25 de mayo de 2018

C-115-2018

Señor

Director General

Dirección General de Servicio Civil

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio Nº DG-293-2016, de fecha 8 de junio de 2016 –recibido el día 9 de junio de ese mismo año-, por medio del cual, su antecesor solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General en cuanto a la posibilidad de que los abogados de las Asesorías Jurídicas institucionales representen judicialmente a los funcionarios de cada cartera ministerial cuando sean demandados de forma personal, y conjuntamente con el Estado, en la jurisdicción contencioso administrativa, por conductas administrativas en que participen directa o indirectamente en el cumplimiento de sus funciones y que sean objeto del proceso.

Concretamente se consulta lo siguiente:

1-      Pueden los abogados de la cartera de una Asesoría Jurídica ministerial, representar a los funcionarios del mismo ministerio, cuando por motivos de sus funciones dicten actos administrativos, los cuales luego son cuestionados en la vía contencioso administrativa, demandando al Estado conjuntamente con el funcionario que lo dictó.

2-      En un eventual patrocinio de los abogados pertenecientes a una Asesoría Jurídica de una cartera ministerial, en defensa de funcionarios del mismo ministerio, cuando por motivos de sus funciones dicten actos administrativos, los cuales luego son cuestionados en la vía contencioso administrativa, existe o no un conflicto de intereses a la luz de la normativa vigente.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acompaña el criterio vertido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública, materializado en el Oficio DVA-413-2016 de 17 de mayo de 2016, según el cual: sí resulta jurídicamente procedente la citada representación judicial de funcionarios en juicios contencioso administrativos. Así como el Oficio DG-672-2014 de 15 de octubre de 2014[1], de la Dirección General de Servicio Civil, según el cual: con base en jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General, ante la inexistencia de norma legal habilitante, los abogados de ministerios no pueden ejercer la representación o defensa de funcionarios en la jurisdicción contencioso administrativa. 

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General ha concluido reiteradamente que las asesorías jurídicas de los diversos Ministerios o de instituciones públicas en general, no están habilitadas legalmente[2] para representar en sede jurisdiccional a los funcionarios de dichas carteras que sean demandados en lo personal por conductas administrativas en que participen directa o indirectamente en el cumplimiento de sus funciones y que sean objeto del proceso (Dictámenes C-242-98 de 13 de noviembre de 1998, C-417-2008 de 24 de noviembre de 2008, C-135-2009 de 15 de mayo de 2009, C-203-2014 de 25 de junio de 2014, C-266-2015 de 22 de setiembre de 2015 y C-212-2016 de 25 de octubre de 2016).

A nuestro juicio, el pronunciamiento más representativo sobre la materia y que tiene plena aplicación en el presente caso, es el contenido en el dictamen C-203-2014 de 25 de junio de 2014. Resultando entonces de enorme provecho transcribirlo en lo conducente, como de seguido se hace.

“(…) La naturaleza de las unidades administrativas encargadas de la Asesoría Legal, denominadas normalmente como Asesorías Legales o Direcciones Jurídicas según corresponda en el organigrama institucional respectivo, es funcionar como órgano consultivo interno de la respectiva administración.

La función, por consecuencia, de las asesorías legales es de carácter técnico - auxiliar y tiene por fin guiar y aclarar a otros órganos, en especial los órganos jerárquicos, sobre los fundamentos y el contenido de sus decisiones. (Al respecto, debe verse ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Vol. II, Stradtmann, San José, 2002, P. 68).

Luego, esta función consultiva se manifiesta, normalmente, mediante la elaboración de informes y dictámenes escritos, aunque también puede concretarse en otro tipo de asesoramiento más inmediato. Al respecto, conviene citar lo indicado en la Opinión Jurídica OJ-64-2011 de 27 de setiembre de 2011:

“(..) la función consultiva más formal – que se manifiesta mediante la  elaboración de informes y dictámenes escritos -, como también de ejercer otro tipo de asesoramiento jurídico más inmediato y no sometido a las formalidades de un dictamen escrito.” (Sobre el concepto, clasificación y funcionamiento de los órganos consultivos, ver: ENTRENA CUESTA, RAFAEL. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Volumen 1, Técnos, Madrid, 1988, P. 147)

En este sentido, las unidades de asesoría jurídica auxilian a los órganos de la administración activa, entre otras cosas, en la elaboración de proyectos de resoluciones de administrativas, acuerdos ejecutivos y otros actos, en la instrucción de procedimientos administrativos, la aprobación interna de los contratos según corresponda, la atención de consultas, elaboración de criterios escritos e informes, etcétera.

No obstante lo anterior, conviene señalar que  la Ley no le ha otorgado a las asesorías jurídicas de los ministerios del Poder Ejecutivo (…) la competencia para representar en juicio a los funcionarios de la cartera, aún y cuando dichos procesos hayan sido interpuestos pidiendo responsabilidad personal por actos realizados en ejercicio de sus funciones. Al respecto, conviene citar lo indicado en el dictamen C-242-1998 de 13 de noviembre de 1998:

“El último aspecto a evacuar de la consulta formulada por ese Instituto, se refiere a la posibilidad de que los abogados de planta de la misma asuman la defensa de los exintegrantes de Junta Directiva, circunstancia que, a criterio de esta Procuraduría General, no es factible en virtud de los siguientes fundamentos de derecho:

Es de sobra conocido que la Administración Pública se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad, según lo prescribe el artículo 11, tanto de nuestra Constitución Política como de la Ley General de la Administración Pública, lo cual implica que aquélla únicamente puede realizar las funciones que expresamente le autorice el ordenamiento jurídico, de tal forma que, todo lo que no le está autorizado por ley a la Administración le está vedado:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración"." Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto Nº 4310-92 de las catorce horas cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos.

