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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 034
 
  Dictamen : 034 del 19/02/2018   

19 de febrero del 2018


C-034-2018


                                                   


 


Licenciado


Mario Humberto Zárate Sánchez


Director Ejecutivo a.i.


Consejo de Transporte Público


S. D.


 


 


Estimado señor Director:


 


 


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato atender la petición consultiva contenida en su oficio n.° DE-2016-0503, del 25 de febrero del 2016, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho en relación con el permiso de servicio especial de trabajadores y otras necesidades de transportación de los usuarios.


 


Concretamente se requiere el criterio de este Despacho en torno


 


“(…) a si resulta procedente que el Consejo de Transporte Público otorgue permiso de servicio especial estable de trabajadores, a las aseguradoras o terceros interesados, para el transporte de los usuarios, cuando las primeras se encuentren ejecutando una póliza de riesgos del trabajador, al amparo de lo establecido en el artículo 218 inciso ch) del Código de Trabajo?


De igual forma, se necesita conocer si en los casos de usuarios cubiertos por otra modalidad de pólizas de aseguramiento, éste Consejo de Transporte Público puede conceder de forma excepcional, permiso de servicio especial a las aseguradoras o terceros interesados, al amparo de lo previsto en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 15203-MOPT, al amparo de una apreciación discrecional, oportuna y útil?


 


            Al respecto, se nos remite el criterio rendido por la Dirección de Asesoría Jurídica del Consejo, oficio n.° DAJ-2016-510, del 18 de febrero del 2016, suscrito por las Licenciadas Susana López Rivera y Sidia Cerdas Ruiz, Subdirectora y Directora Jurídica, respectivamente, quienes, en lo que interesa, indican:


 


“Para esta Dirección, tratándose de trabajadores, dada la determinación en cuanto a la titularidad del servicio público, el Consejo de Transporte Público es quien debe autorizar o atender dicha necesidad, y en el caso puntual de la ejecución de pólizas de riesgo del trabajador, en caso que la entidad aseguradora requiera trasladar a los trabajadores puede hacerlo directamente o a través de terceros, amparando la gestión o solicitud a la de servicio especial estable de trabajadores, ya que se estará ejecutando una póliza de riegos del trabajador, aunado al hecho, que no se trata de un servicio extra-hospitalario, sino del reconocimiento o prestación convenido y regulado desde la póliza de riesgos, la cual tiene asidero jurídico en el artículo 218 inciso ch) del Código de Trabajo (gastos de traslado).


Para el caso de usuarios, cubiertos por otro tipo de pólizas de aseguramiento, y en especial la de accidentes, conforme a lo establecido en el artículo 3 del Reglamento No. 15203-MOPT, que define el servicio especial, y dado que en la actualidad el transporte privado de personas se encuentra legalmente suprimido, los interesados en atender la demanda especial, podrían ser autorizados de forma excepcional, concebida la misma, como un acto de habilitación que se otorga al administrado por razones de orden público, y a través del cual, podrá ejercitar el permisionario excepcional la potestad de ejercer el derecho de transportar mediante un servicio especial a usuarios con una demanda particular, atendiendo una apreciación discrecional de su oportunidad y utilidad respecto al interés general.  Para esto, y de antemano, resulta conveniente que desde el ámbito técnico se analice la situación mencionada, a efecto de definir su denominación y particularidades inherentes, que permitan además el otorgamiento de la autorización excepcional, el control y fiscalización necesarios, en virtud de lo concedido y vinculado con el transporte de usuarios de índole especial.”


 


            Ahora bien, por involucrar competencias del Instituto Nacional de Seguros, mediante oficio n.° ADPb-5293-2017, del 5 de junio del 2017, se le confirió audiencia a su Presidente Ejecutivo quien, mediante oficio n.° PE-00248-2017, de 14 de junio del 2017, en lo que interesa, manifestó:


 


“Como parte de las obligaciones que tiene la aseguradora, se encuentra la de cumplir con las coberturas que ofrecen los distintos seguros que comercializa, siendo una necesidad el contar con una opción que permita al asegurado recibir el beneficio de la cobertura. Cumpliendo con la normativa vigente para los seguros de Riesgos de Trabajo y Obligatorio Automotor, en éstas se determina que para las personas a las que le sucediera un accidente laboral o de tránsito (artículo 67 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial y artículo 218 del Código de Trabajo),  tendrán derecho a recibir los gastos de traslado, (…).


