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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 058
 
  Dictamen : 058 del 03/04/2018   

3 de abril de 2018


C-058-2018


 


 


Señora


Cindy Magaly Cortés Miranda


Secretaria Auxiliar


Concejo Municipal de Carrillo


S.0.


 


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio MC-SCM-713-2017, del 11 de octubre de 2017, por medio del cual nos comunicó lo resuelto por el Concejo Municipal de Carrillo en el acuerdo n.° 2, inciso 4, de su sesión ordinaria n.° 41-2017, del 10 de octubre de 2017.


 


            En dicho acuerdo el Concejo Municipal decidió trasladar a esta Procuraduría el expediente administrativo relacionado con el procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento en propiedad del señor xxx en el puesto de Inspector Municipal Técnico Municipal 2. 


 


 


I.                   ANTECEDENTES


 


A efecto de pronunciarnos sobre la gestión que se nos plantea, consideramos necesario mencionar los siguientes hechos de importancia para la decisión de este asunto:


 


1.      El 18 de diciembre de 2008, el señor xxx presentó una oferta de servicios para laborar en la Municipalidad de Carrillo.  A esa oferta adjuntó su currículo en el que consignó que era bachiller, graduado del Colegio Técnico Profesional Agropecuario de Carrillo.  También adjuntó a su oferta una copia del título de conclusión de estudios de educación diversificada, título que supuestamente había sido otorgado el 17 de diciembre de 1987. (Folios 1 al 19 del expediente administrativo).


 


2.      El 13 de marzo de 2009, el señor xxx fue nombrado en el puesto de conserje.  (Folio 20 del expediente administrativo).  Posteriormente fue nombrado de manera interina en otros puestos, como el de operador de maquinaria (folios 24, 26, 28, 31, 33, 34, 37, 39, 41, 45, 47, 49, 54, 56, 58, 60, 62, 64, 66, 78, 80, 82 y 101, del expediente administrativo) y en el de inspector de renta (folios 112, 117, 118, 126, 127, 128, 140 y 145).


 


3.      El 22 de noviembre de 2013, mediante el oficio AM-MC-734-2013, se resolvió el “Concurso Ascenso e Interno N° 03-2013”, para el puesto de Inspector Tributario Fiscal, puesto en el cual fue nombrado el señor xxx (folios 168, 169 y 173 del expediente administrativo).


 


4.      El 3 de diciembre de 2014, la Licda. Katherine Mourelo Rímola, jefe a.i. del Departamento de Hacienda Municipal, puso en conocimiento del Alcalde Municipal el oficio CTPC-OFIC-N° 314-2014, del 4 de noviembre de 2014, mediante el cual la xxx, Directora del Colegio Técnico Profesional de Carrillo, indicó “Que según la revisión de nuestros Libros de Actas de Otorgamiento de Títulos de Técnico Medio, tomo 2, desde 1985 hasta 2000, no consta a nombre de xxx la conclusión de Estudios en nuestra institución”. (Folios 209 y 210 del expediente administrativo).


 


5.      El 18 de abril de 2016, esta Procuraduría, mediante su dictamen C-080-2016, devolvió sin el dictamen afirmativo, una gestión presentada por el Alcalde Municipal de Carrillo, en la cual solicitó emitir el criterio favorable para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento del señor xxx en el puesto de Inspector Municipal.  Lo anterior debido a que no se siguieron los cauces procedimentales legalmente previstos y a que el órgano que inició dicho procedimiento carecía de competencia para ello. (Folios 250 a 274 del expediente administrativo).


 


6.      El 1° de julio de 2016, el Concejo Municipal de Carrillo, en el acuerdo número 3, inciso a), de su sesión ordinaria n.° 26-2016, decidió iniciar nuevamente el procedimiento al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para anular el nombramiento del señor xxx. (Ver folio 305 del expediente administrativo).


 


7.      El 13 de febrero de 2017, el órgano director del procedimiento administrativo emitió el acto de apertura del procedimiento administrativo, realizó el traslado de cargos, y citó al señor xxx a una audiencia oral y privada a celebrarse a las 9:30 horas del 21 de marzo de 2017 en el Salón de Sesiones de la Municipalidad de Carrillo.  (Folios 309 al 318 del expediente administrativo).


 


8.      El 13 de junio de 2017, luego de varias posposiciones solicitadas por el señor xxx, se celebró la audiencia oral y privada del procedimiento.  A dicha audiencia se hizo presente el señor xxx, quien indicó no tener prueba para ofrecer y manifestó su decisión de abstenerse de declarar.  (Folio 344 del expediente administrativo).


 


9.      El 16 de junio de 2017 el señor xxx presentó un escrito de conclusiones.  En él indicó que no se opone a la anulación de su nombramiento, y que “… lo único que solicita mi persona es que se me mantenga incólume el nombramiento del cual gozo en maquinaria…”. (Folios 354 a 356 del expediente administrativo).


 


10.  El 6 de julio de 2017, el órgano director del procedimiento emitió su resolución final.  En ella tuvo por demostrado que el señor xxx “… no cuenta con el título de conclusión de educación diversificada, lo que constituye una irregularidad sustancial del motivo y contenido del acto administrativo de nombramiento en propiedad de dicho señor en el puesto de inspector tributario fiscal, técnico municipal dos de la Municipalidad de Carrillo…”.  En virtud de esa situación, recomendó remitir el expediente a esta Procuraduría para la emisión del dictamen al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y para que se emita pronunciamiento sobre “… la posibilidad de sancionar al funcionario XXX  por la presentación de la copia del título de educación secundaria de una institución que indica no haberlo otorgado, llevando a error a la administración en el nombramiento en propiedad de dicho funcionario como inspector tributario fiscal, técnico municipal dos”. (Folios 358 al 369 del expediente administrativo).


 


11.  El 10 de octubre de 2017, el Concejo Municipal de Carrillo, en el acuerdo n.° 2, inciso 4, de su sesión ordinaria n.° 41-2017, decidió trasladar a esta Procuraduría el expediente administrativo relacionado con el procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento en propiedad del señor xxx en el puesto de Inspector Municipal Técnico Municipal 2.  (Folio 378 del expediente administrativo).


 


 


II.        SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS


 


En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 


 


La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.


 


A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración.  Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino solo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; C-346-2009 del 17 de diciembre de 2009; C-025-2011 del 7 de febrero de 2011; C-013-2013 del 30 de enero de 2013; C-010-2015 del 3 de febrero de 2015 y el C-033-2017 del 16 de febrero de 2017, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgrweb.go.cr/scij/).


 


Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto versase sobre actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o sobre contratación administrativa) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. Ese dictamen debe solicitarse luego de tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.


 


Otro de los mecanismos utilizados por el legislador para evitar el uso abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, es el de encomendar la iniciativa para su ejercicio sólo a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico, según puede comprobarse de la lectura del propio artículo 173 mencionado.


 


            Así las cosas, la intervención en estos casos de la Procuraduría (o de la Contraloría según corresponda) cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado; y, por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta. Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.


 


 


III.  SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO


 


            En el asunto que nos ocupa, revisado que ha sido el procedimiento administrativo que se siguió por parte de la Municipalidad de Carrillo, no se advierte vicio sustancial alguno que pueda haber causado indefensión, por lo que procederemos de seguido a analizar si existe la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se pretende declarar.


 


Al respecto, debemos indicar que, a juicio de esta Procuraduría, el nombramiento del señor xxx en el puesto de Inspector Municipal Técnico Municipal 2 sí presenta una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.


 


            De conformidad con la información que consta en el expediente administrativo, para ocupar ese puesto es necesario contar con el título de conclusión de educación diversificada, conocido como título de bachillerato; sin embargo, con la certificación emitida por la xxx, Directora del Colegio Técnico Profesional de Carrillo, mediante su oficio CTPC-OFIC-N° 314-2014, del 4 de noviembre de 2014, visible a folio 209 del expediente administrativo, quedó demostrado que en el lapso comprendido entre el año 1985 y el año 2000, no consta que el señor xxx haya finalizado sus estudios de educación diversificada.  Esto a pesar de que el título que presentó en su momento indica que es egresado del Colegio Técnico Profesional de Carrillo y que el diploma de conclusión de estudios de educación diversificada lo obtuvo el 17 de diciembre de 1987.


 


            Nótese incluso que a pesar de que se le brindó al señor xxx la posibilidad de demostrar que sí cuenta con el requisito académico aludido, no presentó prueba alguna durante el trámite del procedimiento administrativo, procedimiento en el cual indicó que no se opone a la anulación de su nombramiento. 