En ese sentido, revisadas las tareas que el Manual Descriptivo de Puestos de esa Institución establece para los profesionales en derecho al servicio del Departamento Legal, no encontramos dentro de sus obligaciones la defensa de servidores de ese Instituto, pues la asesoría legal brindada por estos profesionales se delimita a la atención de las consultas que le presenten cualesquiera clase de funcionarios de la Institución, según lo indicado en el mencionado Manual para cada uno de los puestos que componen el Departamento Legal:

"Atender y resolver consultas verbales y escritas que le presenten sus superiores, compañeros y público en general y brindar asesoría en materia de su especialidad."

De esta manera, la atención de consultas que describe el Manual Descriptivo para los puestos de abogado existentes en el Departamento Legal, claramente se enmarca dentro de lo que se conoce como asesoría legal, actividad que se restringe a la atención y resolución de consultas formuladas por diferentes instancias. Sobre el particular, este Órgano Consultivo ha definido al asesor legal de la siguiente manera:

"...aquella persona que aconseja a otra mediante su dictamen." C-012-84, de fecha 6 de enero de 1984.

De lo anterior se extrae que, la labor de consulta prevista en el Manual, tiene una naturaleza muy distinta a la exigida para la defensa penal, en la cual se requiere una labor de patrocinio o representación de un sujeto en particular, acusado de la comisión de un delito o contravención; por lo tanto, aún partiendo de la premisa de que la enumeración de funciones que contempla el Manual Descriptivo de Puestos no sea taxativa, es decir, que no agota las labores propias de cada puesto, la labor de defensa de un servidor no resultaría acorde con la naturaleza del cargo que ocupan los abogados del Departamento Legal.

De esta manera, si los abogados de planta de ese Instituto asumieran la defensa penal de los antiguos integrantes de la Junta Directiva, se estaría violentando el principio de legalidad que rige para toda la Administración Pública -central y descentralizada-, pues se estarían utilizando fondos públicos en fines no previstos por ley.”

Igualmente cabe mencionar lo señalado en el dictamen C-242-1998 de 13 de noviembre de 1998 en el sentido de que no es dable interpretar que los abogados de una institución pública se encuentran no solo al servicio de la entidad, sino también al servicios de sus funcionarios en procesos donde se les exija responsabilidad personal, pues dicha interpretación excedería el contenido de las funciones de las asesorías jurídicas:

“Así las cosas, considera este Despacho que interpretar que los abogados de una institución o empresa pública se encuentran no solo al servicio de la entidad pública, sino también al servicio se sus funcionarios en procesos de carácter personalísimo –como lo son los procesos penales– resulta improcedente, en razón de que excede el contenido de las normas referidas a sus funciones.”

(…) es claro que no corresponde a la Asesoría Jurídica del Ministerio (…) asumir la representación legal de los funcionarios cuando en juicio se les exija responsabilidad personal por sus actos realizados como funcionarios. Esto, sin perjuicio, de lo que dispone el artículo 3.g de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el sentido de la competencia de la Procuraduría para defender a los servidores del Estado cuando se siga causa penal contra ellos por actos relacionados con sus funciones, exceptuándose aquellas especies en que se trate de delitos cometidos contra los intereses de la Administración Pública o que hayan implicado la violación de derechos humanos o cuando se trate de ilícitos cuyo conocimiento corresponda a la Jurisdicción Penal de Hacienda y de la Función Pública.” (Dictamen C-203-2014 op. cit.).

            Por lo expuesto, al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa derivada de nuestros dictámenes, la cual no es en todo caso inmutable y menos frente a un eventual cambio normativo, en el tanto no se ha emitido por parte del legislador norma habilitante al efecto, no se evidencian motivos o razonamientos jurídicos diversos a los ya considerados, que nos hagan arribar a una conclusión distinta a la enunciada, concluimos que con respecto a lo consultado deberá estarse conforme a lo resuelto por nuestra jurisprudencia administrativa.

Conclusiones:

Conforme a la jurisprudencia administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General reafirma que las asesorías jurídicas de los diversos Ministerios o de instituciones públicas en general, no están habilitadas legalmente para representar en sede jurisdiccional a los funcionarios de dichas carteras que sean demandados en lo personal por conductas administrativas en que participen directa o indirectamente en el cumplimiento de sus funciones y que sean objeto del proceso (Dictámenes C-242-98 de 13 de noviembre de 1998, C-417-2008 de 24 de noviembre de 2008, C-135-2009 de 15 de mayo de 2009, C-203-2014 de 25 de junio de 2014, C-266-2015 de 22 de setiembre de 2015 y C-212-2016 de 25 de octubre de 2016).

Estese la Administración conforme a lo indicado en dicha jurisprudencia administrativa vinculante.

Por la forma en que está siendo resuelta esta consulta, por innecesario, prescindimos de dar respuesta a la segunda interrogante formulada.

Queda así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg