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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 032 del 16/04/2018
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Texto Opinión Jurídica 032
 
  Opinión Jurídica : 032 - J   del 16/04/2018   

16 de abril de 2018


OJ-32-2018


 


 


Licenciada


Ana Julia Araya Alfaro


Comisión Permanente de Asuntos Sociales


Asamblea Legislativa


Jefe de Área


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AL-CPAS-006-2018 de 13 de febrero de 2018.


 


Mediante el oficio AL-CPAS-006-2018 de 13 de febrero de 2018 se nos pone en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales para consultarnos el proyecto de Ley N° 20.453 “Autorización para que el Consejo Nacional de Producción realice un Convenio de Administración de Terreno con la Federación Costarricense de Fútbol”.


 


Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).


 


Ahora bien, con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los dos siguientes extremos: A. El proyecto de Ley constituiría una autorización legislativa, B. Los derechos que otorgaría el Consejo Nacional de Producción sobre su finca, implicarían que se pueda cambiar la naturaleza de dicha finca.


 


A.                EL PROYECTO DE LEY CONSTITUIRÍA UNA AUTORIZACION LEGISLATIVA.


 


            La jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha establecido, con claridad, que la administración pública carece de libertad para disponer de los bienes de su propiedad, incluyendo de los denominados bienes patrimoniales. De esta forma, y conforme el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública, las administraciones públicas solo pueden realizar aquellos actos que autorice el ordenamiento jurídico, lo cual es, en extremo, relevante tratándose de las atribuciones necesarias para disponer de los bienes públicos, pues se entiende, entonces, que   las administraciones solamente tienen las facultades de disposición que la Ley les atribuya. Se deduce de lo anterior que,  por regla general, la administración pública no tiene libertad  para donar o realizar cualquier acto de liberalidad que implique la disposición de sus bienes Al respecto, importa citar lo indicado en la Opinión Jurídica OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017:


 


De seguido, es necesario puntualizar también que, por regla general, la administración pública carece de libertad  para donar sus bienes, pues corresponde a la Ley, por virtud del principio de legalidad, determinar la manera en que las instituciones públicas pueden administrar y disponer de aquellos. (Doctrina del artículo 11 de la Constitución Política en relación con el 2 y 3 de la Ley de Administración Financieras de la República y Presupuestos Públicos, 11 y 17 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 8 de la Ley General de Control Interno)


En este  sentido, es acertado advertir que  el numeral 3 de la misma Ley General establece que el Derecho Público regula la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario. Luego, es claro que, conforme el numeral 11 de la Ley General, las administraciones públicas solo pueden realizar aquellos actos que autorice el ordenamiento jurídico, lo cual es, en extremo, relevante tratándose de las atribuciones necesarias para disponer de los bienes públicos, pues  las administraciones solamente tienen las facultades de disposición que la Ley les atribuya.


 


            Luego, es importante advertir que, en virtud del mismo principio de legalidad, las administraciones solamente pueden utilizar los bienes patrimoniales que les pertenezcan, para cumplir las funciones y fines  que la Ley les encomiende a dichas instituciones. Es decir, las administraciones no pueden utilizar sus bienes patrimoniales para fines ajenos, del todo, a sus competencias, sino que deben utilizarlos instrumentalmente para el cumplimiento  de las tareas que la Ley le asigna a las diversas instituciones.  Al respecto, es oportuno transcribir lo dicho en la Opinión Jurídica OJ-85-2013 de 12 de noviembre de 2013:


 


En este sentido, conviene señalar que los bienes patrimoniales del Estado son aquellos que no obstante su titularidad pública –, es decir que pertenecen a la administración pública y son utilizados para la satisfacción de sus necesidades – no se encuentran afectos, por Ley, a un fin público. Se trata como lo ha indicado el dictamen de este Órgano Superior Consultivo C-162-2004 de 27 de mayo de 2004, de una categoría residual de bienes públicos:


“A contrario, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración: son dominio privado de la Administración:


“Construida como una categoría residual del dominio público, la de los bienes patrimoniales del Estado designa al conjunto de bienes de titularidad estatal que no forman parte de aquél y que tienen, por ello, “el carácter de propiedad privada” (art. 340 CC)”. C, CHINCILLA MARÍN: Bienes Patrimoniales del Estado (Concepto y Formas de Adquisición por Atribución de Ley), , Marcial Pons, Colección Garriguez & Andersen, Madrid, 2001, p. 44.


Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público, por ende, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción.” (Ver también OJ-100-99 de 24 de agosto de 1999)


Luego, se ha apuntado que los bienes patrimoniales del Estado, efectivamente, a pesar de ser bienes públicos – utilizados instrumentalmente por la administración para el cumplimiento de sus fines – no se encuentran protegidos por el mismo régimen de protección que aquellos integrados en el Demanio Público. Particularmente importante – en lo que concierne a este proyecto de Ley - es que los bienes patrimoniales no se encuentran sometidos al mismo régimen de inalienabilidad que cubre a los bienes demaniales. En la materia conviene citar la Opinión Jurídica OJ-110-98 de 22 de diciembre de 1998:


 


“CONCEPTO


La doctrina es conteste en señalar que El Estado es propietario de una serie de bienes, sobre los cuales ejerce directamente su derecho pleno como tal. Representa por lo tanto, un conjunto de bienes, cosas, etc., que El Estado posee en calidad de propietario. Ciertamente los bienes patrimoniales no gozan de las características de los bienes de dominio público, en tanto no están afectados a un uso o a un servicio público, sin embargo, su finalidad mediata los hace tener una especial categoría dentro del marco total del ordenamiento jurídico, distinta de los puros y simples bienes particulares.


 


Con relación al concepto de bienes patrimoniales se ha dicho lo siguiente:


 


"El concepto de bienes patrimoniales posee, por lo tanto, un carácter residual; lo constituyen los bienes pertenecientes a las Administraciones públicas que no son de dominio público. Pero junto a esa nota de carácter negativo existe otra de sentido positivo, cual es la de que los bienes patrimoniales se encuentran sometidos al régimen ordinario de la propiedad civil, salvedad hecha de la existencia de un régimen especial de protección de los mismos, régimen que es similar al de los bienes de dominio público.... La jurisprudencia sobre adquisición de bienes patrimoniales se reduce a dos fallos, referidos ambos a aspectos escasamente significativos. De una parte, la enumeración de las formas en que la referida adquisición puede tener lugar: por atribución de la ley; a título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación; por herencia, legado o donación; por prescripción y por ocupación. De otra, los requisitos para la conversión en bienes patrimoniales de los de dominio público que hayan sido objeto de desafectación; conversión que no tiene lugar hasta la recepción formal de los mismos por parte del órgano competente (que, en el Estado, es el Ministerio de Economía y Hacienda). ( Santamaria Pastor, Juan Alfonso, y Parejo Alfonso, Luciano, Derecho Administrativo, La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Primera Reimpresión, Julio 1992, pags. 500 y 501) (Ver también el dictamen C-50-2007 de 20 de febrero de 2007)”


 


            Ahora bien, es notorio que la Ley N.° 6050 de 14 de marzo de 1977, Reforma a la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, establece que dicha institución tiene por finalidad esencial, el  fomento de la producción agrícola, pecuaria y marina de Costa Rica. Luego, es claro que los bienes patrimoniales del Consejo Nacional de Producción, en principio, no pueden ser utilizados  sino para el cumplimiento de aquellos fines de dicha Institución Autónoma. La Ley N.° 6050 tampoco habilita a dicha Institución para otorgar, a favor de un tercero particular y a modo de liberalidad, un derecho de uso y transformación sobre uno de sus bienes inmuebles.