Como se aprecia, las víctimas de un accidente de tránsito o de trabajo, entre otras prestaciones, tienen derecho a que se les cubran los gastos de traslado, con cargo a las pólizas de los patronos o propietarios de vehículos, según corresponda al tipo de accidente, y cobertura.


En cumplimiento de dicho mandato legal, el Instituto, en vez de transferir a los asegurados el dinero para que costeen los pasajes en los medios comunes de transporte, ha optado por suministrar el servicio integral de traslado, a través de la contratación de microbuses.


Tal disposición, amén de la comodidad que provee a los asegurados, cumple el objetivo de garantizar una mayor asistencia y puntualidad a las citas programadas en los centros de atención médica que tiene el Instituto en las diferentes regiones del país; además de evitar, en buena medida, que aquellos sufran complicaciones o reagravaciones en sus lesiones, por viajar en condiciones incómodas y largas distancias, en medios de transporte remunerado de personas. Estos en la mayoría de los casos brindan el servicio en horarios limitados (zonas fuera del GAM), que dificultan la asistencia a las distintas citas médicas.


El servicio consiste en trasladar (ida y vuelta) a los asegurados que requieran algún tipo de curación, terapias de rehabilitación, cita médicas u otros servicios derivados de su tratamiento, desde sus domicilios hasta el Centro Médico Regional del INS, a las instalaciones del Complejo INS-Salud en La Uruca o a los centros médicos privados 6contratados por la Institución.


Entre las ventajas de este servicio, se puede citar:


·         Evita reprocesos en la atención y programación de citas y terapias, a causa de retrasos producidos por las distancias y/o el transporte común.


·         Disminuye el ausentismo de los asegurados a las citas y permite cumplir con los horarios de atención.


·         Asistencia oportuna a la realización de los estudios especiales y complementarios que se envía a proveedores externos, evitando el extravío de los asegurados por desconocimiento de la zona.


·         Traslado cómodo y seguro de retorno luego de las citas.


Es de relevancia recalcar que la determinación del medio de transporte requerido por el asegurado es competencia del médico, quien considera las limitaciones y  necesidades de los pacientes, así como el lugar de residencia y lugar donde se brinda la atención médica.


Una vez claro el tipo de transporte y el origen del mismo, esta Institución comparte los planteamientos realizados por el Consejo de Transporte Público, en el sentido de que resulta procedente que sea esa instancia la que otorgue los permisos de servicio especial para el traslado de los lesionados en accidentes de tránsito o de trabajo, que deben recibir tratamientos y atención médica y que viven en diferentes lugares del país, que requieren de transporte para asistir a consulta externa, realizarse exámenes necesarios para cirugía, recibir rehabilitación o diversos procedimientos médicos.”


           


A fin de dar respuesta a las interrogantes formuladas, consideramos necesario hacer una breve referencia a la naturaleza pública del servicio de transporte remunerado de personas, a la derogatoria del servicio de transporte privado de personas y al alcance limitado que debe darse a los denominados servicios especiales de transporte.


 


 


I-                    EL TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS, EN TODAS SUS MODALIDADES, ES UN SERVICIO PÚBLICO.


 


            Por definición expresa de ley, el transporte remunerado de personas en vehículos automotores, en todas sus modalidades, constituye un servicio público.  En efecto, la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, n.° 3503 del 10 de mayo de 1965, califica al transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos como un servicio público regulado, controlado y vigilado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), cuya prestación puede ser delegada a los particulares a quienes se autorice expresamente, de acuerdo con los procedimientos establecidos en esa ley (artículos 1 y 2).


