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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 019
 
  Dictamen : 019 del 29/01/2018   

 29 de enero 2018                                                                  


 C-019-2018


 


Doctora


Sonia Marta Mora Escalante


Ministra de Educación Pública


 


Estimada señora:


 


Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-1447-12-2017 del 11 de diciembre de 2017, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:


 


 


Consulta Principal: ¿Es posible de una interpretación analógica o extensiva de las disposiciones contenidas en el artículo N°3 de la Ley N°8697, logrando la coherencia y viabilidad a nivel legal, de la labor encomendada al IDPUGS, en materia de canalización y trámite de iniciativas internas y externas de desarrollo profesional del personal docente y administrativo, prevista en el artículo N° 1 del Decreto Ejecutivo N° 36784-MEP?”


 


Consulta Subsidiaria: Para el caso de que la respuesta a la consulta principal sea negativa y tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 y la naturaleza de órgano de desconcentración mínima del IDPUGS, ¿se encuentra el Ministerio de Educación Pública habilitado para girar al IDPUGS  la instrucción o circular correspondiente a efecto de que este Instituto continúe ejerciendo la función de canalizar y tramitar todas las iniciativas internas y externas de desarrollo profesional en el que se involucre el personal administrativo (Título I) del Ministerio de Educación Pública?


 


 


La anterior consulta se acompaña del criterio legal de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación Pública, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.


 


I.                   SOBRE LA INTENCIÓN DEL LEGISLADOR AL CREAR EL INSTITUTO DE DESARROLLO PROFESIONAL ULADISLAO GÁMEZ SOLANO (en adelante IDPUGS)


 


 


La Ley N°8697 del 12 de diciembre de 2008, fue tramitada en la Asamblea Legislativa bajo el número de expediente 16.265 y dadas las consultas que se plantean por la señora Ministra, resulta de vital importancia analizar cuál fue la intención del legislador al momento de su aprobación.


 


En la exposición de motivos del proyecto de ley, se establece la creación del IDPUGS como un paso necesario para fortalecer, en todo el país, los procesos de actualización y capacitación del personal docente del Ministerio de Educación Pública, dado que de los 60.000 docentes que formaban parte del sistema de educación pública, sólo 3500 participaban anualmente en los cursos libres de capacitación en periodo de vacaciones o fuera del horario lectivo, lo cual se consideró insuficiente para garantizar la calidad e idoneidad del cuerpo docente y de los funcionarios del Ministerio de Educación Pública.  


 


La creación del IDPUGS se planteó inicialmente con un objetivo amplio que quedó plasmado en la exposición de motivos al indicarse:


 


“La creación del Instituto sería una importante instancia para articular todas aquellas iniciativas para promover el mejoramiento del desempeño de los funcionarios y funcionarias, fortalecer el desarrollo curricular en los diferentes niveles de la estructura ministerial: central, regional e institucional, y permitiría un apoyo técnico más especializado a los centros educativos y directo acompañamiento a los docentes y personal administrativo y técnico de todas las regiones, asimismo, la ejecución de investigaciones aplicadas en el aula y en el contexto educativo.” (La negrita no es del original)


 


 


Nótese que la intención del legislador era crear un órgano especializado en materia de capacitación y adiestramiento, que fortaleciera el desempeño de los funcionarios del Ministerio de Educación Pública en todos los niveles y, especialmente, en el ámbito docente.


 


Esa intención quedó reflejada en la primera redacción de la norma, estableciéndose en el artículo 1 del proyecto de ley lo siguiente:


 


“Artículo 1°. Créase el Instituto de Desarrollo Profesional “Uladislao Gámez Solano” como órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Educación Pública, que será la institución que se encargará de la formación permanente del personal en servicio que conforma el sistema educativo costarricense, como medio que permita ofrecer a los mismos las herramientas necesarias para el mejoramiento de su desempeño profesional y promover la prestación de un servicio educativo de calidad con un claro compromiso social” (La negrita no es del original)


 


 


Nótese que la norma en su redacción original creaba al Instituto para formar a todo el personal en servicio del Ministerio de Educación Pública, sin limitarlo al personal docente, lo cual resultaba acorde con la intención reflejada en la exposición de motivos del proyecto de ley.