 


            Corolario de lo anterior, la Ley N.° 6050 no habilita actualmente al Consejo Nacional de Producción para otorgar, a través de un convenio, a título de liberalidad,  y a favor de la Federación Costarricense de Fútbol, un derecho de uso y transformación sobre uno de sus bienes inmuebles, propiedad patrimonial de aquella institución. La Ley N.° 6050 tampoco faculta al Consejo para otorgar otro derecho de uso y transformación a favor, igual a título de liberalidad, del Instituto de Acueductos y Alcantarillados.


 


            Así las cosas, es claro que el proyecto de Ley tendría por finalidad otorgar una autorización, por parte del Legislador, para que el Consejo Nacional de Producción, en efecto, otorgue, por convenio, específicos derechos de uso y administración a favor de la Federación Costarricense de Fútbol y del Instituto de Acueductos y Alcantarillados.


 


            De acuerdo con el proyecto se estaría otorgando sendos derechos de uso y transformación sobre la finca N.° 512605 – 000 del Partido de Alajuela, y que es bien patrimonial, propiedad del Consejo Nacional de Producción.


 


            Es importante anotar que, de conformidad con el proyecto de Ley, el convenio que el Consejo Nacional de Producción suscribiría para otorgar los derechos de uso y transformación, lo sería  a título de liberalidad pues lo cierto es que aquella institución no recibiría ninguna forma de retribución o contraprestación a cambio.


 


            Al respecto, es importante anotar que el efecto  jurídico  que produciría el proyecto de Ley, en caso de ser aprobado, sería el propio   de las denominadas autorizaciones legales, es decir, que su efecto sería  habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, el efecto jurídico de este tipo de este proyecto sería  remover, para un caso concreto,  la imposibilidad del Consejo Nacional de Producción de otorgar, a título de liberalidad, derechos de uso y transformación sobre particulares  bienes.


 


            Sobre este punto, conviene insistir en lo dicho en la Opinión Jurídica OJ-46-2017 ya citado en el sentido de que ha sido una práctica histórica del Legislador costarricense de emitir leyes que  de forma casuística, autorizando la donación o de actos de liberalidad respecto de determinados bienes públicos concretos. Conviene transcribir, nuevamente, la Opinión Jurídica OJ-46-2017:


 


(…)el Legislador ha optado también por emitir Leyes que, de forma casuística, autorizan la donación de bienes públicos concretos, los cuales incluso son identificados y especificados en la Ley habilitante. Ejemplos de lo anterior son, entre muchos,  la Ley N.° 8521 de 20 de junio de 2006, N.° 8479 de 14 de mayo de 2005, N.° 8438 de 13 de abril de 2005.


En el caso de este segundo tipo de leyes, el efecto jurídico  es el propio, más bien,  de las autorizaciones legales, es decir, que su efecto es  habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, el efecto jurídico de este tipo de autorizaciones legislativas es remover, para un caso concreto,  la imposibilidad  de donar dichos bienes.


 


           


B.                LOS DERECHOS QUE OTORGARIA EL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCION SOBRE SU FINCA, IMPLICARIAN QUE SE PUEDA CAMBIAR LA NATURALEZA DE DICHA FINCA.


 


            De otro extremo, es importante mencionar que, de acuerdo con el proyecto de Ley, el derecho de uso y transformación que adquirirían, eventualmente, la Federación Costarricense de Fútbol y el Instituto de Acueductos y Alcantarillados  sobre la finca N.° 512605 – 000, implicaría que dichos entes no solamente podrían utilizar el bien para un fin distinto a los fines del Consejo Nacional de Producción, pero que  también podrían cambiar la naturaleza del bien.


 


            En este sentido, debe observarse que, de conformidad con el artículo 4 del proyecto de Ley, la Federación Costarricense de Fútbol podría construir en el inmueble del Consejo Nacional de Producción, un  complejo deportivo, incluyendo canchas e infraestructura, para servir a la Selección Nacional de Fútbol. Igualmente, de acuerdo con el artículo 8, el Instituto podría construir  un campo de pozos para atender las necesidades de caudal para el Acueducto Metropolitano de San José.