 


En el mismo sentido, se pronuncia el artículo 2 la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999 –según reforma introducida por el artículo 2 de la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011-, en el cual se establece como servicio público el transporte remunerado de personas en cualquier tipo de vehículo automotor, independientemente del grado de intervención estatal. El párrafo segundo de la norma en cuestión, dispone:


 


“El transporte remunerado de personas, que se realiza por medio de autobuses, busetas, microbuses, taxis, automóviles y cualquier otro tipo de vehículo automotor, ya sea que se ofrezca al público en general, a personas usuarias o a grupos determinados de personas usuarias con necesidades específicas que constituyen demandas especiales, es un servicio público del cual es titular el Estado. Lo anterior independientemente del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo del servicio o en su fiscalización.” Lo subrayado no es del original.


 


De la norma transcrita se desprende que, independientemente del vehículo automotor utilizado y del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo, el  transporte remunerado de personas en su totalidad constituye servicio público, lo cual implica una derogación expresa de todos los servicios de transporte privado de personas.


 


            La declaratoria de servicio público de una determinada actividad económica, conlleva su nacionalización, pues cuando una ley le atribuye al Estado su titularidad, sólo éste o un particular autorizado, puede prestar el servicio.


 


Otro efecto adicional de la declaratoria es que la actividad económica sale del comercio de los hombres, no pudiendo estos desarrollarla en forma libre. La única forma de dedicarse a ella es sólo si se cuenta con una concesión o permiso del Estado.


 


En ambos casos (concesión o permiso), se debe tener presente que la titularidad del servicio corresponde al Estado, limitándose el particular únicamente a su prestación efectiva. En pocas palabras, el dueño de la actividad económica es el Estado, el privado lo único que hace es coadyuvar con la prestación del servicio cuando el Estado se lo permite.


 


Ahora bien, tanto la Procuraduría General de la República como la Sala Constitucional han reafirmado el carácter público del servicio de transporte remunerado de personas.  Entre otros, pueden citarse los pronunciamientos de la Procuraduría números C-114-2000,  del 18 de mayo del 2000; C-293-2000, del 4 de noviembre del 2000; C-254-2001, del 21 de setiembre del 2001; C-274-2002, del 15 de octubre del 2002; C-019-2004, del 20 de enero del 2004; C-231-2005, del 30 de julio del 2005; C-440-2007, del 11 de diciembre del 2007; C-175-2010, del 17 de agosto del 2010; C-416-2014, del 24 de noviembre del 2014; C-165-2014, del 27 de mayo del 2014; C-092-2016, del 28 de abril del 2016; y C-023-2017, del 1 de febrero del 2017.


 


Por su parte, la Sala Constitucional, al evacuar una consunta legislativa facultativa de constitucionalidad –formulada por varios diputados con respecto del proyecto de ley que dio origen a la Ley n.° 8955-, mediante sentencia n.° 2011-04778, de las 14:31 horas del 13 de abril del 2011, en lo que interesa, apuntó:


 


“XVI.- El Estado, desde hace ya bastante tiempo, ha considerado la actividad de transporte de personas como una necesidad social imperante cuya vigencia resulta esencial, como condición fundamental para el mantenimiento del estado de derecho y la paz social. Por esta razón ha promulgado una serie de leyes siendo, actualmente, las más importantes en esta materia la Ley Reguladora de Transporte Remunerado Personas Vehículos Automotores (Ley No. 3503) y la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi (Ley No. 7969), cuya reforma se conoce en esta consulta. En el último quinquenio, es público y notorio que este tema del transporte de personas ha ido adquiriendo mayor trascendencia para la sociedad costarricense, no sólo desde el punto de vista social sino también económico, hasta convertirse en un tema de interés general, que va más allá de la satisfacción de una necesidad meramente privada, requiriendo la intervención del Estado para darle una solución. El Estado –en este caso el legislador ordinario- puede, dentro del marco permitido por la Constitución Política y las normas de carácter legal, optar por la solución que considere más oportuna. Como recién se dijo, una de esas posibles soluciones es regular dicha actividad y declararla servicio público, que es precisamente lo que hace el proyecto consultado, cumpliendo, necesariamente, con los dos elementos antes señalados. En virtud de lo expuesto, la Sala no estima contraria a la Constitución Política la reforma al artículo 2 de la Ley número 7969 para considerar el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi un servicio público del cual es titular el Estado y que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa o el permiso en el caso de servicios especiales estables de taxi.


