14 de junio del 2018

C-140-2018

 

Licenciado

Roberto Zoch Gutiérrez

Alcalde

Municipalidad de Moravia

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio DAMM 570-07-2017 de 4 de julio del 2017, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico respeto de las siguientes interrogantes:

 

a)      ¿Es superior del Acalde el Concejo Municipal?

b)      ¿Puede el Concejo Municipal, dar órdenes directas al Alcalde Municipal en inobservancia de las competencias de administrador general y jefe de las dependencias municipales?

c)      ¿Existe subordinación jurídica de los funcionarios municipales con respeto al Concejo Municipal?

d)     ¿Puede el Concejo Municipal, dar órdenes directas a los funcionarios que dependen del Alcalde, tales como: ¿solicitudes de informes técnicos, de información o documentación oficial?

e)      ¿Deben los funcionarios que no dependen del Concejo Municipal, atender los requerimientos directos de este Órgano Colegiado, sin haber solicitud expresa del Alcalde? O por el contrario, estos deben de atender la solicitud del acuerdo municipal, una vez que fue canalizada por la Alcaldía como Administrador General y jefe de todas las dependencias municipales?

f)       ¿Puede el Concejo Municipal convocar de forma directa a los funcionarios que dependen del Alcalde para asistir al Concejo, pasando por encima de este, o por el contrario debe de mediar un acuerdo que en el que se convoque a los funcionarios y se solicite al Alcalde coordinar lo pertinente para que estos asistan a la sesión, por ser sus subordinados, de conformidad con el principio de coordinación desarrollado por la Jurisprudencia nacional?

 

Se adjunta a la presente consulta el criterio legal emitido por el Director Jurídico N° ILMM 178-2017 de 4 de julio del 2017, por medio del cual se le da respuesta a las interrogantes planteadas.

 

I-                  SOBRE EL FONDO.

 

De acuerdo con los términos en que es presentada la presente consulta, esta gira en torno a la relación que tiene el Concejo Municipal con el Alcalde, puntualmente, sobre las atribuciones del Concejo respecto a los funcionarios municipales que dependen de la Alcaldía.

 

Es importante señalar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Código Municipal, existe una serie de atribuciones asignadas al Concejo Municipal como órgano deliberativo municipal encargado de discutir las políticas públicas de la municipalidad; dispone numeral:

 

Artículo 13. — “Son atribuciones del concejo: 

a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos. 

b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.

e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.

f) Nombrar y remover a la persona auditora, contadora, según el caso, así como a quien ocupe la secretaría del concejo.

g) Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.

h) Nombrar directamente y por mayoría absoluta a los miembros de la Comisión Municipal de Accesibilidad (Comad), quienes podrán ser removidos por el concejo, por justa causa.  La Comad será la encargada de velar por que en el cantón se cumpla la Ley N.º 7600, Igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, de 2 de mayo de 1996; para cumplir su cometido trabajará en coordinación con el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (Cnree) y funcionará al amparo de este Código y del reglamento que deberá dictarle el concejo municipal, ante el cual la Comad deberá rendir cuentas.

i) Resolver los recursos que deba conocer de acuerdo con este código. 

j) Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal, a fin de que los acoja, presente y tramite. Asimismo, evacuar las consultas legislativas sobre proyectos en trámite. 

k) Acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con el reglamento que se elaborará con el asesoramiento del Tribunal Supremo de Elecciones, observando, en cuanto a la forma e implementación de estas consultas populares, lo preceptuado por la legislación electoral vigente. 

En la celebración de los plebiscitos, referendos y cabildos que realicen las municipalidades, deberán estar presentes los delegados que designe el Tribunal Supremo de Elecciones, quienes darán fe de que se cumplieron los requisitos formales exigidos en el código y el reglamento supraindicado. Los delegados del Tribunal supervisarán el desarrollo correcto de los procesos citados. 

 l) Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan Anual Operativo que elabore la persona titular de la alcaldía, con base en su programa de gobierno e incorporando en él la diversidad de necesidades e intereses de la población para promover la igualdad y la equidad de género. 

Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades. 

m) Conocer los informes de auditoría o contaduría, según el caso, y resolver lo que corresponda.  

n) Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones. 

ñ) Conferir distinciones honoríficas de acuerdo con el reglamento que se emitirá para el efecto. 

o) Comunicar, al Tribunal Supremo de Elecciones, las faltas que justifiquen la remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal.

p) Dictar las medidas de ordenamiento urbano. 

q) Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta. 

r) Autorizar las membresías ante entidades nacionales y extranjeras, públicas o privadas, que estime pertinentes para beneficio del cantón.   

s) Las demás atribuciones que la ley señale expresamente.

 

Por su parte, las funciones del Alcalde Municipal están señaladas en el artículo 17 del mismo cuerpo normativo, el cual expresamente señala que:

 

Artículo 17. — “Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

b) Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

c) Asistir, con voz pero sin voto, a todas las sesiones del Concejo Municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice.

d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.

e) Antes de entrar en posesión de su cargo, presentar, al concejo municipal, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón. Este debe incorporar la perspectiva de género, el enfoque de derechos humanos  y el principio de no discriminación por motivos de sexo o por cualquier otra condición. Este programa de gobierno deberá ser difundido a las diferentes organizaciones y a las personas vecinas del cantón.

f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.

g) Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año. Dicho informe debe incluir los resultados de la aplicación de las políticas para la igualdad y la equidad de género.  

h) Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código.

i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.

j) Proponer al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.

k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.

l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;

m) Convocar al Concejo a sesiones extraordinarias o cuando se lo solicite, con veinticuatro horas de anticipación, por lo menos la tercera parte de los regidores propietarios.

n) Ostentar la representación legal de la municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo Municipal.

ñ) Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes.  

o) Fiscalizar y garantizar  que la municipalidad cumpla con una política de igualdad y equidad entre los géneros acorde con la legislación existente adoptada por el Estado, mediante el impulso de políticas, planes y acciones a favor de la equidad e igualdad entre los géneros.

(Así adicionado el inciso anterior, por el aparte d) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre del 2008)

p) Impulsar una estrategia municipal para la gestión del desarrollo que promueva la igualdad y equidad de género tanto en el quehacer municipal como en el ámbito local, con la previsión de los recursos necesarios.”

 

De lo dispuesto en la norma de cita, se desprende que el Alcalde, además de ejercer conjuntamente con el Concejo Municipal la función de Gobierno Municipal, es el administrador general y jefe de las dependencias municipales, de manera que le corresponde mantener una adecuada planificación, organización, funcionamiento y coordinación del ente municipal.

 

Ahora bien, en cuanto al tema de la relación Concejo Municipal- Alcaldía, esta Procuraduría ha emitido varios dictámenes señalando que ésta no es una relación de subordinación, si no que estamos en presencia de una relación de estrecha coordinación, en donde cada órgano debe ejercer las competencias que la Constitución y las leyes les atañen. Al respecto en el dictamen C-088-2013 del 27 de abril del 2013, se precisó:

 

“I.- SOBRE LA RELACIÓN ALCALDE - CONCEJO  MUNICIPAL

En la especie, se cuestiona la posibilidad jurídica del Concejo Municipal para solicitar información, directamente, a las distintas dependencias del ente territorial. 

Así las cosas, a efectos de solventar lo consultado deviene relevante determinar la relación que suscita entre el cuerpo colegiado, el Alcalde y las distintas competencias que cada uno detenta.

Con tal finalidad, conviene remitirse a lo dispuesto por los ordinales 169 de la Carta Fundamental y 12 del Código que rige la materia,  los cuales a la letra rezan:

“ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”

 “ARTÍCULO 12.-El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.”

De las normas transcritas se desprende con absoluta claridad que el gobierno local es el llamado a ejercer la dirección y tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal condición. Aunado a lo anterior, se sigue que, la regencia municipal está conformada por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde-.

