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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 085
 
  Dictamen : 085 del 25/04/2018   

25 de abril de 2018


C-085-2018


 


Señor


Alfredo Hasbum Camacho


Ministro de Trabajo y Seguridad Social


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio NºMTSS-DMT-OF-770-2017, de fecha 26 de julio de 2017 –recibido el día 28 de ese mismo mes y año-, por medio del cual consulta si con ocasión de la entrada en vigencia de la denominada Reforma Procesal Laboral, Ley No. 9343, al normarse por esa vía legal el procedimiento de negociación colectiva en el Sector Público (Secciones I y II del Capítulos Segundo y Tercero del Título Undécimo del Código de Trabajo vigente), el denominado Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, y consecuentemente, la Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, deberán o no desaparecer del ámbito de acción jurídica.


 En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, incorpora en la consulta y la acompaña, el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos, Departamento de Asesoría Externa, materializado en el oficio DAJ-AER-OFP-178-2017, de 13 de julio de 2017, según el cual: “(…) al existir una nueva norma que reúne e incluye de manera especial los mismos temas que regula el reglamento de marras, y que a su vez excluye la aplicación de la Comisión citada, somos del criterio que la intención de la legislación fue precisamente derogar tácitamente esa figura; aunado esto a la connotación de rango superior que ostenta la RPL con relación al Reglamento pues éste último es un Decreto Ejecutivo, que de conformidad con el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública tiene un rango inferior a la nueva Ley, con relación a las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo (…) Por consiguiente, salvo mejor criterio de la Procuraduría General de la República, consideramos que la Comisión debe desaparecer a partir de la vigencia de la RLP, y como es lógico no podrá ejercer como “consultor” en los procesos de negociación consultiva que involucre instituciones públicas”.


I.- Carácter provisional del Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público.


Al abreviar un largo y complejo proceso histórico normativo[1], y tomando en especial consideración el informe 327, caso 2014, 2002, ante quejas contra el Gobierno de Costa Rica presentadas por SINDEU, SIPROCIMECA y SEC, que rindiera la Comisión de Expertos de la OIT[2], nuestra jurisprudencia administrativa[3] siempre ha reconocido el carácter provisional del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, en cuanto a la regulación por esa vía del procedimiento de negociación colectiva de los servidores que no participan de la gestión pública; máxime que en su Considerando 5º expresamente se preveía su vocación temporal mientras se promulgara la legislación tendiente a regular la materia de las relaciones colectivas de servicio en el Sector Público[4].


 


            Para ilustrar, sirvan las siguientes transcripciones:


 


“(...) La negociación colectiva entendida como autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, durante mucho tiempo se consideró incompatible con el régimen constitucional de la función pública. Y esto fue así, con base en la versión más tradicional y clásica de la naturaleza estatutaria de estas relaciones, que exige su regulación unilateral por parte del Estado, a través de leyes y reglamentos[5].


 


(…) en nuestro derecho administrativo, la introducción de la negociación colectiva de los funcionarios ha tenido lugar a partir del Acuerdo Nº 4, artículo 6, de la Sesión Ordinaria del Consejo de Gobierno Nº 25 de 22 de octubre de 1986. Posteriormente se emitió el Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos, aprobado por acuerdo del Consejo de Gobierno Nº 162 del 9 de Octubre de 1992 y publicado en La Gaceta del viernes 5 de Marzo de 1993; disposiciones que fueron derogadas y dejadas sin efecto por el Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, publicado en La Gaceta Nº 115 de 15 de junio de 2001, hoy vigente, que estableció un conjunto de principios y reglas especiales para articular el proceso de negociación colectiva en el Sector Público. Todos ellos ayudan a completar una regulación que, de todas formas, ha de integrarse sistemáticamente con los principios del ordenamiento jurídico administrativo, en el que sin duda se inserta. La regulación si bien escueta, y por demás provisional[6], resulta suficiente para comprender que este modelo de negociación colectiva es muy distinto, por su contenido y alcance, al que tiene lugar en el marco de las relaciones laborales.” (Pronunciamiento C-057-2005 de 11 de febrero de 2005).


