez, al Directorio Legislativo.

 

            Para sustentar lo anterior, existen razones formales y otras de carácter sustantivo.

 

            En este sentido,  conviene indicar, en primer lugar, que el artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública ha establecido, con claridad, que los actos generales, sean estos normativos o no,  deben publicarse, sin perjuicio de la comunicación particular cuando ésta sea también necesaria.

 

Artículo 240.-

 

1. Se comunicarán por publicación los actos generales y por notificación los concretos.

 

2. Cuando un acto general afecte particularmente a persona cuyo lugar para notificaciones esté señalado en el expediente o sea conocido por la Administración, el acto deberá serle también notificado

 

            Así las cosas, al ser el Decreto de Convocatoria a sesiones extraordinarias un acto de alcance general, es indudable que el mismo debe ser publicado. Sin embargo, conviene precisar que el mismo Decreto de Convocatoria también debe ser comunicado al Directorio Legislativo en la sede del Congreso. Al respecto, conviene insistir en que el Decreto de Convocatoria incide directamente sobre el funcionamiento del Congreso, e implica el deber de éste de reiniciar su actividad legislativa.

 

            Luego debe indicarse que el numeral 117 de la Constitución es expreso al prescribir que para que la Asamblea pueda efectuar sus sesiones, requiere la concurrencia de dos tercios del total de sus miembros. El mismo artículo 117 dispone que si en el día señalado para sesionar, fuere imposible iniciar las sesiones, los miembros presentes conminarán a los ausentes, bajo las sanciones que establezca el Reglamento para que concurran. Así la Asamblea abrirá sus sesiones cuando se reúna el número de diputados requeridos constitucionalmente.

 

ARTÍCULO 117.- La Asamblea no podrá efectuar sus sesiones sin la concurrencia de dos tercios del total de sus miembros.

 

Si en el día señalado fuere imposible iniciar las sesiones o si abiertas no pudieren continuarse por falta de quórum, los miembros presentes conminarán a los ausentes, bajo las sanciones que establezca el Reglamento, para que concurran, y la Asamblea abrirá o continuará las sesiones cuando se reúna el número requerido.

Las sesiones serán públicas salvo que por razones muy calificadas y de conveniencia general se acuerde que sean secretas por votación no menor de las dos terceras partes de los Diputados presentes.

 

            De seguido, es claro que el Directorio Legislativo, en virtud de lo dispuesto en los numerales 27, 30 y 33 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, es el órgano con la competencia para verificar  el quórum necesario para que la Asamblea Legislativa inicie sesiones extraordinarias y en caso de que dicho quórum no se logre alcanzar, corresponde al Directorio tomar las medidas necesarias para que los miembros que sí se hicieren presentes, conminen a los ausentes a concurrir.

 

            Así las cosas, es claro que el Decreto de Convocatoria no solo debe publicarse sino comunicarse también al Directorio Legislativo en la sede del Congreso, para que éste pueda tomar oportunamente todas las medidas necesarias para que las sesiones extraordinarias puedan iniciarse sin dilación.

 

            En abono de lo anterior, es importante acotar que el Decreto de Convocatoria no sólo establece las materias o proyectos de Ley que conocerá y deliberará la Asamblea Legislativa, sino que establece la fecha de inicio de las sesiones extraordinarias, la cual es, entonces, fijada por el Poder Ejecutivo considerando, al efecto, el interés público y premura que reviste la discusión de los proyectos convocados.  Sobre este punto, es importante recordar que en el voto N.° 3220-2000 de las 10:30 horas del 18 de abril de 2000, la Sala Constitucional indicó que la potestad del Ejecutivo de convocar a sesiones extraordinarias implica que  durante este período, el funcionamiento de la Asamblea, en cuanto a materias a discutir y algunos otros aspectos relevantes de su funcionamiento, queda sujeto, aunque sea parcialmente, a la voluntad del Poder Ejecutivo manifestada en el decreto de convocatoria. Esto indudablemente incluye la fecha de inicio de las sesiones extraordinarias, la cual es fijada por el Decreto de Convocatoria.