 


Cuando el proyecto ingresó a discusión a la Comisión Legislativa correspondiente, el entonces Ministro de Educación Pública manifestó que la creación de dicho Instituto formaba parte de los lineamientos estratégicos del Ministerio y dentro de los objetivos estaban: “Elevar en forma sistemática la calidad del recurso humano del sistema educativo y, en particular la del cuerpo docente y administrativo-docente, contribuyendo así a la profesionalización y dignificación de quienes realizan estas labores.” (oficio DM-4665-10-06 del 31 de octubre de 2006). Nótese entonces que la reforma iba dirigida a todo el recurso humano del sistema educativo, pero especialmente al cuerpo docente y docente-administrativo.


 


Posteriormente, el señor Ministro, compareció a la Comisión Legislativa y señaló que el proyecto de ley “es muy consistente con el tipo de reestructuración que estamos impulsando en el Ministerio –que le deja a lo que fue el CENADI que ahora sería la Dirección de Recursos Tecnológicos del MEP, la tarea de trabajar los recursos didácticos y crea un nuevo ente (sic) que sería la otra parte del CENADI solo que fortalecido y con una tarea mucho más explícita de dedicarse sistemáticamente al desarrollo profesional de los docentes; no solo de los docentes sino del personal docente, técnico docente, administrativo docente del MEP”. Asimismo, afirmó que: “De lo que estamos hablando es de crear un instituto del Ministerio de Educación que le sirva al Ministerio con la flexibilidad que se requiere para hacer estas cosas, para poder estar capacitando a su personal…”


 


Durante el trámite en Comisión también se incorporó una moción vía artículo 124 para que el artículo 4 (artículo 3 vigente) se leyera de la siguiente manera:


 


“ARTÍCULO 4.-          El Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano, será la institución encargada de la formación permanente del personal docente en servicio, que conforma el sistema educativo público y subvencionado costarricense, como medio que permita ofrecerles las herramientas necesarias para el mejoramiento de su desempeño profesional y promover la prestación de un servicio educativo de calidad con un claro compromiso social.” (La negrita no es del original) (Folio 232 del expediente legislativo)


 


 


            Como se observa, dicha moción reformó la redacción propuesta inicialmente en el artículo 1 del texto base que se refería a la formación permanente del personal en servicio, indicando –en su lugar- que el Instituto se encargaría de la formación permanente del personal docente en servicio. Redacción, que es la que actualmente se encuentra vigente.


 


            Nótese entonces que la palabra “docente” fue incorporada durante el trámite legislativo, lo cual hace presumir que la intención del legislador luego del debate, era limitar los alcances de la ley que se pretendía aprobar.


 


            De igual forma se aprobó vía moción la incorporación de una nueva redacción en el artículo 5 inciso g) del proyecto (actualmente vigente en el artículo 4 inciso g), que señala dentro de los objetivos del Instituto:


 


“g)         Promover y garantizar la educación inclusiva, la perspectiva de género, la diversidad cultural, el medio ambiente y el desarrollo humano, así como la formación académica, humanística y pedagógica del personal docente, docente técnico y docente administrativo en servicio del MEP. (La negrita no es del original) (Folio 236 del proyecto de ley).


 


 


Posteriormente, se aprobó una nueva moción para que en todo el texto del proyecto de ley se sustituyera la palabra “personal” por “personal docente, docente técnico y docente administrativo” (folio 255 del proyecto de ley). 


 


Lo anterior refuerza, que la intención del legislador con las mociones aprobadas, era delimitar los alcances de las atribuciones del IDPUGS al personal docente, docente técnico y docente administrativo, sin abarcar a todo el personal del Ministerio, como inicialmente fue planteado el proyecto de ley.


 


Esto se refleja en la ley finalmente aprobada N°8697 del 12 de diciembre de 2008, en la cual se establece a lo largo del articulado como objetivo del IDPUGS, la formación y capacitación permanente del personal docente, docente técnico y docente administrativo del Ministerio.