 


           


“Por ello, la Procuraduría General de la República ha insistido en que toda negociación colectiva en el Sector Público inexorablemente debe darse dentro del marco de los lineamientos, estructura y procedimiento establecido en aquella normativa reglamentaria (decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS op. cit.), y siempre sujeta y limitada además, por lo dispuesto en leyes de orden público y demás disposiciones de carácter imperativo vigentes en nuestro ordenamiento, hasta tanto se promulgue la legislación tendiente a regular dicha materia.” (Dictamen C-322-2005 de 6 de setiembre de 2005).


 


II.- Conflictos de normas y su solución.


 


Tal y como lo advertimos en el dictamen C-176-2012 de 19 de julio de 2012, con total independencia de que el sistema jurídico sea coherente o que se utilice como si lo fuera, es unánimemente admitido que el Derecho no puede estar compuesto de normas jurídicas incompatibles, de manera que si son detectadas en los procesos de aplicación jurídica dos normas que atribuyen al mismo supuesto de hecho dos soluciones normativas incompatibles, una de las dos, y a veces ambas, deben ser eliminadas para restaurar la coherencia del sistema.


 


Interesa especialmente a la presente consulta el proceso de solución de aquellas contradicciones bajo criterios hermenéuticos y de ordenación (reglas) que le permitan al operador jurídico motivar racional y adecuadamente la decisión al optar, con exclusión, por una de ellas. Recuérdese que las antinomias se producen entre normas jurídicas; es decir, entre significados atribuidos a las disposiciones normativas como consecuencia de su interpretación, y por tanto, su identificación y su solución dependen de la interpretación y su debida justificación.


 


Y para optar por una decisión, el operador jurídico cuenta con una serie de criterios: unos tradicionales (jerarquía, cronología y especialidad), a los que deben añadirse otros como el de “prevalencia normativa”; otros alternativos que se sugieren cuando los criterios tradicionales no sirven para solucionar el conflicto, como podrían ser el elegir la que mejor se corresponda con los principios que rigen el sector jurídico de que se trate; la que mejor tutele los intereses en juego en el proceso en el que surge la antinomia o la que resulte más favorable para la libertad.


 


Debemos partir entonces de que la consulta alude a eventuales antinomias normativas sobre la regulación del procedimiento de negociación de convenciones colectivas en el Sector Público y de la Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público. Lo cual nos exige hacer una operación interpretativa para decidir el eventual alcance de una derogación tácita.


 


            Ahora bien, a pesar de que la Reforma Procesal Laboral, al regular el procedimiento de negociación colectiva en las Administraciones Públicas, sigue en buena medida lo ya dispuesto por el Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, pero en el tanto le introduce significativas e innegables modificaciones, el objeto de la consulta innegablemente pone en evidencia un conflicto normativo entre normas de distinto rango que regulan de forma diferente e incluso contradictoria, aquel procedimiento negocial.


 


Se está entones ante una situación de antinomia normativa, en el tanto el contenido de ambas normas –la reglamentaria y la legal- con respecto a la regulación del procedimiento de negociación colectiva en el Sector Público, es incompatible, pues lo regulan de manera diferente. Es claro entonces que esa incompatibilidad determina que sus efectos se excluyan entre sí, debiendo determinarse entonces, cuáles deben ser mantenidos, y por ende, cuál de las normas debe ser aplicada prevalentemente, pues los operadores jurídicos no están obligados a aplicarlas impávida e indiscriminadamente.


 


Si bien el legislador no ha manifestado de manera expresa su voluntad derogatoria, por su contenido, alcance y significación, resulta innegable que la nueva Ley viene a sustituir una disposición anterior y de menor rango. Determinada así la existencia efectiva de una incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos del citado Reglamento y los de la nueva Ley, especialmente referido a la regulación del procedimiento de negociación colectiva en el Sector Público, al estar articulado este caso en una evidente relación de exclusión o de subordinación del Reglamento, la preeminencia o primacía de la Ley[7], en virtud de su mayor jerarquía normativa,  es innegable; máxime que la vigencia de aquel régimen provisional estuvo siempre supeditada a la promulgación de la legislación especial respectiva.


 


            En razón de lo hasta aquí expuesto, es claro que se da una derogatoria tácita o por incompatibilidad normativa del pluricitado Reglamento. Pero debe advertirse que esa derogación, a nuestro juicio es parcial, pues está referida única y exclusivamente al contenido del procedimiento negocial respecto del cual existe una contradicción o incompatibilidad objetiva con la de la nueva Ley. La creación y regulación de la denominada Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público (arts. 12 y 13 del citado Reglamento), subsisten y se mantienen vigentes, de seguido explicamos por qué.


 


            Conviene recordar que cuando existen aparentes problemas de antinomia normativa  no se está siempre, en estricto sentido, ante una colisión derogatoria total, máxime cuando la norma posterior no va dirigida a derogar, y por ende, a determinar la pérdida de vigencia de la norma anterior en algún contenido normativo específico. Recordemos la derogación expresa sólo tendrá lugar en la medida en que el propio ordenamiento así lo determine; es decir, en la medida en que exista una norma sobre la producción jurídica que establezca el efecto derogatorio. O bien habrá derogación tácita por incompatibilidad entre el contenido de normas producidas en distintos momentos.


 


 


 


Y en el presente caso el consultante parte de una falsa premisa conceptual, cual es: que con la Reforma Procesal Laboral, a modo de exteriorización de una voluntad normativa, el legislador quiso eliminar la citada Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, cuyo papel se había desnaturalizado, convirtiéndose en la práctica en un tercer negociador y que ahora desaparece[8]; lo cual no es cierto.


 


            En primer lugar, con vista en el acta de la sesión ordinaria No.53 de 25 de enero de 2011, Moción No. 64-137 (4-53-CJ)[9], del Diputado Villalta Florez-Estrada, dentro del expediente Legislativo No. 15990 “Ley de Reforma Procesal Laboral”, consta la siguiente transcripción del contenido de su propuesta para eliminar el artículo 711 del citado proyecto:


 


“Esta moción y la que sigue buscan eliminar del proyecto de ley del Código de Trabajo, pues el intento de darle rango legal a esta figura controvertida de la comisión negociadora del sector público, que ya existe hoy, pero ha sido creada a nivel de Decreto Ejecutivo y pues hay discusión sobre la naturaleza que debe tener, las funciones que debe tener, pues acabo de hablar yo con el señor Viceministro de Trabajo don Alvaro Sojo, que me confirmó que el Poder Ejecutivo comparte el objetivo de estas mociones en el sentido de que este tema quede fuera del proyecto de ley, que se siga discutiendo su funcionamiento vía Decreto Ejecutivo y que no se meta en el Código de Trabajo, pues en esos términos el Poder Ejecutivo manifiesta estar de acuerdo con esta moción y la que sigue.


(…) Vean que no se está planteando ni siquiera eliminarla la figura de la comisión negociadora que sigue existiendo por decreto, que es controvertido su funcionamiento, pero como es controvertido su funcionamiento, sus alcances, su integración consideramos que en esos términos no debería elevarse a rango legal y menos dentro del Código de Trabajo”.


 


            No es cierto entonces que el legislador haya manifestado de una manera expresa su voluntad derogatoria al respecto. Más bien fue clara y precisa la intención que privó en su voluntad al momento de discutir y votar el dictamen afirmativo en Comisión, de excluir del todo de la regulación legal la citada Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, y mucho menos quiso eliminarla, porque admite que fue creada por decreto y seguirá existiendo. No puede hablarse entonces de una derogación expresa, y mucho menos, de una derogación tácita, porque por su contenido, alcance y significación resulta que la Reforma Procesal Laboral no vino a sustituir de ningún modo la disposición Reglamentaria en cuanto aquél órgano interno; lo cual hace inexistente cualquier incompatibilidad normativa que obligue a tenerlo por derogado.


