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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 052
 
  Dictamen : 052 del 20/03/2018   

20 de marzo de 2018

C-052-2018


 


 


Licenciado

Luis Fernando Delgado Negrini

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal


Director Ejecutivo a.i.


 


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio DE-158-2018 de 19 de febrero de 2018, recibido el 20 de febrero de 2018.


 


En el memorial DE-158-2018 de 19 de febrero de 2018, la Dirección Ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, consulta si la Presidencia Ejecutiva de dicho Instituto, puede suplir al Director Ejecutivo para los casos de sus ausencias temporales o permanentes.


 


Conforme lo ordena y prevé el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el criterio legal de la Asesoría Jurídica del Instituto, oficio AJ-509-2017 de 27 de noviembre de 2017, el cual concluye que la Presidencia Ejecutiva tiene la potestad, en caso de ausencia temporal o permanente del Director de Ejecutivo, de suplirlo, sin perjuicio de la posibilidad que tiene la Junta Directiva de designar a uno de los jefes de Departamento para que suplan dichas ausencias.


 


Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En relación con la potestad del Presidente Ejecutivo de Suplir las ausencias del Director Ejecutivo, b. En orden a la posibilidad de la Junta Directiva de designar a un suplente para las ausencias del Director Ejecutivo.


 


 


A.          EN RELACION CON LA POTESTAD DEL PRESIDENTE EJECUTIVO DE SUPLIR LAS AUSENCIAS DEL DIRECTOR EJECUTIVO.


 


De acuerdo con la disposición vigente del artículo 7 de la Ley N.° 4716 de 9 de febrero de 1971, Ley de Organización del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, dicho Instituto debe contar con un Presidente Ejecutivo, al cual le corresponde ser el  funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y velar porque las decisiones tomadas por la Junta Directiva institucional se ejecuten. De acuerdo con el citado artículo 7, el Presidente Ejecutivo debe ser un funcionario de tiempo completo y dedicado exclusivamente al servicio de la institución. Se transcribe, en lo conducente, el artículo 7 en comentario:


 


 Artículo 7º.-  La Junta Directiva  estará constituida por siete (7) miembros en la siguiente forma: 


 a) Por un Presidente Ejecutivo designado por el Consejo de Gobierno, cuya gestión se regirá por las siguientes normas:


1) Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con la de las demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley le están reservadas al Presidente de la Junta Directiva, así como las otras que le asigne la propia Junta;


2) Será un funcionario de tiempo completo y de dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público, ni ejercer profesiones liberales;


 


Ahora bien, ya en otra ocasión este Órgano Superior Consultivo ha indicado que  el Presidente Ejecutivo de una institución autónoma, como es el caso del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal,  es su jerarca superior; sin perjuicio de las funciones que cumple, lógicamente, la respectiva Junta Directiva como jerarca supremo. Luego, igual se ha señalado que el Presidente Ejecutivo cumple funciones, principalmente, gubernativas aunque también ejerce funciones administrativas allí donde la Ley lo establezca. De esta forma, se ha indicado que  Presidente Ejecutivo de una Institución Autónoma, puede desarrollar, en efecto,  actividades de naturaleza administrativa,  cuando así el ordenamiento jurídico lo disponga. Al respecto, es pertinente transcribir la Opinión Jurídica OJ-116-1999 de 5 de octubre de 1999 – reiterado en el dictamen C-182-2011 de 4 de agosto de 2011:


 


El hecho de que el ordenamiento jurídico reconozca a favor del Presidente Ejecutivo atribuciones de carácter administrativo, en nada afecta su condición de máximo jerarca en materia de gobierno, por la sencilla razón de lo difícil de establecer una diferencia tajante entre la actividad de gobierno y la administrativa, tal y como acertadamente lo ha establecido el Tribunal Constitucional.


Además, siguiendo el razonamiento de la Sala Constitucional, en los votos atrás indicados, de que administrar conlleva la labor de gobernar, creemos que también la labor de gobernar implica la función de administrar, de manera tal que, es razonable y deseable, que quien ejercer la máxima autoridad en materia de gobierno también despliegue una actividad administrativa que resulta necesaria, consecuente y conveniente para alcanzar los objetivos y las metas de la institución.