XVII.- Como consecuencia de declarar servicio público el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, en cualquiera de sus dos formas de prestación, el proyecto de ley consultado reforma el artículo 323 del Código de Comercio para eliminar la palabra “personas” de dicho artículo y así eliminar el porteo de personas. Con esta reforma el legislador busca, de una vez por todas, abstraer de la esfera privada la prestación del servicio de transporte de personas que en su totalidad ha sido declarado servicio público por el legislador y hace que sean otras las reglas del juego y principios jurídicos a aplicar: Los particulares se convierten en colaboradores de la Administración Pública en la prestación de ese servicio que, por sus características y la evidente existencia de un interés público, debe ser en principio, asumido por el Estado sin que estén de por medio principios y derechos que rigen las relaciones privadas, como lo son el principio de autonomía de la voluntad o la libertad de comercio. En consecuencia, el Tribunal estima que el proyecto de ley consultado no lesiona los artículos 28, 45, 46 y 56 de la Constitución Política.” Lo subrayado no es del original.


 


Como bien indica la Sala Constitucional, en la sentencia transcrita, el legislador, dentro del marco permitido por la Constitución Política, optó por declarar como servicio público, las diversas modalidades del transporte remunerado de personas, atendiendo la trascendencia que tiene la actividad para la sociedad costarricense.


 


De lo anterior se deduce que ningún particular puede prestar el servicio de transporte remunerado de personas, en sus distintas modalidades, si no cuenta con una concesión o permiso, según la modalidad, de parte del Estado.


 


 


II-                 DE LA COMPETENCIA DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO PARA REGULAR TODO LO RELATIVO AL TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS.


 


       El Consejo de Transporte Público (CTP) fue creado mediante “Ley Reguladora del Servicio Público del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad Taxi”, N.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, como un órgano de desconcentración máxima del MOPT, especializado en materia de transporte público. Así se desprende, expresamente, de lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de su Ley de creación:


 


“ARTÍCULO 5.- Creación


Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental.”


“ARTÍCULO 6.- Naturaleza


La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


Se encargará de definir las políticas y ejecutar los planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia; para tal efecto, deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los organismos públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo.


El Consejo establecerá, en los principales centros de población del país, las oficinas que considere necesarias para facilitar los trámites administrativos referentes a la aplicación de esta ley. Para cumplir sus fines, el Consejo podrá celebrar toda clase de actos, contratos y convenios con entidades y personas tanto públicas como privadas.” Lo subrayado no es del original.


 


Y entre las atribuciones encomendadas al CTP está, entre otras, el otorgar concesiones y permisos para brindar el servicio de transporte remunerado de personas en sus distintas modalidades (artículo 7, inciso a) de su Ley de creación).  Asimismo, le compete coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público (Artículo 7, inciso a); la coordinación institucional de todas las entidades públicas y privadas que tengan relación con el servicio de transporte (inciso c); establecer las acciones para mejorar las políticas en materia de transporte público (inciso d); velar porque los sistemas operacionales y el equipamiento requerido para el servicio de transporte público sean acordes con los sistemas tecnológicos más modernos (incisos e, g y h); solicitar los reajustes de tarifas (inciso k); etc.


 


Por otra parte, tenemos que compete a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), entre otras atribuciones, el fijar las tarifas de los servicios de transporte (artículo 5, inciso f) de su Ley de Creación, n.° 7593 y  numeral 57 de la Ley n.° 7969).


 


 


 


III-              DE LOS SERVICIOS ESPECIALES DE TRANSPORTE.


 


            De lo dispuesto en los artículos 3 y 25 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, N.° 3503 del 10 de mayo de 1965 y el numeral 2 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, n.° 7969 del 22 de diciembre del 1999 y sus reformas, se desprende que se requiere de una concesión administrativa para brindar el servicio remunerado de personas en vehículos modalidad autobús y taxi, en tanto que se requiere permiso para explotar del servicio de transporte de personas a través de los denominados “servicios especiales”, así como el servicio especial estable de taxi (SEETAXI).


 


            Ahora bien, las mismas leyes en comentario establecen los requisitos y procedimientos a través de los cuales el CTP puede otorgar tales concesiones o permisos, según la modalidad de transporte de que se trate.


 


            En el caso particular de los denominados “servicios especiales”, tenemos que se encuentran regulados en lo dispuesto en los numerales 3 y 25 de la citada Ley n.° 3503, los que por su orden disponen:


 


“Artículo 3.- Para la prestación del servicio público a que esta ley se refiere, se requerirá la autorización previa del Ministerio de Transportes, sea cual fuere el tipo de vehículo a emplear y su sistema de propulsión.


La referida autorización podrá consistir en una concesión o en un permiso, el otorgamiento de los cuales estará sujeto a las necesidades de planeamiento del tránsito y de los transportes en el territorio de la República, de acuerdo con los estudios que al efecto lleven a cabo los departamentos de Planificación y de Transporte Automotor(*) del Ministerio de Transportes.


Será necesaria concesión:


a) Para explotar las líneas que se establezcan en nuevas rutas de tránsito en el territorio de la República;


b) Para explotar nuevas líneas en las rutas existentes; y


c) Para continuar explotando las líneas de transporte en operación.


Se requerirá permiso:


d) Para explotar el servicio de transporte automotor remunerado con vehículos de transporte colectivo que no tengan itinerario fijo y cuyos servicios se contraten por viaje, por tiempo o en ambas formas; y


e) Para operar automóviles de servicio público.” (Tácitamente derogado este inciso por el artículo 22 -actual 23- de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Taxis, Nº 5406 del 26 de noviembre de 1976: actualmente se requiere concesión).”


(*) Hoy Dirección General de Transporte Público conforme al artículo 249 de la Ley Nº 7331, del 13 de abril de 1993. Lo subrayado no es del original. Lo subrayado no es del original.


 


Artículo 25.- Los permisos para explotar el servicio terrestre de transporte remunerado de personas en vehículos automotores, modalidad autobús, buseta o microbús serán otorgados y regulados por el Consejo de Transporte Público.  Cada permiso podrá amparar uno o varios vehículos, de acuerdo con la naturaleza del servicio que se pretenda prestar y lo dispuesto en la presente Ley y su Reglamento.  Los permisos serán revocables por incumplir las condiciones incluidas en ellos o por disposición justificada del Consejo de Transporte Público, previo debido proceso y derecho de la defensa.  Por su carácter precario, se entenderá que los permisos no conceden derecho subjetivo al titular, ni pueden perpetuarse en el tiempo.  Los permisos se prolongarán por un plazo de tres años y podrán ser prorrogables, si la necesidad del servicio público así lo exige, todo mediante acuerdo razonado del Consejo de Transporte Público, debidamente fundamentado en el reglamento de esta disposición.


    Para los efectos de la presente Ley, los permisos se clasifican en dos modalidades:


a) Los permisos para servicios especiales de estudiantes, trabajadores y turismo.


b) Los servicios de operación de líneas regulares, nuevas o existentes.  Los que se concederán excepcionalmente y por un plazo de tres años, mientras se preparan los procesos licitatorios tendientes a otorgar las concesiones, con arreglo a esta Ley y las disposiciones conexas, se resuelven las impugnaciones, se adjudican en firme los concursos y entran en plena operación los concesionarios adjudicatarios. Así reformado por el artículo único de la Ley Nº 8826 del 5 de mayo del 2010. Lo subrayado no es del original.


 


La normativa legal transcrita es desarrollada en el Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas, Decreto Ejecutivo n.° 15203-MOPT del 31 de enero de 1984, cuyo artículo 3 distingue entre servicios especiales ocasionales y estables:


 


“Artículo 3º.—Para los efectos de este Reglamento, los servicios especiales se clasifican en ocasionales y estables:


a) Ocasionales: son servicios especiales ocasionales, los que se prestan para solo un servicio dentro del territorio nacional.


b) Estables: son servicios especiales estables, aquellos que se prestan para varios servicios, como las excursiones de cualquier índole, dentro del territorio nacional. Igualmente lo será el transporte de estudiantes (en cualquier nivel de enseñanza), hacia y/o desde los centros educativos; así como el de obreros, peones agrícolas y trabajadores en general. Para la prestación de tales servicios, el transportista deberá suscribir un contrato con las instituciones educativas o las empresas en su caso, cuyas estipulaciones no podrán pactarse en contravención a este Reglamento.”


