12 de enero de 2018

OJ-004-2018

 

 

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno u Administración

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CG-248-2017 del 29 de noviembre del 2017, mediante el cual solicitó criterio de este órgano asesor, en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente 20.558 denominado “Autorización al Ministerio de Ambiente y Energía para donar un terreno de su propiedad al Colegio Artístico Profesor Felipe Pérez Pérez”.

 

I.- Objeto y Naturaleza de la consulta.

 

            Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

 

            La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3,  4 y 5 de su Ley Orgánica.

 

            Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias emitir dictámenes y opiniones jurídicas a la administración activa, sea al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales, para la buena marcha, interpretación e integración del ordenamiento jurídico administrativo.

            Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Dicho pronunciamiento se materializa en una opinión jurídica la cual por su naturaleza no es vinculante.

            Esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

            La Asamblea Legislativa solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República sobre el proyecto de Ley número 20.558, el cual versa sobre el traspaso de bienes públicos.

 

Sobre el fondo

 

            La consulta refiere al traspaso de un bien propiedad del Estado en administración del Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones a favor del Colegio Artístico Profesor Felipe Pérez Pérez.

 

            El artículo primero del proyecto establece las partes del contrato y el bien objeto de segregación y donación. La Asamblea Legislativa pretende autorizar la donación de treinta y nueve mil novecientos noventa y nueve metros cuadrados, terreno que forma  parte de la finca número 5-098777-000.

 

De la finca objeto del proyecto

 

            Según la publicidad registral la propiedad es de El Estado, cédula de persona jurídica número 2-000-45522, finca que tiene las siguientes características: provincia: Guanacaste finca: 98777 derecho: 000 naturaleza: terreno de potrero destinado a Centro Conservacional Ambiental de Liberia, situada en el distrito 1-Liberia, cantón 1-Liberia de la provincia de Guanacaste, linderos: norte: Río Liberia, quebrada en medio Pablo Rivas Espinoza, sur: Napoleón Baltodano Muñoz y Pablo Rivas Espinoza, este: Pablo Rivas Espinoza, oeste: Río Liberia, cinco calles públicas con frente cada una de 9 metros y junta administrativa del colegio artístico profesor Felipe Pérez Perece, mide: ciento noventa y cuatro mil ciento cuarenta y seis metros con cuarenta y nueve decímetros cuadrados plano: G-0012187-1975.

 

            La finca soporta gravámenes servidumbre de acueducto y de paso de A Y A  citas: 420-00976-01-0001-001 (ver estudio registral adjunto).

 

            Como antecedente registral, según el tomo: 440, asiento: 6105, la finca 98777 nace producto de la división de la finca 5-3994-000, la cual fue adquirida por compraventa que realizó el Estado por un monto de diecinueve millones trescientos veintiún mil seiscientos once colones con veinte céntimos, a la Junta Administrativa del Instituto de Guanacaste cédula jurídica número 3-008-051122, escritura otorgada ante la Notaría del Estado.

 

 

De las partes del contrato

 

            Los sujetos del futuro contrato de donación son de derecho público, siendo el titular de la propiedad el  Estado- Ministerio de Ambiente y Energía y el beneficiario Colegio Artístico Profesor Felipe Pérez Pérez cédula jurídica 3-008-154848.

 

            En relación con el nombre de beneficiario, se recomienda su corrección debido a que  según la base de datos del Registro Nacional la cédula jurídica 3-008-154848 corresponde a la Junta Administrativa del Liceo Artístico Profesor Felipe Pérez Pérez y no al Colegio Artístico Profesor Felipe Pérez Pérez.

 

Intervención de la Asamblea Legislativa en autorización de donaciones de bienes.

 

            La Asamblea Legislativa interviene en los casos de donación de terrenos  debido a que el órgano o ente no cuenta con una norma en el ordenamiento jurídico que lo habilita para  realizar donaciones o el bien se encuentra afecto a un fin público.

 

            En relación  con la donación se debe indicar que es un acto unilateral, solemne y gratuito en donde por voluntad del titular del derecho, según criterios de oportunidad o conveniencia, decide trasladar el dominio de un terreno en desuso a un beneficiario.

 

            Aunado a lo anterior, la promulgación de la ley no obliga al donante a realizar la donación debido a que esta es facultativa y no imperativa para la Administración. Es un acto que le está vedado por no ser su actividad principal y por la autonomía que ostenta el Estado o los entes descentralizados en el ejercicio de su función administrativa en relación al control, administración y uso de su patrimonio. 

 

            De ahí que la función del legislador se circunscribe a remover el obstáculo jurídico para habilitar a la Administración a trasladar el dominio de los bienes inmuebles a un beneficiario público o privado.

 

            Este órgano asesor en relación con lo indicado, en la opinión jurídica número OJ-021-2017 del 15 de febrero del 2017, indicó lo siguiente:

 

“Ahora bien, esta autorización legal no implica por sí misma la obligación para el Municipio de realizar la donación del inmueble, pues estamos en presencia de una norma de carácter dispositiva y no imperativa.

 

Al respecto, este Órgano Técnico Jurídico, en dictamen No. 208-96 del 23 de diciembre de 1996, manifestó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente, ya que la norma autorizante tiene como fin único remover el obstáculo legal que impide a la Institución realizar la donación del bien.

 

“B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE.

 

Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.

 

Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

 

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio (…)”.

 

 

            Como corolario, para que la administración pueda donar un terreno debe existir en el ordenamiento jurídico una norma que lo habilite para ello, debido a que por su naturaleza pública le está vedada la posibilidad de disponer libremente de su patrimonio. (principio de legalidad artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política), por lo cual El Estado requiere de una ley que lo autorice a donar bienes inmuebles para satisfacer necesidades de otras instituciones. (Dictamen C-052-2011, C-249-2010, C 208-96).

 

            Siguiendo esta línea, encontramos que en el ordenamiento jurídico administrativo se encuentra el artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa, reformado por La Ley 9240, del 02 de mayo del 2014.

 

            Esta norma autoriza al Poder Ejecutivo para que done, a las instituciones autónomas y semiautónomas, los bienes inmuebles no afectos a un fin público, cuando tenga por objeto coadyuvar al cumplimiento de las funciones de estas y en aras de satisfacer el interés público. Dicha autorización deberá emitirse mediante resolución fundamentada del Poder Ejecutivo, acuerdo de aceptación del órgano jerárquico superior del ente beneficiado, así como el inventario y la clasificación del bien o los bienes objeto de la enajenación.

 

            Ahora bien la otra intervención sería cuando aun existiendo norma habilitante para donar como la que nos antecede pero el terreno está afecto a un fin público. Aquí la Asamblea entraría a desafectar el terreno por el régimen de sujeción especial  al que se encuentra incorporado y lo expulsa de la esfera demanial.

 

            La afectación es el acto del poder público que incorpora bienes privados al demanio, transforma su condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público asignados. Configura el elemento teleológico del dominio público que explica y justifica el régimen jurídico especial a que están sometidos los bienes, de contenido variable (Sobre el tema de la afectación, vid. de la Sala Constitucional, voto 3145-95 y dictamen de la Procuraduría C-228-98, entre otros) (dictamen C-230-01).

 

            Por su parte el Código Civil en el numeral 261 establece: "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

 

            Aunado a lo anterior, la Procuraduría General de la República ha indicado que los bienes pueden estar afectados de forma general o específica, los cuales deben estar afectados por ley o bien por el uso público permanente, de lo contrario formarían parte de los bienes patrimoniales del Estado. Dado ese destino por ley, la Administración no está autorizada para destinarlo a otro fin o emplearlo en la prestación de otros servicios, aun cuando dicho fin o servicio puedan igualmente calificarse de públicos. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Se sigue de lo anterior que en tratándose de los bienes de las entidades públicas, la presencia de un servicio público e incluso la satisfacción de un fin público no determinan per se la naturaleza demanial del bien. Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el bien de que se trate. La afectación es la cualidad que permite clasificar un bien como demanial o no. (dictamen C-300-2001 del 29 de octubre de 2001).