 


            En segundo lugar, no es cierto que la naturaleza, integración y funciones de la Comisión sean aspectos controvertidos. Véase que la negociación colectiva en el sector de las Administraciones Públicas presenta algunas características particulares: 1) Está regulada específicamente en el Convenio 151 de la OIT y la Recomendación núm. 159 sobre Relaciones de Trabajo en la Administración Pública, 1978. Y el artículo 7 del citado Convenio admite cierta flexibilidad en la elección de las modalidades de determinación de las condiciones de empleo en la Administración Pública, dado que prevé el desarrollo de procedimientos que permitan una negociación entre autoridades públicas y las organizaciones interesadas, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones. 2) Aun cuando el principio de autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su validez, en lo que se refiere a los funcionarios y empleados públicos amparados al citado Convenio 151, ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de las Administraciones Públicas. Y por esa razón la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT ha estimado compatibles con el citado Convenio las disposiciones normativas internas que habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar un abanico salarial que sirva de base a las negociaciones o establecer una asignación presupuestaria global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa; o incluso las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras el derecho a participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva. “Es fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica, en particular, que dispongan de todas las informaciones financieras, presupuestarias o de otra naturaleza que les sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa”.[10]


 


            Casualmente esa es la labor de acompañamiento técnico que ejerce la pluricitada Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, que de alguna manera contribuye a delimitar el ámbito objetivo en el que puede ejercerse la voluntad patronal para negociar; máxime cuando la nueva legislación  supedita incluso la validez de las cláusulas convencionales al cumplimiento de disposiciones legales y constitucionales, así directrices normativas del ámbito Presupuestario y Financiero institucional (arts. 690 inciso e), 692 y 695).


 


Y aun cuando pudiera alegarse que la existencia de la citada Comisión se contrapone a las disposiciones de la propia Reforma Procesal Laboral que autoriza a las empresas, instituciones o dependencias del Estado que se dispongan a suscribir o negociar una convención colectiva, a contratar, si así lo consideran necesario, solo a “personal profesional externo” para integrar o asesorar las delegaciones institucionales de más alto nivel para negociar (art. 698), lo cierto es que en tratándose de las Administraciones Públicas, la Ley General de la Administración Pública establece como regla especial e inderogable que, cuando se requieran criterios técnicos, éstos serán encargados normalmente a los órganos o servidores públicos expertos en el ramo de que se trate y solo en casos de inopia de expertos, o de gran complejidad o importancia, -a modo de excepción- podrán contratarse servicios de técnicos extraños a la Administración (art.302 de la LGAP).


 


            De modo que la Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público constituye sin duda un órgano interno creado por Reglamento independiente o autónomo -norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio - (arts. 140. 18 de la Constitución Política y 59.2.3 de la LGAP), que encuentra su fundamento en la potestad de auto-organización de la propia Administración y  que ejerce competencias internas al seno de las Administraciones Públicas que, como entidad patronal, negocien una convención colectiva. Y bajo el principio de imperatividad, dicho órgano está obligado a ejercer su competencia a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida; lo cual, según explicamos, no se ha dado.


 


 


Conclusiones:


 


En lo que respecta al contenido normativo regulatorio específico del procedimiento de negociación colectiva en el Sector Público, por su innegable incompatibilidad normativa con lo estipulado en la Reforma Procesal Laboral, existe una derogación tácita parcial del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS.


 


Mientras que en lo atinente a la creación, conformación y regulación de la denominada Comisión de Políticas para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público (arts. 12 y 13 del citado Reglamento), como órgano interno de asesoramiento y apoyo técnico de las entidades público patronales, lo dispuesto en el citado Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS, continúa formando parte del ordenamiento jurídico, manteniendo su vigencia.


 


 Dejamos en esos términos evacuada su consulta.


 


 


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Área de la Función Pública


 


 


 


LGBH/sgg


 


 




[1]           BOLAÑOS, Céspedes, Fernando. “Estado Social de Derecho y Negociación Colectiva en el Sector Público”. Editorial CEFOC, San José, 1987, págs. 79 y 78. Así como su Tesis sobre “Alcances de la Libertad Sindical en Costa Rica”, para optar al Grado de Doctor en Derecho. Universidad Escuela Libre de Derecho, San José, 2001, pág. 222 y ss.