 


Dado lo anterior debemos concluir, en principio, que la Ley 8697 no autorizó al IDPUGS a realizar la formación permanente del personal estrictamente administrativo del Ministerio de Educación Pública, pues éste no se encuentra comprendido dentro de la carrera docente, según lo establecido en el título II de la Ley 1581 del 30 de mayo de 1953 y sus reformas, Estatuto de Servicio Civil, que sobre el particular establece:


 


        “Artículo 54.- Se consideran comprendidos en la Carrera Docente los siguientes servidores del Ministerio de Educación Pública: quienes impartan lecciones, realicen funciones técnicas propias de la docencia o sirvan en puestos para cuyo desempeño se requiera poseer título o certificado que acredite para ejercer la función docente de acuerdo con el Manual Descriptivo de Puestos.”


 


 


De ahí que los puestos estrictamente administrativos, no ligados a las funciones docentes, no quedaron comprendidos dentro de los alcances de la Ley 8697 del 12 de diciembre de 2008.


 


 


II.                SOBRE LA POSIBILIDAD DE DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA VÍA REGLAMENTARIA Y EL CASO CONSULTADO


 


A pesar de lo indicado en el apartado anterior, debemos analizar si la función de canalización y trámite de iniciativas internas y externas de desarrollo del personal administrativo del Ministerio de Educación Pública, podría desconcentrarse mediante una norma reglamentaria y, específicamente, si el Decreto Ejecutivo 36784 del 2 de setiembre de 2011, que es el Reglamento a la Ley 8697 realiza tal desconcentración a favor del IDPUGS.


 


 


            Sobre el particular, debemos señalar que la desconcentración es una técnica de ordenación y distribución funciones y de la competencia de la Administración. A través de ella se transfiere la competencia de decisión dentro de una misma estructura organizativa, por lo que no existe creación de una nueva persona jurídica (a diferencia de la descentralización administrativa).


 


El órgano desconcentrado ejerce la competencia en forma definitiva y en nombre propio, aunque su poder de decisión no es incompatible con una potestad directiva, con la existencia de recursos de alzada u otra manifestación de la tutela jurídica y material.


 


En el dictamen C-159-96 de 25 de setiembre de 1996, esta Procuraduría señaló:


 


"La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria.”


 


 


La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada, así como los poderes conferidos al órgano inferior, pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación de jerarquía. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados.


 


 


En la medida en que la desconcentración entraña un cambio en el orden jurídico de las competencias de la organización, la desconcentración debe producirse por una norma legal o reglamentaria. Así se reconoce en el inciso 1) del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública que señala que: Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.


 


La Ley es necesaria cuando se pretenda desconcentrar potestades de imperio, o bien si se trata de competencias esenciales, que dan nombre al órgano o que han sido atribuidas por su específica idoneidad en la materia. Si ese no fuere el caso, la desconcentración puede crearse por vía reglamentaria.


 


En el caso bajo análisis, ya indicamos que mediante la Ley 8697 se desconcentró de forma mínima en el IDPUGS, la competencia de formación permanente del personal docente, docente técnico y docente administrativo del Ministerio de Educación Pública. Lo que significa que sólo a través de una norma legal podría revertirse la situación, centralizando de nuevo la competencia o bien redistribuyéndola en otro órgano.


 


Sin embargo, la función de canalización y trámite de iniciativas internas y externas de desarrollo del personal administrativo del Ministerio de Educación Pública, no incluido en los alcances de la norma legal apuntada, es susceptible de desconcentración a través de una norma reglamentaria al no tratarse de una potestad de imperio.


 


De ahí que en este caso, resulte aplicable lo dispuesto en el artículo 59.2 de la Ley General de la Administración Pública que señala:


 


"La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia."


En esa misma línea, encontramos la norma dispuesta en el artículo 103.1 de la Ley General de la Administración Pública, que textualmente expresa:


 


"Artículo 103. - 1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado.


(…)”


 


 


El jerarca puede distribuir las competencias que no impliquen el ejercicio de potestades de imperio por vía de reglamento, lo que le permite desconcentrar.