 


De la normativa en comentario se desprende que en tratándose del servicio público regular de transporte remunerado de personas la concesión es la regla, en tanto que el permiso lo es para los servicios que no tengan itinerario fijo y cuyos servicios se contraten por viaje, por tiempo o en ambas formas. 


 


            Ahora bien, los permisos constituyen actos unilaterales, temporales y precarios, pues no conceden derecho subjetivo al titular y pueden ser revocados en cualquier momento por la Administración, siempre que ello no se realice de manera arbitraria o intempestiva. Además, pueden amparar uno o varios vehículos, de acuerdo con la naturaleza del servicio que se pretenda brindar.


 


Y respecto de cuáles servicios de transporte remunerado de personas pueden ser considerados como especiales, el artículo 25 de la Ley n.° 3503 expresamente establece como tales el transporte de estudiantes, trabajadores y turistas.


 


Y ante una consulta formulada por el CTP en torno a la competencia para autorizar permisos especiales de diversas modalidades, la Procuraduría indicó que, por disposición de ley, debían limitarse a los indicados, a saber, transporte de estudiantes, trabajadores y turistas.  En lo que interesa, la Procuraduría indicó:


 


“De la conjunción de los artículos 3 y 25 de la Ley, se deriva que el permiso es un mecanismo que habilita la gestión del servicio público cuando se trata de transporte colectivo con itinerario no fijo y para los cuales el servicio se contrata, sea por viaje, por tiempo o por ambas formas. Se trata, entonces, de servicios que no tienen itinerario fijo, que se prestan utilizando buses, microbuses o busetas, que el servicio se contrata por viaje, por tiempo o por ambos y están referidos al transporte de estudiantes, trabajadores o para el turismo. La norma legal permite así los “servicios especiales”, desarrollados reglamentariamente.


Ahora bien, de los citados numerales se deriva una caracterización y categorización de los servicios públicos especiales. El Consejo de Transporte Público considera que esa clasificación no es un número clausus; por el contrario, afirma que a partir de lo dispuesto en esos numerales puede establecer nuevas categorías o modalidades de servicios especiales, otorgando el permiso correspondiente.


Si nos limitamos a la literalidad del artículo 3, haciendo abstracción del artículo 25, podría intentarse sostener que en tanto un servicio de transporte remunerado no tenga itinerario fijo y se contrate el servicio por viaje, por tiempo o en ambas formas, se puede otorgar un permiso. Bajo esa línea de pensamiento, el Consejo podría otorgar permisos para distintos servicios en tanto presenten esas condiciones: inexistencia de itinerario fijo y contratación por viaje, por tiempo o ambas formas. No obstante, el artículo 25 en su texto vigente es claro en cuanto establece dos modalidades de servicio:


          Los permisos otorgados para servicios especiales de estudiantes, trabajadores y turismo.


          Los permisos para servicios de operación de líneas regulares, nuevas o existentes, otorgados con carácter temporal y condicional: mientras se resuelven procedimientos administrativos relativos a una concesión.


Por lo que para autorizar un servicio especial no basta que este carezca de un itinerario fijo, o que se haya contratado por viaje o por tiempo, o ambos.  El servicio debe estar referido a alguna de esas modalidades del servicio: (…).


El legislador no ha previsto una modalidad de servicios especiales diferente de las que enlista. Tampoco ha autorizado al Consejo para crear nuevas modalidades o sub-modalidades de servicios especiales. De manera tal que para otorgar un permiso es imperativo que tenga como objeto amparar la prestación de un servicio que esté comprendido dentro de las modalidades precisadas en el artículo 25. Y si no se está ante un servicio que se ubique en el punto b) será necesario que esté comprendido en la modalidad a). Por ende, si es un servicio especial estable que se trate de un servicio de turismo, de estudiantes o bien, de trabajadores.