[2]           Entre otras cosas, alegaban restricciones ilegítimas al derecho de negociación colectiva en el sector público, como consecuencia de las resoluciones Nºs 4453-2000 y 2000-7730 y 2000-09690 de la Sala Constitucional. La Comisión tomó nota, en sus conclusiones, de las acciones gubernamentales, en el contexto jurisprudencial, en defensa del derecho de negociación colectiva en el sector público y más concretamente del decreto ejecutivo número 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001 (Reglamento para la Negociación de las Convenciones Colectivas del Sector Público), que sólo excluye de este derecho a funcionarios de mayor jerarquía del mencionado sector; reglamento este que a petición de la asistencia técnica prestada por la OIT, incluye ciertas mejoras sustanciales en relación con el reglamento de 1993 (por ejemplo la supresión de la Comisión de homologación, ámbito subjetivo suficientemente amplio, instrucciones sobre la negociación sólo de los entes públicos a sus representantes) y que fue objeto de varios comentarios por parte de la misión de asistencia técnica con miras a una futura legislación. También se tomó nota de que existe un proyecto de ley ante la Asamblea Legislativa apoyado por los interlocutores sociales y por el Gobierno, para la ratificación de los Convenios números 151 y 154 de la OIT (que tratan entre otras cosas del derecho de negociación colectiva de la Administración Pública) y que permitiría encontrar soluciones a los problemas existentes y afianzar la aplicación del Convenio 98. El Comité subraya el principio según el cual “es imperativo que la legislación reconozca explícita y claramente a través de disposiciones particulares el derecho de las organizaciones de empleados y funcionarios públicos que no ejerzan actividades propias de la administración del Estado de concluir convenciones colectivas. Este derecho sólo podrá denegarse desde el punto de vista de los principios sentados por los órganos de control de la OIT sobre el Convenio 98 a los funcionarios que trabajan en los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, pero no por ejemplo a las personas que trabajan en empresas públicas o en instituciones públicas autónomas” (Véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 795). Dictamen C-018-2016 de 29 de enero de 2016, entre otros.


 


[3]           Dictámenes C-057-2005 de 11 de febrero de 2005, C-322-2005 de 6 de setiembre de 2005 y pronunciamiento OJ-029-2005 de 21 de febrero de 2005.


[4]           5º-Que mientras se promulgue la legislación tendiente a regular la materia de las relaciones colectivas de servicio en el sector público, es necesario reglamentar la operación de un régimen provisional de solución de conflictos y de negociación colectiva de los servidores que no ejercen gestión pública de la administración.”


[5]           Con base en esa tesitura, en 1980 el Consejo de Gobierno prohibió, vía directriz, la celebración de convenciones colectivas en el Sector Público.


[6]           Según lo dispuesto por el artículo 5º del citado decreto Nº 29576, mientras se promulgue la legislación correspondiente, dicha regulación establecerá un régimen provisional de solución de conflictos y de negociación colectiva de los servidores que no ejercen gestión pública.


[7]           Si la incompatibilidad se produce entre normas de distinto grado jerárquico y la norma superior es también la posterior, en la resolución de la antinomia confluyen dos principios: el de la lex posterior y el la lex superior.


[8]           Citando a BOLAÑOS CÉSPEDES, Fernando. “El Derecho Colectivo en la Reforma Procesal Laboral del año 2016”. 1 era. Edición. Editorial Jurídica Continental, 2016; pág. 210.


[9]           Moción que fuera aprobada en Comisión por 4 votos a favor y 2 en contra.


 


 


[10]          Libertad Sindical y Negociación Colectiva, Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Primera Edición, 1994, párrafos 262 y 263, págs.125 y 126. Así como Aplicación de las normas internaciones del trabajo, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Primera Edición, 2005; pág. 129). La Negociación Colectiva en la Administración Pública un camino a a seguir. Conferencia Internacional del Trabajo 102 Reunión, 2013. pág. 111.