Ahora bien, lo anterior no debe inducir a error al operador jurídico. La función administrativa que desarrolla el Presidente Ejecutivo no es su actividad principal, es una consecuencia necesaria, lógica y conveniente del ejercicio de su condición de máximo jerarca en materia de gobierno.


En segundo término, la actividad intrínseca, fundamental, principal y la razón del ser de la naturaleza del cargo de Presidente Ejecutivo es la materia de gobierno. Consecuentemente, la actividad de quien ocupa este puesto tiene que estar direccionada a cumplir cabalmente aquellas tareas que se subsumen dentro de la actividad gubernamental, resultando por ello, las actividades que se encuentran dentro de la materia administrativa, acciones coadyuvantes, secundarias y colaterales a las actividades que constituyen la razón ser la figura administrativa. Desde esta perspectiva, al Presidente Ejecutivo le está vedado el ocuparse de las actividades administrativas como una tarea fundamental o principal, desdeñando, descuidado o relegando por ello las actividades propias de gobierno.


Ahora bien, lo anterior no significa que el Presidente Ejecutivo no puede desarrollar actividades de naturaleza administrativa; cuando el ordenamiento jurídico así lo impone, debe ejercerlas. Lo que estamos afirmando es algo muy distinto, y es que el Presidente Ejecutivo debe abocarse al ejercicio de las funciones propias de gobierno sin pretender abarcar otras funciones de tipo administrativo, que no son el resultado de la actividad en la materia de gobierno".


 


En este mismo sentido, conviene transcribir, en lo conducente,  lo establecido por artículo 6 del Reglamento Ejecutivo de la Ley N.° 5507 de 19 de abril de 1974, conocida como la Ley de Presidencias Ejecutivas, el cual dispone que,  en efecto, corresponde al Presidente Ejecutivo ejercer, en relación con el aparato administrativo de su respectiva Institución,  las potestades propias del superior jerárquico y que están previstas en los artículos 101 y 102 de la Ley General de la Administración Pública.


 


Artículo 6º.-Atribuciones y Cometidos: El Presidente Ejecutivo, para  efectos de gobierno, es el funcionario de mayor jerarquía, de la respectiva institución. Es el superior jerárquico del Gerente, en los términos en que la Ley General de la Administración Pública, lo establece en sus artículos 101 y 102, en nombre de la Junta Directiva. (….)


 


De otro lado,  es importante destacar que el Presidente Ejecutivo no solamente es el jerarca superior de la Institución Autónoma, sino que  es el superior jerárquico inmediato del Gerente o Director Ejecutivo de la Institución, el cual, a su vez, es el jerarca administrativo de la organización institucional. Doctrina del artículo 6 de la Ley N.° 5507 de 19 de abril de 1974. Al respecto, se transcribe lo dicho en el dictamen C-23-1993 de 10 de febrero de 1993 – reiterado por los dictámenes C-423-2008 de 28 de noviembre de 2008 y C-40-2011 de 23 de febrero de 2011:


 


Se afirma que la Ley de Presidencias Ejecutivas establece una dualidad jerárquica: por un lado, el jerarca político y por otro, el jerarca administrativo, sea el Gerente. Dispone el artículo 6º de esa Ley:


"los gerentes de la Institución continuarán siendo los principales funcionarios administrativos".


Dicha norma ha sido interpretada como constitutiva de un poder jerárquico del Gerente, oponible al Presidente Ejecutivo. Al respecto, debe tomarse en cuenta que en tratándose de jerarquía no se establece la superioridad jurídica de ese órgano, excluyente de la participación del Presidente Ejecutivo en competencias administrativas: no existe reserva de competencia en favor del Gerente. Es decir, no se estatuye que dicho funcionario es el jerarca superior en lo administrativo. Ello no puede ser así por cuanto si bien la Ley de Presidente Ejecutivos define al Presidente Ejecutivo como un funcionario político, le atribuye funciones administrativas como lo es lo relativo a la ejecución de los acuerdos de la Junta Directiva. Es, como su nombre lo indica, un órgano ejecutivo e incluso la constitución de este órgano tiene como objeto, según se indicó en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley, solucionar la falta de ejecutividad de las decisiones políticas adoptadas por las juntas directivas, correspondiéndole entonces, el velar por el cumplimiento de dichas decisiones


 


Debe insistirse, pues, en que el Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal es su jerarca superior, que cumple funciones de gobierno y administración, y que además es el superior inmediato del Director Ejecutivo de dicho Instituto. 