Tocante estas figuras jurídicas, su relación y competencias, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“… Ahora bien, esta especial relación entre el Concejo y el Alcalde se subsume dentro de las características propias del régimen municipal que, tal y como esta Procuraduría lo ha indicado, es “…una representación a escala del gobierno nacional…”, por ende, fundamentado en los principios de democracia representativa, alternativa y responsable, así como en el de separación de funciones.  En el gobierno municipal “… existe un cuerpo deliberativo de elección popular (Concejo), que tiene competencias muy importantes, y un órgano ejecutivo (Alcalde), también de elección popular, al que le competente la función ejecutiva dentro del Gobierno Municipal.  Así las cosas, el gobierno municipal está compuesto por dos órganos diferentes entre sí: el Concejo y el Alcalde.  El primero, es deliberativo, plural, donde están representadas todas las fuerzas políticas de la comunidad que, siguiendo el sistema electoral que prevé la Constitución Política y el Código Electoral, lograron obtener un puesto en ese órgano.  El segundo, es unipersonal, ejecutivo y con dedicación exclusiva.  Desde esta perspectiva, si bien el Alcalde no forma parte del Concejo, sí es un elemento esencial del Gobierno Municipal” (C-114-2002 de 9 de mayo de 2002). 

Las funciones de los órganos que integran el gobierno municipal se encuentran claramente detalladas en el Código Municipal.  Al Concejo le compete, entre otras, la fijación de las políticas y prioridades de desarrollo del municipio conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido, acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios de los servicios municipales, proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de tributos municipales, dictar los reglamentos para la prestación de los servicios municipales, nombrar y remover al auditor o contador y al secretario del Concejo y comunicar al Tribunal Supremo de Elecciones las faltas que justifiquen la remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal (artículo 13).  Por su parte, al Alcalde le compete ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencia municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general, sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el derecho al veto, rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, nombrar, promover y remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones y ostentar la representación legal de la municipalidad, entre otros (artículo 17).
Tal y como lo ha manifestado la Sala Constitucional, el Concejo Municipal y el Alcalde son dos órganos diferenciados, con funciones y relaciones entre ellos definidas (sentencia N.° 5445-99 del 14 de julio de 1999).  Esta diferenciación de funciones tiene base constitucional en tanto el artículo 169 de la Carta Fundamental establece que “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”.  Existe, por ende, una clara división de funciones entre el Concejo y el Alcalde, basada en el juego de pesos y contrapesos propio del sistema democrático consagrado en la Carta Fundamental.

Sobre el Alcalde Municipal ya esta Procuraduría ha señalado que es el jerarca unipersonal de la Municipalidad “…sin que pueda hablarse de una relación de subordinación jerárquica respecto de los miembros del Concejo Municipal…”.  Al respecto se ha indicado:   

“…cabe recordar que el artículo 17 del Código Municipal le atribuye (al Alcalde) la condición de "administrador general y jefe de las dependencias municipales" y administrar no es sino ejercer actividades de Administración activa.  También le atribuye funciones de decisión como son el sancionar o vetar los acuerdos municipales, el autorizar los gastos de la municipalidad.  Por demás, el Código Municipal asigna al Alcalde funciones en materia de personal, incluyendo el poder de nombrar, otorgar permisos y sancionar. Así como funcionales claramente ejecutivas: la ejecución de los acuerdos municipales y la vigilancia del desarrollo de la política municipal y la correcta ejecución de los presupuestos municipales, entre otras.”  (C-048-2004 del 2 de febrero del 2004)…”  ^[1]

A partir de lo dicho, resalta palmario que la relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales-.       

En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia patria, al sostener:

“…el Alcalde no es inferior jerárquico del Concejo; son órganos con competencias coordinadas pero no sujetas que en definitiva deben complementarse para un funcionamiento eficiente y ágil de los ayuntamientos. Su deber de velar por el debido cumplimiento de los acuerdos municipales no presupone una sujeción jerárquica con el Concejo. Consiste en una tarea consustancial a sus competencias gerenciales y ejecutorias, para la buena organización y funcionamiento de los servicios locales…” 

 

            Ahora bien, entendiendo que no existe una relación de subordinación entre el Concejo y el Alcalde, es necesario recordar que el Concejo es el órgano político máximo de la entidad municipal, en el cual se encuentran representados los ciudadanos del cantón, mientras que la figura del Alcalde es el órgano ejecutivo de la entidad municipal, por lo que es claro que la relación entre ambos órganos no es una relación de subordinación, si no que se trata de una relación de colaboración interadministrativa. En ese sentido, los funcionarios municipales que depende de la Alcaldía deben de colaborar con el Concejo para que éste cumpla con las atribuciones que le han sido encomendadas. 