 

            Conforme a lo anterior, este honorable poder político, debe valorar previo a poner en marcha el engranaje legislativo para la producción de normas de esta naturaleza los siguientes aspectos: a.- si existe alguna norma habilitante que autorice al Estado a disponer de los bienes, b.-si el sujeto beneficiario es de derecho público o privado, y c.- si el bien es patrimonial o demanial.

 

            Haciendo un análisis del caso tenemos que sobre el punto a, existe norma jurídica que habilita al Estado a través del Poder Ejecutivo a realizar donaciones de bienes inmuebles a entes descentralizados. (Artículo 69  de la Ley de Contratación Administrativa).

 

            Sobre el punto b, el beneficiario es un sujeto de derecho público, el cual tiene la categoría de ente descentralizado, como lo es la Junta Administrativa del Liceo Artístico Profesor Felipe Pérez Pérez (sobre la naturaleza de las Juntas de Educación ver dictamen C-138-2012 4 de junio, 2012).

 

            Ahora bien, para aplicar la norma del 69, se debe verificar si el terreno en cuestión está afectado a un fin público.

 

            Según la publicidad registral el terreno está destinado a Centro Conservacional Ambiental de Liberia. Según el proyecto, el terreno actualmente colinda con el Colegio  y la mayor parte del terreno se ubica en suelos de toba volcánica, pedregosos y de muy mala calidad, la vegetación es de charral con arbustos de cornezuelo, abejoncillo y unos cuantos arboles de nance y otras especies comunes y el lote a segregar limita hacia el noroeste con el cauce del río Liberia que es la única parte que posee una franja de bosque de no más de 5 metros de extensión.

 

            Este supuesto, debe ser verificado por el Ministerio de Ambiente Energía para que certifique que es un bien patrimonial por no formar parte del Patrimonio Natural del Estado y que a futuro no se va a incorporar a dicho régimen. Más sin embargo, por lo que se describe en el proyecto y por la naturaleza registral se puede presumir que el bien es patrimonial.

 

            Por lo tanto, si el bien es patrimonial, se cumplirían los presupuestos establecidos en el artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa y el presente proyecto carecería de interés actual.

 

            En relación con el artículo segundo y tercero, no se tiene objeción alguna.

 

CONCLUSIÓN.

            Por las razones expuestas, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.      El artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa habilita al Estado para donar bienes que no están afectos a un fin público a entes descentralizados. Analizando el caso concreto y por la presunta naturaleza del terreno, la presente donación se podría tramitar vía administrativa.

2.      Se recomienda previo a la aprobación del proyecto contar con el pronunciamiento del Sistema de Áreas de Conservación respectiva para que certifique que el terreno a donar no se encuentra dentro de ningún área silvestre protegida y que por lo tanto no forma parte del Patrimonio Natural del Estado.

3.      Conforme al antecedente de la finca, esta fue adquirida por el Estado Ministerio de Ambiente y Energía a través de una compra por un monto de diecinueve millones trescientos veintiún mil seiscientos once colones con veinte céntimos que se hizo a favor de  la Junta Administrativa del Instituto de Guanacaste cédula jurídica número 3-008-051122, escritura otorgada ante la Notaría del Estado. Por lo anterior, se recomienda verificar por control político si el otro vendedor es la misma persona que el actual beneficiario, para evitar un enriquecimiento sin causa, ya que el Estado pagó por el terreno que se está donando a una institución de educación.

 

 

Atentamente,

 

 

 

Jonathan Bonilla Córdoba

Procurador

Notario del Estado

 

JBC/ycd