Sostiene el Consejo de Transporte Público que su competencia para otorgar otro tipo de permisos para servicios especiales deriva del Decreto Ejecutivo N. 15.203-MOPT de 31 de enero de 1984 y sus reformas, Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas.


El citado Reglamento tiene como objeto regular la explotación de servicios especiales de transporte remunerado de personas, en vehículos colectivos a partir de lo dispuesto en los artículos 3º y 25 de la Ley 3503. Dicha norma reglamentaria caracteriza, artículo 2, los servicios especiales como los que se prestan sin tener itinerario fijo y se contratan por viaje, por tiempo o en ambas formas. En su artículo 3 los clasifica en ocasionales, aquéllos que se prestan para un solo servicio y estables, sea los que se prestan para varios servicios. E incluye dentro de estos los de turismo, de transporte de enseñanza y de transporte de obreros, peones agrícolas y trabajadores en general. De dicho numeral no es posible derivar que se ha autorizado establecer nuevas modalidades de servicios especiales. El artículo 4 se refiere al permiso autorizado por el Consejo de Transporte Público, que puede amparar a uno o a varios vehículos y requiere de previo estudio y recomendación del Departamento de Administración de Concesiones y Permisos del Consejo de Transporte Público. Se especifica que para los servicios ocasionales el permiso debe extenderse para un servicio determinado, indicándose de modo expreso los días de vigencia. Para los servicios estables se dispone que deben otorgarse para un máximo de dos años, prorrogables y que requieren estudio y recomendación del Departamento antes citado. Por otra parte, se autoriza a los permisionarios de servicios estables a operar servicios ocasionales siempre que no se afecte el cumplimiento de sus obligaciones con los usuarios. Los numerales 6 y 7 establecen requisitos que debe llenar el solicitante de un permiso. El resto del artículo refiere a la prestación del servicio. Por lo que no se logra determinar cuál norma del Reglamento autorizaría otra submodalidad de servicios especiales y, en particular, los llamados por el Consejo como complementarios. En consecuencia, cuál de los numerales del Reglamento autoriza al Consejo para otorgar permisos fuera de lo establecido en el artículo 25.


Por el contrario, de la integración de las leyes 3503 y 7593, así como del mencionado Reglamento, se sigue que la demanda residual y particular que puede ser satisfecha con un permiso debe concernir el turismo, los estudiantes o los trabajadores.  El servicio que tiende a satisfacer esas demandas residuales y particulares se sujeta a las normas sobre regulación del servicio.” Dictamen C-023-2017, del 1 de febrero del 2017. Lo subrayado no es del original.


 


Conforme se puede apreciar, el criterio externado por la Procuraduría es que los servicios especiales deben limitarse a los indicados en el artículo 25 de la Ley n.° 3503 (a saber, para el transporte de turistas, estudiantes y trabajadores), dado que no le está autorizado al CTP crear nuevas modalidades o sub-modalidades de servicios especiales, pues no basta para ello que el servicio carezca de un itinerario fijo, o que se haya contratado por viaje o por tiempo, o ambos, sino que debe estar contemplado en una norma legal.


 


 


IV-             SOBRE LA POSIBLIDAD DE QUE EL CTP PUEDA AUTORIZAR UN PERMISO  ESPECIAL DE TRANSPORTE PARA LAS PERSONAS QUE SUFRAN UN ACCIDENTE LABORAL O DE TRÁNSITO.-


 


            La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar si el CTP puede autorizar servicios especiales de transporte para personas que sufran accidentes laborales o de tránsito.   


 


Al respecto se afirma que no se trataría de un servicio extra-hospitalario, sino del reconocimiento o prestación convenida y regulada en el seguro de riesgos del trabajo y en el seguro obligatorio de vehículos automotores, según lo dispuesto en los artículos 218, inciso ch) del Código de Trabajo y 67, inciso d) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (gastos de traslado).


 


            Y el INS muestra su total conformidad con la posibilidad de brindar el servicio de transporte a las personas que sufran un accidente laboral o de tránsito pues, afirma, es obligación de la aseguradora el cumplir con las coberturas que ofrecen los distintos seguros que comercializa, entre ellas, el traslado de los asegurados a los distintos centros de atención médica que tiene el INS en las diferentes regiones del país.  Y señala al efecto una serie de beneficios para el asegurado, entre ellos, mayor comodidad; garantizar una mayor asistencia y puntualidad a las citas; evitar que sufran complicaciones o reagravaciones en sus lesiones por viajar en condiciones incómodas y largas distancias, etc.