 

            Debe insistirse, entonces, el Decreto de Convocatoria debe ser publicado, y además debe ser comunicado al Directorio Legislativo para que éste tome las medidas necesarias para  asegurarse que la Asamblea concurrirá a sesionar en el día señalado por el Poder Ejecutivo para dar inicio a las sesiones extraordinarias.

 

            Otra razón formal que sustenta la obligación de publicar el Decreto de Convocatoria reside en la naturaleza constitucional de dicho acto.

 

            Tal y como se ha explicado en el apartado anterior, la potestad de convocar a sesiones extraordinarias es una potestad constitucional.

 

            Luego, debe indicarse que, por su relevancia y trascendencia para la comunidad de ciudadanos y habitantes del país, los actos constitucionales, por regla general, deben publicarse.

 

            Esta regla se encuentra recogida en el artículo 45 de la Ley General de la Administración Pública, que establece que las decisiones del Consejo de Gobierno que sean generales o correspondan a competencias constitucionales de dicho órgano deben ser publicadas en el Diario Oficial.

 

Artículo 45.-

 

1. Las decisiones del Consejo serán publicadas en el Diario Oficial cuando sean generales o correspondan a la competencia constitucional del mismo, o notificadas directamente al interesado, en los demás casos.

 

2. Los actos constitucionales de alcance individual deberán ser, además, notificados.

 

3. El acto indebidamente comunicado o no comunicado no obliga al particular.

 

            Luego, por paridad de razón, se comprende que el Decreto de Convocatoria a sesiones extraordinarias que dicte el Poder Ejecutivo, deba también ser publicado en el Diario Oficial.

 

            En todo caso, no debe olvidarse que la máxima de que los actos constitucionales deben ser publicados en el Diario Oficial es de añejo abolengo en nuestro medio pues se encontraba en el Acuerdo No. XVIII (no indica fecha, pero debió haberse emitido entre el 20 y el 22 de febrero de 1878), publicado en la Colección de Leyes y Decretos de 1878, página 38, que fue precisamente la disposición que creó  La Gaceta  como Diario Oficial, el cual en su parte considerativa señaló que la publicidad, comprensiva de las actos oficiales, es una condición propia de todo Gobierno republicano:

 

ACUERDO N°. XVIII.

 

Fundando un Diario Oficial.

 

Secretaría de Gobernación

 

Considerando:

 

Que la publicidad, comprensiva de las actos oficiales, es una condición propia de todo Gobierno republicano; que el mayor desarrollo de los intereses intelectuales, comerciales y económicos del país, reclama un órgano que dé a conocer oportunamente las operaciones ó actos con ellos relacionados; y que el periódico diario es el medio más conducente á lograr aquellos fines, se  

 

ACUERDA:

 

Establecer en vez de “La Gaceta” y “El Boletín”, un periódico diario que se denominará “La Gaceta- Diario Oficial”, el cual dejará de levantarse tan sólo los domingos y días festivos. La dirección y edición del Diario estarán a cargo del Director de la Imprenta Nacional y de un auxiliar, quienes procurarán darle el mayor interés posible, mediante una organizada correspondencia y las más extensas relaciones periodísticas.- De orden S.E el Presidente de la República, el Secretario de Gobernación encargado del despacho ordinario.”

 

En este orden de ideas, cabe advertir que en Costa Rica ha sido práctica y costumbre constitucional precisamente publicar el Decreto de Convocatoria a sesiones extraordinarias.

 

Del otro extremo, son claras las razones jurídico -  sustantivas por las que el Decreto de Convocatoria se debe publicar.

 

En este orden de ideas, conviene retomar que el artículo 118 constitucional, establece que durante el período en que haya sido convocada a sesiones extraordinarias, la Asamblea Legislativa  no conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria. Es decir que el Decreto tiene el efecto de fijar materialmente la competencia legislativa de la Asamblea Legislativa durante al período de sesiones extraordinarias.

 

Al respecto, se ha indicado que el Decreto de Convocatoria  debe hacer mención y fijar  aquellos proyectos de Ley y materias sobre los cuales la Asamblea Legislativa  podrá conocer y debatir en sesiones extraordinarias. En este punto, cabe citar el voto N.° 1634-1993 de las 12:06 del 13 de abril de 1993:

 

“la convocatoria se hace para fines limitados: el órgano legislativo, debidamente convocado, no puede sin embargo, ejercer su potestad legislativa en toda clase de casos, como sí ocurriría en el período de sesiones ordinarias, sino que está supuesto a emplearla solamente con respecto a proyectos de ley que hubieren sido expresamente citados en el decreto de convocatoria.  Pero a esto hay que agregar que la Asamblea, respecto de los proyectos efectivamente citados en dicho decreto, puede en cambio ejercitar las facultades de enmienda que tiene de ordinario, sin que para ello constituya restricción alguna el hecho de que se trate de las sesiones extraordinarias”

 

            Por supuesto, cabe aclarar que  durante el período de sesiones extraordinarias, la  Asamblea Legislativa conserva íntegras sus potestades constitucionales de deliberación y decisión, de manera que en el procedimiento de producción de la norma, el proyecto, tal y como llega a su conocimiento, puede sufrir modificaciones, adiciones y en general transformaciones, amén del poder hacer los nombramientos que le corresponda y ejercer el control político- Al respecto, ver el voto N.° 3410-1992 de las 2:45 horas del 10 de noviembre de 1992:

 

Desde luego que la Asamblea Legislativa conserva íntegras sus potestades constitucionales de deliberación y decisión, de manera que en el procedimiento de producción de la norma, el proyecto, tal y como llega a su conocimiento, puede sufrir modificaciones, adiciones y en general transformaciones, sin que ello implique incumplimiento de la reserva contenida en el decreto de convocatoria, ni tampoco violación al principio señalado en el artículo 118. Lo que no es posible es que por la vía de mociones se modifique y sustituya el proyecto, de manera que lo que se apruebe sea una materia distinta a la que la iniciativa del Poder Ejecutivo se propone regular y que es objeto de la convocatoria, porque ello equivaldría a desconocer la reserva creada en el artículo 118 constitucional y a violentar o infringir las reglas del derecho de iniciativa. En otro sentido, como lo afirma la Procuraduría General de la República en su informe, puede la Asamblea Legislativa hacer reformas legales paralelas al proyecto que sean indispensables para resolver el asunto sometido a su conocimiento, lo que implica que se requiere la necesaria conexidad entre el proyecto propuesto y la reforma complementaria, a los efectos de respetar las limitaciones constitucionales de la convocatoria.

 

            No obstante, lo cierto es que el Decreto de Convocatoria tiene el efecto de fijar materialmente la competencia legislativa de la Asamblea Legislativa durante al período de sesiones extraordinarias.

 

            Es decir que el Decreto de Convocatoria que puede dictar el Poder Ejecutivo, tiene la virtud de incidir de una forma directa en el funcionamiento del órgano constitucional de la representación nacional. Ergo, se comprende que el interés público  que tal Decreto reviste, justifica sobradamente la obligación de publicarlo en el Diario Oficial.

 

            De seguido, conviene advertir que el efecto del Decreto previsto en el numeral 118 no solamente se circunscribe a fijar los proyectos de Ley y materias sobre las cuales la Asamblea podrá deliberar en sesiones extraordinarias, sino que además por tratarse de una convocatoria, se impone relacionar tal decreto con el deber de los diputados de la República, previstos en los numerales 106 y 117 constitucionales, de concurrir a la Asamblea Legislativa para iniciar tal período de sesiones.

 

            Luego, dado que el deber de concurrir a sesiones constituye un deber público impuesto a los diputados por integrar la representación nacional, existe también un interés público en que  el Decreto de Convocatoria a sesiones extraordinarias sea publicado.

 

            Así las cosas, es claro que el Decreto de Convocatoria a sesiones extraordinarias debe ser publicado en el Diario Oficial y comunicado, a su vez, al Directorio Legislativo. Lo anterior sin perjuicio de advertir que dicho acto es eficaz desde el momento en que se comunica al Directorio de la Asamblea Legislativa en su sede. Esto en el tanto se entiende, conforme el numeral 140 de la Ley General de la Administración Pública, una vez comunicada la Asamblea Legislativa, ésta tiene el deber interrumpir su receso y reiniciar sus actividades, para lo cual el Directorio Legislativo deberá tomar las medidas necesarias conforme el numeral 117 constitucional.

