13 de noviembre de, 2017

C-262-2017

Señora

Marcia Montes Cantillo

Viceministra

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio VMi-OF-069-17 de 26 de octubre de 2017.

Mediante oficio VMi-OF-069-17 de 26 de octubre de 2017 se nos requiere un criterio vinculante sobre el régimen jurídico de las Pequeñas y Medianas Empresas.

Ahora bien, debe observarse que en la gestión realizada a través del oficio  VMi-OF-069-17 de 26 de octubre de 2017 no se nos plantea cuál es la cuestión jurídica objeto de consulta y que, eventualmente, sería el quaestio iuris de un dictamen vinculante. Por el contrario, es evidente que la finalidad del oficio VMi-OF-069-17 es que la Procuraduría General informe, en términos generales, sobre las competencias y  regulación jurídica que aplica a las Pequeñas y Medianas Empresas, en relación con su clasificación, el otorgamiento de la condición jurídica de Pequeña y Mediana Empresa y los beneficios de dicha condición jurídica.

De hecho, debe advertirse que el criterio jurídico que se nos ha adjuntado, sea el oficio AJ-OF-130-2016 de 21 de noviembre de 2016, precisamente contiene una relación general de la regulación y competencias jurídicas en relación con el régimen de las Pequeñas y Medianas Empresas sin que dicho criterio haya resuelto ninguna duda o cuestión jurídica en particular.

Luego, conviene señalar que, conforme los numerales 2, 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la función consultiva de ésta tiene como objeto, en principio,  esclarecer a la autoridad administrativa, mediante un criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias en relación con las diversas actuaciones administrativas, así como acerca del alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico.

Dicho de otro de modo, esencialmente,  la finalidad y objeto de la función consultiva de la Procuraduría General es orientar y esclarecer las dudas y preguntas que la  administración activa tenga en relación con el sentido de su propia competencia y de su situación institucional y respecto de las relaciones jurídicas administrativas en que puede estar involucrada. Todo a efecto de que la administración activa adopte la conducta que el ordenamiento prescriba. La función consultiva habilita, entonces,  a la Procuraduría General para que  analice y ayude a interpretar, delimitar y precisar el contenido y alcance de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, de lo que se sigue que la consulta debe concernir una “cuestión jurídica” (quaestio iuris) general, que no constituya un caso particular o concreto. Al respecto, importa transcribir, por su claridad,  el dictamen C-196-2015 de 29 de julio de 2015:

El ejercicio de la función consultiva de la Procuraduría General de la República está sujeto a diversos requisitos y condiciones que determinan su admisibilidad, derivados de lo dispuesto en los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Elemento fundamental de esa regulación es que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa correspondiente. La función consultiva tiene como objeto esclarecer a la autoridad administrativa, mediante un criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias en relación con las diversas actuaciones administrativas, así como acerca del alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. En ese sentido, orientarla, esclarecerla en relación con el sentido de su propia competencia y de su situación institucional y respecto de las relaciones jurídicas administrativas en que puede estar involucrada. Todo a efecto de que la Administración adopte la conducta que el ordenamiento prescriba.

Relaciones jurídicas que podrían conducir a la autoridad administrativa consultante a solicitar criterio en relación con la competencia de otras autoridades administrativas, ello en la medida en que el ejercicio de la competencia de esa otra autoridad pueda conducir a actuaciones que vinculen o afecten al consultante.

Es claro, por demás, que la consulta debe involucrar un interés institucional. Por consiguiente, el consultante no puede utilizar la facultad que el ordenamiento le concede de consultar a la Procuraduría para obtener un pronunciamiento que carece de interés institucional y que, por el contrario, se plantea por un interés personal propio o ajeno (así, dictamen C-404-2014 de 18 de noviembre de 2014). Debe tomarse en cuenta que la consulta debe tener como norte la competencia material del órgano que se dirige o representa.  Al respecto hemos indicado:

“Acerca de este particular, es menester acotar que la facultad que tienen los jerarcas institucionales para consultar a la Procuraduría General responde a intereses públicos e institucionales. Conforme el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, esta facultad de consulta la ejercen los jerarcas en función del órgano que representen  (Véanse al respecto los dictámenes C-362-2005 de 24 de octubre de 2005 y C-447-2006 de 9 de noviembre de 2006) (….).

Por lo tanto, la facultad de consultar el criterio de la Procuraduría General tiene como objeto tutelar el interés público a la regularidad jurídica. Es por ello que dicha facultad no debe ser utilizada para tutelar o satisfacer los intereses propios y particulares del consultante. Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión”. Dictamen N. C-404-2014 de 18 de noviembre de 2014).

El establecimiento de la función consultiva permite que la Procuraduría analice y ayude a interpretar, delimitar y precisar el contenido y alcance de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, de lo que se sigue que la consulta debe concernir una “cuestión jurídica” general, que no constituya un caso particular o concreto. Ha sido reiterada la jurisprudencia administrativa en el sentido de que no son consultables asuntos concretos, particularmente aquéllos sobre los que tiene que decidir la autoridad consultante. Pronunciarse sobre casos concretos conllevaría desnaturalizar la función de la Procuraduría, en tanto indirectamente el dictamen que se emitiere pudiera estar resolviendo un caso concreto, hipótesis en la cual la Procuraduría se sustituiría a la Administración activa competente (Dictámenes C-306-2002 del 12 de noviembre,   C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero, de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-094-2008 de 2 de abril de 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011), entre otros

Es decir que un presupuesto necesario para que la Procuraduría General pueda ejercer su función consultiva, y emitir un dictamen vinculante,  es que la administración activa, al hacer su respectiva gestión, plantee las cuestiones o preguntas jurídicas sobre las que considera que existe un interés institucional de proveerse con un dictamen vinculante de este Órgano Superior Consultivo.