 


            Al respecto, tenemos que, efectivamente, el seguro de riesgos del trabajo contempla, entre otros beneficios, los gastos de traslado en favor de las personas que sufran algún accidente de trabajo, según lo dispuesto en el artículo 218, inciso ch) del Código de Trabajo.  Y en similar sentido, el seguro obligatorio de vehículos automotores también contempla entre los beneficios para los asegurados los gastos de traslado, según lo dispuesto el artículo 67, inciso d) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial.


 


            Y si tomamos en cuenta los múltiples beneficios que señala el INS en favor de los asegurados que requieran del servicio de transporte cuando sufran un accidente laboral o de tránsito, la Procuraduría considera que, en tales casos, sí resulta factible conferir un permiso especial de transporte en favor de las empresas aseguradoras o bien de las personas o empresas que aquellas contraten para brindar tal servicio.


 


Téngase en cuenta que la competencia del CTP para otorgar un permiso especial en los casos indicados encuentra fundamento en las normas legales indicadas y no en el Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas ni en la citada Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas. 


 


Y tampoco se trata de un servicio extrahospitalario, regulado en el Reglamento para la atención extrahospitalaria de pacientes en Costa Rica, Decreto Ejecutivo n.° 32616 del 24 de enero del 2005, de acuerdo con el cual se le encomienda al Ministerio de Salud y, en específico, a la Unidad de Habilitación de la Dirección de Servicios de Salud, la potestad de habilitar todas las unidades o vehículos y a su personal que presten los servicios de atención extrahospitalaria, de movilización o traslado de pacientes.  Por el contrario, el servicio de transporte que brindarían las entidades aseguradoras sería parte de los beneficios o prestaciones que contemplan los seguros de riesgos de trabajo y obligatorio automotor.


 


 


V-                 CONCLUSIONES.-


           


De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1.                         El servicio de transporte remunerado de personas en vehículos automotores, en sus distintas modalidades –autobuses, microbuses, taxis, automóviles, etc-, constituye un servicio público cuyo titular es el Estado, independientemente del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo del servicio o en su fiscalización.


 


2.                         El CTP es el órgano competente para regular, controlar y vigilar todo lo relacionado con el servicio público de transporte remunerado de personas, lo cual incluye el otorgamiento de concesiones y permisos, según la modalidad de transporte de que se trate.


 


3.                         De la conjunción de lo dispuesto en los artículos 3 y 25 de la  Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas por Vehículos Automotores, n.°. 3503 del 10 de mayo de 1965, los servicios especiales son aquéllos que no tienen itinerario fijo, en los que se contrata el servicio por viaje, por tiempo o en ambas formas y se refieren particularmente al transporte de turistas, estudiantes y trabajadores. 


 


4.                         Los permisos constituyen actos unilaterales, temporales y precarios, pues no conceden derecho subjetivo al titular y pueden ser revocados en cualquier momento por la Administración, siempre que ello no se realice de manera arbitraria o intempestiva. Además, pueden amparar uno o varios vehículos, de acuerdo con la naturaleza del servicio que se pretenda brindar.


 


5.                         El CTP es competente para otorgar permisos para brindar el servicio especial de transporte a favor de las entidades aseguradoras -o de las personas o empresas que aquellas contraten- para brindar el servicio de transporte a las personas que sufran un accidente laboral o de tránsito, al amparo de los seguros de riesgos del trabajador y obligatorio automotor, regulados en los artículos 218, inciso ch) del Código de Trabajo y 67, inciso d) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial.


 


 


 


Sin otro particular, se suscribe,


 


 


 


Cordialmente


 


 


Omar Rivera Mesén


PROCURADOR ÁREA DE DERECHO PÚBLICO


 


 


ORM/kpm


cc. Señor Elian Villegas Valverde


     Presidente Ejecutivo, Grupo INS