 


En este caso entonces podría autorizarse la desconcentración de la función de canalización y trámite de iniciativas internas y externas de desarrollo del personal administrativo a través de una norma reglamentaria, no sólo en virtud de lo dispuesto en los numerales 59.2, 83 y 103 de la Ley General de la Administración Pública, sino porque además la propia Ley 8697 en su artículo 19 obliga al Poder Ejecutivo a reglamentar dicha ley.


 


Partiendo de ello, debe analizarse lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 36784 del 2 de setiembre de 2011, que es el Reglamento a la Ley 8697, que en su artículo 1 establece:


 


“Artículo 1º-El Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano, como órgano de desconcentración mínima y con personalidad jurídica instrumental, dispondrá de capacidad de gestión financiera y capacidad de contratación administrativa que le permitirá el manejo de los recursos económicos autorizados por la ley, así como los actos y contratos que se requieran con cargo a esos fondos. Esta atribución supone una gestión presupuestaria independiente y, por ende, la titularidad de un presupuesto propio. Su accionar deberá ajustarse a las políticas educativas emitidas por el Consejo Superior de Educación (CSE) y por la Directrices del Ministro(a) en esa materia.


Corresponde al Instituto de Desarrollo Profesional canalizar y tramitar todas las iniciativas internas y externas de desarrollo profesional en el que se involucre el personal docente y administrativo, para lo cual el Instituto deberá avalar en todos los casos la realización de las mismas.” (La negrita no es del original)


 


 


            La norma reglamentaria citada incluye dentro de las funciones del IDPUGS, canalizar y tramitar todas las iniciativas de desarrollo profesional en que se involucre el personal tanto docente como administrativo del Ministerio de Educación Pública, con lo cual se desconcentra dicha función, vía reglamentaria, en lo que se refiere al personal administrativo.


 


            Lamentablemente la redacción del Decreto indicado no es la más clara ni específica en cuanto a dicha desconcentración, pues cuando se refiere a los objetivos del IDPUGS en su artículo 2° continúa refiriéndose al personal docente en servicio, sin incluir al personal administrativo.


 


            Sin embargo, lo dispuesto en el artículo 1° ya citado de la norma reglamentaria, sumado a las atribuciones otorgadas al Departamento de Desarrollo de Formación Permanente del Instituto en el artículo 5° no pueden desconocerse. Al respecto, dicho artículo señala en lo que interesa:


           


“Artículo 5º-Corresponde al Departamento de Desarrollo de Formación Permanente:


1.       Gestionar la formación permanente del personal en servicio del Ministerio de Educación Pública.


2.       Analizar las necesidades de formación permanente del personal en servicio del Ministerio de Educación Pública.


3.       Organizar y ejecutar las acciones relacionadas con los planes y programas de actividades de desarrollo profesional con instancias internas y externas a este ministerio.


4.       Diseñar e implementar estrategias que permitan diversificar las actividades de formación permanente que correspondan a las necesidades detectadas sean virtuales, presenciales, mixtas, formación en centro, entre otras.


5.       Orientar y desarrollar investigación en los ámbitos de actuación del Instituto en coordinación con los Departamentos Institucionales responsables y con otras instancias en el ámbito nacional e internacional.


6.       Establecer y ejecutar procesos de seguimiento y evaluación vinculados con las actividades de formación permanente que contribuyan a la toma de decisiones y la calidad de las mismas.


7.       Promover y acompañar las innovaciones educativas relacionadas con los procesos de formación permanente en y desde el centro educativo.


8.       Establecer con el visto bueno de la Dirección Ejecutiva los equipos de trabajo interdisciplinarios que así se requieran para la ejecución de los proyectos.


9.       Otras funciones que le fueran encargadas por la Dirección Ejecutiva.” (La negrita no es del original)


 


            Nótese que tanto el artículo 1° como el artículo 5° de la norma reglamentaria, incluyen como competencia del Instituto, gestionar la formación de todo el personal en servicio del Ministerio de Educación Pública, incluyendo al administrativo. Estas normas no se limitan únicamente al personal docente como sí lo hace la norma legal.


 


            Sin embargo, no puede señalarse en este caso que el Poder Ejecutivo se ha extralimitado en la norma reglamentaria, porque la competencia incorporada en dicha norma es susceptible de desconcentración por esa vía. Además, como indicaremos, es una competencia afín al IDPUGS, que complementa y no contradice la norma legal ni el fin buscado por el legislador, que es lograr una mejor calidad del sistema educativo.


 


            De ahí que podría concluirse que vía reglamentaria se ha desconcentrado a favor del IDPUGS, la función de canalización y trámite de iniciativas internas y externas de desarrollo del personal administrativo, lo cual además está autorizado en las normas legales ya comentadas (artículos 59.2, 83 y 103 de la Ley General de la Administración Pública y 19 de la Ley 8697), dada la naturaleza de la competencia de capacitación.


 


            Por otro lado y no menos importante, debe considerarse el fin público involucrado al realizarse la interpretación de las normas en comentario.


 


            Ya señalamos que la intención del legislador al crear el IDPUGS era mejorar la calidad del sistema de educación costarricense, creando un órgano especializado para la capacitación del personal docente, docente técnico y docente administrativo.


 


            Si bien los puestos estrictamente administrativos del Ministerio de Educación Pública no quedan comprendidos dentro de la carrera docente, es lo cierto que resultan de vital importancia para auxiliar la función docente del Ministerio. Ambas actividades –administrativa y docente- son conexas e indispensables para mejorar la calidad de la educación costarricense.


 


De ahí que resulte lógico que pueda desconcentrarse en un mismo órgano especializado la gestión de la formación de todo el personal del Ministerio de Educación Pública, en aras de mejorar la calidad de todo el sistema educativo. Decisión que puede tomar el jerarca del Ministerio en aras del interés público involucrado y en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública.


 


Tomando en consideración que el Decreto Ejecutivo 36784 del 2 de setiembre de 2011, fue suscrito por el señor Ministro de Educación Pública, junto con el Presidente de la República, debe interpretarse que existió una voluntad del jerarca de desconcentrar en el IDPUGS, vía reglamentaria, la función de canalización y trámite de iniciativas internas y externas de desarrollo del personal administrativo, en aras de satisfacer una necesidad existente en el Ministerio en cumplimiento de su fin público.


 


Lo anterior, sin perjuicio de que por la misma vía reglamentaria, el señor o señora Ministra decida centralizar nuevamente dicha función, a diferencia de la desconcentración operada para la formación docente, que requiere de norma legal para volver a centralizarse dada la vía escogida para su desconcentración.


 


 


III.             CONCLUSIONES


 


 


Partiendo de lo indicado anteriormente, podemos llegar a las siguientes conclusiones:


 


a)      El ámbito de aplicación de la ley N°8697 del 12 de diciembre de 2008, quedó limitado a la formación y capacitación permanente del personal docente, docente técnico y docente administrativo del Ministerio. Ergo, el legislador no autorizó al Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano (IDPUGS), como órgano con desconcentración mínima del MEP, a realizar la formación permanente del personal estrictamente administrativo de este Ministerio, pues no se encuentra comprendido dentro de la carrera docente, según lo establecido en el título II del Estatuto de Servicio Civil;


 


b)          No obstante lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los numerales 59.2, 83 y 103 de la Ley General de la Administración Pública y 19 de la Ley 8697, la función de canalización y trámite de iniciativas internas y externas de desarrollo del personal administrativo del Ministerio de Educación Pública, es susceptible de desconcentración a través de una norma reglamentaria al no tratarse de una potestad de imperio;


 


c)          Asimismo, en aras de cumplir con el fin público asignado al IDPUGS de mejorar la calidad de la educación costarricense, el jerarca del Ministerio, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública, puede desconcentrar, vía reglamento, en un mismo órgano especializado la gestión de la formación de todo el personal –docente y administrativo- del Ministerio de Educación Pública, por tratarse de actividades conexas y complementarias;


 


d)         Por lo anterior, en virtud de lo establecido en los numerales 1 y 5 del Decreto Ejecutivo 36784 del 2 de setiembre de 2011, la función de canalización y trámite de iniciativas internas y externas de desarrollo del personal administrativo del Ministerio de Educación Pública ha sido desconcentrada a favor del IDPUGS.


 


 


Atentamente,


 


 


Silvia Patiño Cruz


Procuradora Adjunta