 

            Finalmente, conviene advertir que la potestad de convocar a sesiones extraordinarias y de fijar la Agenda Legislativa, implica que el Poder Ejecutivo tiene también la potestad de desconvocar dichas sesiones o de retirar determinados proyectos de Ley o incorporar nuevos. Sobre este punto, se transcribe el voto N.° 9960-2016 de las 9:20 horas del 15 de julio de 2016:

 

La dirección política del Gobierno, precisa de la concreción de las decisiones, al determinar cuáles son los objetivos por lograr. De allí, que si el Decreto de Convocatoria a las sesiones extraordinarias, constituye un acto político y, en consecuencia, discrecional del Poder Ejecutivo, se puede concluir que el órgano dispone de amplias facultades para agregar o retirar proyectos de ley en atención a los intereses nacionales y a las razones de oportunidad y conveniencia. En el caso del proyecto de ley consultado, éste estaba incluido en los Decretos Ejecutivos de convocatoria -o ampliación de convocatoria- de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias. De modo, que la Asamblea Legislativa estaba en la posibilidad de deliberar sobre el proyecto de ley en cuestión. Por su parte, el Poder Ejecutivo hizo un manejo discrecional de las convocatorias y desconvocatorias a sesiones extraordinarias para conocer el proyecto de ley en cuestión. Lo así actuado por el Poder Ejecutivo, está dentro de las competencias constitucionalmente otorgadas, sin que con el ejercicio de tal facultad se viole algún principio constitucional, en particular, los de razonabilidad, proporcionalidad, publicidad y seguridad jurídica. Esto es así porque, precisamente, la facultad del Poder Ejecutivo consiste en la posibilidad de indicar qué proyectos de ley se pueden conocer durante el período de sesiones extraordinarias. La Constitución Política permite, al Poder Ejecutivo, convocar a la Asamblea Legislativa o no hacerlo, y, en el primero de los casos, es para la deliberación de los proyectos que ese Poder de la República proponga. De modo que puede, de conformidad con sus prioridades gubernamentales, no convocar a la Asamblea, suspender las sesiones o modificar, en atención a sus intereses, los términos de la convocatoria. Resulta evidente que las prioridades del Gobierno pueden mutar con el transcurso del tiempo y si estas se modifican, también pueden variar los proyectos para cuyo conocimiento y deliberación convoca a la Asamblea Legislativa. Cualquier rigidez en esta materia puede afectar la satisfacción de los intereses generales y la necesidad de regular determinados aspectos de la vida nacional. Por esta razón, el Poder Ejecutivo no está limitado para desconvocar proyectos de ley durante las sesiones extraordinarias y, además, goza de discrecionalidad relativa en el manejo de la agenda parlamentaria.

 

            En consecuencia, y en razón del principio del paralelismo de las formas, es claro que para desconvocar las sesiones extraordinarias, o para modificar el contenido de la agenda legislativa, el Poder Ejecutivo debe, igual que en el momento de convocarlas, emitir un decreto, el cual debe ser comunicado a la Asamblea Legislativa y publicado en el Diario Oficial.

 

C.        CONCLUSION:

 

            Con fundamento en lo expuesto, se concluye que:

 

-      Que el acto de convocatoria a través del cual el Poder Ejecutivo, llama a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias, debe tomar la forma de un Decreto Ejecutivo de alcance general. Sea que se trata de un acto de alcance general no normativo.

 

-      Que el Decreto de Convocatoria a sesiones extraordinarias debe ser publicado en el Diario Oficial y comunicado, a su vez, al Directorio Legislativo.

 

-      Que, no obstante lo anterior,  dicho acto es eficaz desde el momento en que el Poder Ejecutivo lo comunica al Directorio de la Asamblea Legislativa en su sede.

 

-      Que en razón del principio del paralelismo de las formas, es claro que para desconvocar las sesiones extraordinarias, o para modificar el contenido de la agenda legislativa, el Poder Ejecutivo debe, igual que en el momento de convocarlas, emitir un decreto, el cual debe ser también comunicado a la Asamblea Legislativa y publicado en el Diario Oficial.

 

Atento se suscribe;

 

 

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Álvarez                            

                                                                                Procurador Adjunto  

JOA/gcga