Luego, es claro que si la administración activa  no plantea  ni especifica una pregunta o cuestión jurídica particular, no es posible ejercer la función consultiva y emitir un criterio vinculante, por lo que  la respectiva gestión sería inadmisible.

En este sentido, conviene señalar que se ha indicado, específicamente en el dictamen C-253-2017 de 3 de noviembre de 2017,  que no es procedente que una administración nos pida un dictamen que verse, en términos generales,  sobre cuáles son sus competencias o cuáles son las atribuciones que la Ley le otorga, pues es claro que una gestión así formulada implicaría desnaturalizar la función consultiva que la  Procuraduría General ejerce en relación con la administración activa, la cual está diseñada, más bien,  para emitir criterios que, en principio, son de acatamiento obligatorio para la administración consultante.

Debe insistirse. Conforme los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, ésta es el Órgano Superior Consultivo de la administración y los dictámenes que emitimos, previa gestión, son de acatamiento obligatorio.

Luego, es claro que  la función consultiva que la Procuraduría General ejerce en relación con la administración activa,   se desnaturalizaría si ésta emitiera, aún a gestión de parte, un criterio que, en términos generales, le informara sobre el marco competencial que le rige, pues es claro que un  dictamen así formulado no podría surtir el efecto vinculante que la Ley le otorga a los dictámenes de la Procuraduría General.

Así las cosas, es evidente que por el carácter vinculante que tienen los dictámenes de la Procuraduría General, se requiere que la administración activa formule con claridad  las cuestiones jurídicas que son de su interés, sin que esto implique, por supuesto, se nos planteé un caso concreto, pues es como es sabido en dicho supuesto la consulta igual sería inadmisible. Al respecto, se transcribe, en lo conducente, el dictamen C-253-2017:

Asimismo, el Concejo nos solicita que nos pronunciemos, otra vez en términos generales,  en torno a la normativa aplicable  al trámite de segregación de terrenos, al  otorgamiento de uso de suelo, tamaño de los lotes, dependiendo de si se trata de una zona de mínima, baja, media o alta intervención, en aplicación de los elementos focales de manejo.

Luego es claro que si bien el consultante ha planteado una gestión relativa a temas de naturaleza técnico jurídica, lo cierto es que la gestión realizada por oficio recibido el 28 de setiembre, no contiene ni especifica cuáles son las cuestiones jurídicas que se consultan. Más bien se no pide que informemos al consultante sobre cuáles son sus competencias y atribuciones en términos generales.

En este sentido, debe insistirse en que, conforme el numeral 3.b de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, para que una consulta sea admisible debe plantear las cuestiones jurídicas particulares sobre las que se consultan.

Dicho de otra forma, no es procedente que una administración nos consulte, en términos generales,  sobre cuáles son sus competencias o cuáles son las atribuciones que la Ley le otorga, pues es claro que una gestión así formulada implicaría desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría General, la cual está diseñada, más bien,  para emitir criterios que, en principio, son de acatamiento obligatorio para la administración consultante.

Debe insistirse. Conforme los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, ésta es el Órgano Superior Consultivo de la administración y sus dictámenes, en principio, son de acatamiento obligatorio.

Luego, la función consultiva de la Procuraduría General  se desnaturalizaría si ésta emitiera, por solicitud de una administración, un criterio que, en términos generales, le informara sobre el marco competencial que le rige, pues es claro que dictamen así formulado no podría surtir el efecto vinculante que la Ley le otorga a los dictámenes de la Procuraduría General.

Así las cosas, es evidente que por el carácter vinculante que tienen los dictámenes de la Procuraduría General, se requiere que la administración activa formule con claridad  las cuestiones jurídicas que son de su interés, sin que esto implique, por supuesto, se nos plateé un caso concreto, pues es como es sabido en dicho supuesto la consulta igual sería inadmisible.

Ergo, la gestión formulada en el oficio recibido el 28 de setiembre es inadmisible por carecer de una formulación clara de las cuestiones jurídicas a consultar.

De seguido, debe reiterarse que en la gestión realizada a través del oficio  VMi-OF-069-17 de 26 de octubre de 2017 no se nos plantea cuál es la cuestión jurídica objeto de consulta y que, eventualmente, sería el quaestio iuris de un dictamen vinculante. Por el contrario, es evidente que la finalidad del oficio VMi-OF-069-17 es que la Procuraduría General informe, en términos generales, sobre las competencias y  regulación jurídica que aplica a las Pequeñas y Medianas Empresas, en relación con su clasificación, el otorgamiento de la condición jurídica de Pequeña y Mediana Empresa y los beneficios de dicha condición jurídica.

Así las cosas, es claro que la consulta que nos ocupa ha sido planteada en términos que no son admisibles por lo que debemos declinar el ejercicio de nuestra función consultiva y rechazar, por consiguiente, la gestión realizada a través del oficio  VMi-OF-069-17 de 26 de octubre de 2017, pues nos hallamos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

De usted, atentamente,

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez                             

                                                                                Procurador                                       

JOA/gcga