 

            No podemos dejar de lado que esta relación de colaboración, obliga a que entre ambos órganos municipales se dé un intercambio de información que permita que cada tanto el Concejo como la Alcaldía cumplan con las funciones y las obligaciones, que la ley le impone a cada uno de estos órganos. Es necesario que dentro de este intercambio cada uno de estos órganos colabore para que se dé una relación fluida e eficiente a fin de que se cumplan los cometidos de la entidad municipal de la mejor manera.

 

            A partir de lo anterior, no queda duda de que el Concejo Municipal, en el ejercicio de las funciones que le son asignadas, tiene la facultad de solicitar a los funcionarios municipales (sin importar la dependencia de la Alcaldía) la información (informes técnicos, documentos oficiales, etc) que les sea necesarios para realizar de la mejor forma sus atribuciones, de suerte tal que los funcionarios municipales deben atender los requerimiento de información que el Concejo les realice sin necesidad de la voluntad expresa por parte de la Alcaldía.

 

            En igual sentido, dentro del ejercicio de las funciones que le son asignadas por la ley, el Concejo puede convocar a los funcionarios municipales para que asistan a las sesiones de este órgano colegiado, de suerte tal que la forma en que se realice la notificación de la convocatoria de cualquier funcionario municipal a las sesiones del Concejo, es un asunto meramente administrativo, que escapa de ser una injerencia en las competencias funcionales otorgadas a la Alcaldía.  Así, esta convocatoria deberá decretarse mediante un acuerdo del Concejo Municipal, y es la Alcaldía quien debe ejecutar dicho acuerdo, no obstante, puede notificársele directamente al funcionario para que éste atienda el requerimiento de este órgano colegiado, y este funcionario deberá atender esta convocatoria. 

 

No podemos pasar por alto que si bien es cierto, el Alcalde es administrador general y jefe de las dependencias municipales, y éste debe dirigir, organizar y graduar el uso de los recursos humanos y materiales de que dispone en la entidad municipal, la convocatoria de algún funcionario municipal a las sesiones del Concejo para que se refiera a algún punto en particular que está siendo discutido en el seno de este órgano colegiado, no entorpece la facultad administrativa que tiene la Alcaldía, ya que esto busca aclarar las deliberaciones sobre los temas propios que se discuten en el órgano colegiado. 

 

            Así las cosas, no queda duda de que el Concejo Municipal puede convocar (mediante un acuerdo) a cualquier funcionario municipal para que participe en sus sesiones, de suerte tal que esta convocatoria puede ser notificada directamente al funcionario municipal que sea requerido por el Concejo, y este debe de atenderla sin necesidad de contar con el visto bueno del Alcalde.  

 

 

II.        CONCLUSIONES.

 

            De conformidad con lo expuesto, es criterio del Procuraduría General de la República que:

 

1.                  El Concejo Municipal no es el superior jerárquico del Alcalde, si no que entre estos órganos existe una relación de colaboración y coordinación en cuanto a lo que se refiere a sus atribuciones.

 

2.                  Dentro de la relación de colaboración en entres los órganos municipales, el Concejo Municipal no puede dar órdenes directas al Alcalde.

 

3.                  No existe subordinación jurídica entre los funcionarios municipales y el Conejo Municipal.

 

4.                  El Concejo Municipal puede solicitar directamente a los funcionarios municipales todo tipo de información a fin de cumplir con atribuciones sin necesidad de la intervención d l Alcalde.

 

5.                  El Concejo Municipal puede convocar de formar directa (notificación) a los funcionarios que dependen del Alcalde para asistir a las sesiones del este órgano.

 

Atentamente;

 

 

 

 

Esteban Alvarado Quesada.

Procurador

 

 

 

EAQ/gcc