 


La desaplicación de las disposiciones generales que establecen los requisitos para acceder a un nombramiento constituye una infracción al principio de “inderogabilidad singular del reglamento”, el cual está previsto en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública.


 


De conformidad con dicho principio, no es admisible dejar de aplicar disposiciones generales a un caso concreto.  Esta Procuraduría se ha referido al tema en los siguientes términos:


 


 “… corresponde el mérito a la doctrina administrativista el haber plasmado, configurado y desarrollado el principio de inderogabilidad singular del reglamento (Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro, Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980). Según él (regulado en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública), no es posible desaplicar una norma reglamentaria para un caso concreto, ni aún por parte del órgano que emitió el reglamento.  A la base de este principio están el principio de legalidad (fundamento jurídico) y el principio de igualdad (fundamento político). Nuestra Sala Constitucional, en la opinión consultiva n.° 2009-95, estableció que este principio tenía cobertura constitucional y, por ende, era aplicable a todo el ordenamiento jurídico, incluso lo denominó como el principio de la inderogabilidad singular de la norma; de esta forma hizo extensivo un principio que estaba residenciado en el Derecho Administrativo a todo el ordenamiento jurídico (…) Lo anterior significa, que la Administración Pública, a la hora de ejercer sus potestades constitucionales y legales debe ceñirse, rigurosamente, a los procedimientos, requisitos y trámites que le impone el ordenamiento jurídico para ejercer sus competencias. Más aún, cuando existe una regla general, objetiva e imparcial, de aplicación a todos los sujetos de Derecho, no podría, so pena de quebrantar este cardinal principio, desaplicarla para un caso concreto, ya sea porque no la aplica del todo o porque crea una nueva, especial y particular, para un determinado sujeto”. (OJ-122-2001 del 4 de setiembre de 2001).


 


Las consideraciones anteriores nos permiten afirmar que a la Administración le está vedada la posibilidad de inobservar, para un caso concreto, disposiciones generales que establecen los requisitos para acceder a un nombramiento.


 


Bajo esa perspectiva, el acto que implique la derogación singular de una disposición general nace viciado con nulidad absoluta por varias razones: 1) porque el órgano que lo emite excede los límites competenciales que le han sido otorgados; 2) porque el órgano no sólo actúa sin competencia, sino que su gestión se desvincula ilegítimamente del principio de legalidad; y 3) porque el acto es disconforme con el principio de igualdad, al otorgar a un administrado un tratamiento distinto al que le otorgaría a los demás. 


 


Así, la desaplicación de una disposición general para un caso concreto genera un vicio grave en el motivo del acto, que a su vez redunda en su contenido y en su fin.   En lo referente al tema, la Ley General de la Administración Pública dispone lo siguiente:


 


“Artículo 133.-


1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.


2. […]”.


Artículo 158.-


1. La falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste.


2. Será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico.


3. Las causas de invalidez podrán ser cualesquiera infracciones sustanciales del ordenamiento, incluso las de normas no escritas.


4. Se entenderán incorporadas al ordenamiento, para este efecto, las reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta, en las circunstancias del caso.


5. Las infracciones insustanciales no invalidarán el acto pero podrán dar lugar a responsabilidad disciplinaria del servidor agente.”


 “Artículo 166.-


Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.”


 


            Considera esta Procuraduría que al no haber demostrado el señor xxx que cuenta con el título de conclusión de estudios de educación diversificada, su nombramiento en el puesto de Inspector Municipal Técnico Municipal 2 presenta una nulidad absoluta, que además es es evidente y manifiesta.


 


            Debemos indicar, finalmente, que ésta Procuraduría no puede pronunciarse sobre la posibilidad de sancionar disciplinariamente al señor xxx por los hechos descritos en el primer apartado de este dictamen.  Ese es un deber de la Administración Municipal, por lo que emitir un dictamen sobre ese punto implicaría sustituir a la Administración activa.  


 


 


IV.      CONCLUSIÓN


 


Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, del nombramiento del señor xxx en el puesto de Inspector Municipal Técnico Municipal 2.


 


Remitimos adjunto el expediente administrativo que nos fue enviado con la gestión, el cual consta de 379 folios.


 


 


Cordialmente;


 


 


 


 


Julio César Mesén Montoya


Procurador de Hacienda 


 


 


JCMM/sas