 


En consecuencia, es claro que, conforme el artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública, el Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Ayuda Municipal tiene la potestad de suplir las ausencias temporales o definitivas del Director Ejecutivo, con respecto al cual ejerce las atribuciones de superior inmediato. Esto, sin perjuicio, de que, por razones de oportunidad y conveniencia, se designe más bien a un suplente para cubrir dichas ausencias del Director Ejecutivo. Se transcribe el artículo 95 en comentario:


 


Artículo 95.-


1. Las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre.


2. Si el superior jerárquico no quisiere hacer la suplencia o transcurridos dos meses de iniciado su ejercicio por él, deberá nombrarse al suplente de conformidad con la ley.


3. Si la plaza está cubierta por el régimen especial del Servicio Civil el suplente será nombrado de conformidad con éste; si no lo está podrá ser nombrado libremente.


 


 


B.        EN ORDEN A LA POSIBILIDAD DE LA JUNTA DIRECTIVA DE DESIGNAR A UN SUPLENTE PARA LAS AUSENCIAS DEL DIRECTOR EJECUTIVO.


 


            Ahora bien, es oportuno enfatizar que, conforme lo dispuesto en el mismo artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública ya transcrito, si bien el superior jerárquico inmediato tiene la atribución necesaria para suplir a su  inferior, lo cierto es que la propia norma permite que a efecto de cubrir las ausencias de este servidor, se pueda designar, si así se estima que se sirve mejor al interés público, a un suplente.


 


            Es decir que si bien  el Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal puede suplir, de iure, las ausencias temporales o permanentes del Director Ejecutivo de esa institución, lo cierto es que existe la posibilidad de que, motivados por razones de oportunidad y conveniencia y siempre en prosecución de un mejor servicio al interés público, la administración decida designar, más bien, un suplente. La designación de este suplente corresponde a la Junta Directiva, la cual es el órgano con la competencia para nombrar al Director Ejecutivo. Esto de conformidad con lo previsto en los numerales 16 y 18 de la Ley de Organización del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal


 


            Ahora bien, importa señalar que, conforme el artículo 19 de la Ley de Organización del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, dicha  Junta Directiva, y siempre que se trate de una ausencia temporal, tiene además la posibilidad de designar, a uno de los Jefes Departamentales de dicha institución, para que supla la misma. Se transcribe el numeral 19 en comentario:


 


Artículo 19.- En caso de ausencia o impedimento temporal del  Director Ejecutivo, la Junta Directiva podrá nombrar para reemplazarlo interinamente a cualquiera de los Jefes Departamentales del Instituto.


 


 


 


C.        CONCLUSION


 


Con fundamento en lo expuesto se concluye que:


 


-              El Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal puede suplir las ausencias temporales y permanentes del Director Ejecutivo de esa institución autónoma.


 


-              Que, no obstante lo anterior, la Junta Directiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal puede, por razones de oportunidad y conveniencia, designar, más bien, un suplente que cubra las ausencias temporales y permanentes del Director Ejecutivo.


 


-              Que, conforme el artículo 19 de la Ley de Organización del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, dicha  Junta Directiva, y siempre que se trate de una ausencia temporal del Director Ejecutivo, tiene además la posibilidad de designar, a uno de los Jefes Departamentales de dicha institución, para que supla la misma


 


                                                                     Atento se suscribe;


 


 


                                                                                Jorge Andrés Oviedo Álvarez                 


                                                                                Procurador Adjunto  


JAOA/gcga