 


            Es decir que es indudable que la naturaleza de la finca, la cual actualmente terreno de repasto y para construir y que  objeto del derecho de uso que otorgaría el Consejo, cambiaría de forma sustancial pues en dicha finca, eventualmente, se construirían edificaciones que, por demás, tendrían un carácter permanente, tales como complejos deportivos y campos de pozos.


 


Luego, se comprende que cuando la plena propiedad de la finca se revierta, vencido el plazo de vigencia del convenio respectivo,  a manos del Consejo Nacional de Producción, dicho inmueble habría sufrido un cambio de naturaleza de tal magnitud que nos permite razonablemente presumir que para ese momento, sea el momento de la reversión, la respectiva finca sería de escasa utilidad para los fines del Consejo Nacional de Producción, pues evidentemente, dicha institución no tiene atribuciones en materia de administración de infraestructura deportiva ni de gestión de pozos.


 


Dicho de otro modo, aunque en el momento de la reversión, el Consejo Nacional de Producción adquiriera la infraestructura construida sobre su finca sin la obligación de pagar a las instituciones que la habrían construido – esto según lo dispuesto en el artículo 4 del proyecto -, lo cierto es que dichos bienes, tanto la finca como las edificaciones, no tendrían la aptitud necesaria para servir al cumplimiento de los fines institucionales. Aunado a lo anterior, debe notarse que, al tenor del artículo 3 de la iniciativa de Ley, los derechos de uso y transformación que el Consejo otorgaría, tendrían una vigencia de hasta por 30 años, lo cual nuevamente nos hace presumir que cuando los respectivos bienes retornen al poder del Consejo Nacional de Producción, éstos ya no serían útiles para los fines institucionales dado no solamente el cambio de la naturaleza de los mismos, sino el período de tiempo transcurrido.


 


De seguido, conviene indicar que uno de los principios de la técnica legislativa se relaciona con la viabilidad práctica y oportuna de los proyectos de Ley. Así se ha dicho que una buena técnica legislativa, implica que  deba analizarse la viabilidad y la oportunidad prácticas de la ley a dictarse. (PEREZ BOURBON, HECTOR. MANUAL DE TECNICA LEGISLATIVA. - 1a ed. - Buenos Aires: Konrad Adenauer Stiftung, 2007.p. 30).


 


Así las cosas, es importante indicar que el presente proyecto de Ley podría tener problemas de técnica legislativa, pues, como se ha explicado, es de dudosa aplicación práctica aquella disposición de la iniciativa, que establecería que una vez vencido el plazo del convenio - el cual podría ser de hasta 30 años-, los bienes retornarían al Consejo Nacional de Producción pues como se ha indicado,  para entonces, se habría mutado sustancialmente la naturaleza de la finca, de modo tal que  las edificaciones y transformaciones realizadas en ella, la habrían hecho, para ese momento,  de escasa utilidad para las funciones del Consejo Nacional de Producción.


           


           


C.        CONCLUSIÓN.


 


            Con base en todo lo expuesto, esta Procuraduría concluye que:


 


-              Que el efecto jurídico  de este proyecto sería  remover, para un caso concreto,  la imposibilidad del Consejo Nacional de Producción de otorgar, a título de liberalidad, derechos de uso y transformación sobre la finca N.° 512605 – 000. Derechos que serían otorgados, mediante convenio, a favor de la Federación Costarricense de Fútbol y el Instituto de Acueductos y Alcantarillados.


-              Que el presente proyecto de Ley podría tener problemas de técnica legislativa, pues, como se ha explicado, es de dudosa aplicación práctica aquella disposición de la iniciativa, que establecería que una vez vencido el plazo del convenio - el cual podría ser de hasta 30 años-, los bienes retornarían al Consejo Nacional de Producción pues para entonces, se habría mutado sustancialmente la naturaleza de la finca, de modo tal que  las edificaciones y transformaciones realizadas en ella, la habrían hecho, para ese momento,  de escasa utilidad para las funciones del Consejo Nacional de Producción.


 


De usted, atentamente,


 


 


 


 


Jorge Oviedo Álvarez


Procurador  Adjunto


 


JOA/gcga