30 de mayo del 2018

C-118-2018

 

Licenciado

Gledys Delgado Cárdenas

Auditor Interno

Municipalidad de la Cruz

 

Estimado señor:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a oficio número UAI-PGR-016-2018 fechado 06 de febrero del 2018, mediante el cual, solicita criterio respecto al salario escolar. Específicamente, peticiona dilucidar lo siguiente:

“a. ¿Es legal y jurídicamente viable disminuir el porcentaje de salario escolar del 8.19% al 2,63% únicamente mediante acuerdo de un órgano colegiado y considerando que antes de la disminución los funcionarios ya habían recibido  como parte de su patrimonio por varios años el porcentaje del 8.19%?

b. ¿Considerando el criterio C-316-2017 y C-001-2018 de la Procuraduría General de la República y el DJ-1312-2017 de la Contraloría General de la República, puede la institución, reconocer y pagar en forma retroactiva el salario escolar, de acuerdo con lo que se planea (sic) en la primer interrogante  o sea por el porcentaje dejado de percibir?

c. ¿Cuál sería la forma correcta jurídica y legalmente para que se ajuste el porcentaje de salario escolar…?

I.-SOBRE EL PAGO DE SALARIO ESCOLAR A SERVIDORES MUNICIPALIDADES

 

La presente consulta se direcciona, puntualmente, a determinar el porcentaje que debe reconocerse por concepto de salario escolar en el régimen municipal.

 

De suerte tal que, resulte importante establecer, primeramente, la viabilidad normativa que ostentan los funcionarios del ente territorial para percibir el extremo dicho.

Sobre el particular, esta Procuraduría General de la República se ha pronunciado al determinar que la normativa que rige el salario escolar es aplicable también a la Administración descentralizada, incluyendo, claro está a las Municipalidades.

Por lo que, deviene palmaria la viabilidad jurídica que detentan los Gobiernos Locales para cancelar el salario escolar a sus servidores, siempre y cuando se emita el Reglamento requerido al efecto. Así, se ha indicado:

“…Así, este Despacho, en una consulta similar a la planteada, señaló muy atinadamente:

“Ahora bien, teniendo presente lo anterior, y considerando además que el denominado salario escolar fue pensado como una política salarial para el Sector Público, se extendió también al sector descentralizado, incluso a las empresas públicas, según lo dispuso la Autoridad Presupuestaria mediante resolución AP-34-94 mencionada con anterioridad. Por ello, al ser las municipalidades parte de este sector, y formar parte de la Administración Pública… (nada obsta para que dicho salario pueda serle retribuido a los servidores municipales. En ese caso, la municipalidad puede hacer uso de la autonomía administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política y la Ley, a efecto de adecuar el pago en cuestión, dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad, con observancia de lo previsto en el artículo 122 del Código Municipal y previa aprobación de la Contraloría General de la República. “ El enfatizado no es del texto original) (Véase Dictamen No. 148 de 07 de abril del 2006)

Del texto transcrito, puede inferirse que, si bien el Decreto Ejecutivo en análisis, es aplicable a la mayor parte de las instituciones que conforman el Sector Público, incluso a las que se encuentran cubiertas por la Autoridad Presupuestaria, -al tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131 de 18 de setiembre del 2001- nada impediría  que esa  modalidad de retención de un porcentaje sobre el aumento de costo de vida en los salarios que perciben los servidores públicos puede ser aplicado a los servidores municipales, haciendo uso de la autonomía administrativa y financiera que ostentan las municipalidades en virtud del artículo 170 de la Constitución Política y doctrina atinente. En todo caso, el pago del salario escolar en el mes de enero de cada año, forma parte del patrimonio salarial del trabajador, por lo que ello más bien constituye una especie de ahorro obligatorio en pro del trabajador.

De manera que, la retención salarial establecida en el Decreto Ejecutivo No. 23907-  H, incluiría a todos los trabajadores y plazas que tuviere la administración en el momento que la administración municipal la implemente en la reglamentación correspondiente…” (El énfasis nos pertenece) [1]

II.- SOBRE EL PORCENTAJE QUE DEBE DEDUCIRSE POR CONCEPTO DE SALARIO ESCOLAR

En la especie, se cuestiona la viabilidad jurídica del Concejo Municipal para disminuir el porcentaje que se deduce por concepto de salario escolar.

 

Sobre el particular, se impone mencionar que, tanto el cardinal 11 de la Constitución Política, cuanto su homónimo de la Ley General de la Administración Pública, tutelan el principio de legalidad, según el cual, el Estado en sentido amplio, incluyendo desde luego las Municipalidades, debe contar con norma autorizante que tutele expresamente la actuación que pretende desplegar.

 

En esa línea, se ha decantado la jurisprudencia administrativa, al sostener:

 

“…En virtud del citado principio de legalidad, la Administración Pública se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad en su conjunto, según lo prescriben los citados artículos 11, tanto de nuestra Constitución Política como de la LGAP, lo cual implica que aquélla únicamente puede realizar las funciones que expresamente le autorice el ordenamiento jurídico, de tal forma que, todo lo que no le está jurídicamente autorizado por ley a la Administración le está jurídicamente vedado… 

En general, sobre el sometimiento de las autoridades municipales al principio de legalidad, ha indicado la Procuraduría General de la República:

“…las Municipalidades forman parte de la Administración Pública de nuestro país, y en ese sentido están afectas al principio de legalidad, que consagra el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.// Este principio implica que la Administración Pública (en este caso en concreto la Municipalidad de Montes de Oca), debe actuar sometida al Ordenamiento Jurídico, y sus actuaciones deben fundamentarse en lo regulado expresamente por norma escrita..” (Dictamen C-249-2003 de 19 de agosto del 2003). [2]

 

De suerte tal que, la legalidad del acuerdo adoptado, reduciendo la proporción que se rebaja por concepto de salario escolar, está supeditada a la existencia de norma jurídica que autorice al cuerpo colegiado a realizar tal conducta. 

Se consulta, además, la viabilidad de reintegrar al trabajador la diferencia entre el  porcentaje que se reconoció y el 8.19%, ya que, según afirma el consultante esta última fracción ingresó definitivamente en el patrimonio de los funcionarios municipales.

En este sentido, conviene señalar que, si bien es cierto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, varió el criterio que venía sosteniendo y estableció que el salario escolar no constituye retención de este último, pagada en forma diferida, lo es también que lo definió como componente salarial acumulado.  Así ha sostenido:

“…ese rubro no constituye una retención salarial que se paga en forma diferida en cada mes de enero sino un componente salarial más. En ese orden de ideas, en la sentencia número 833, de las 9:40 horas del 12 de octubre de 2011, se indicó: “Con base en lo anterior, se desprende claramente que el Salario Escolar en el sector público fue promovido como un componente salarial calculado sobre el salario total que perciben las personas trabajadoras y cuyo pago se realiza en forma acumulada en el mes de enero del año siguiente. Es decir, que a diferencia del sector [privado], en el que el salario escolar está conceptuado como una deducción del aumento salarial autorizado, en el sector público es un componente salarial acumulado, que se calcula con base en el salario mensual percibido en un año.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, voto 2018-000311 de once horas veinticinco minutos del catorce de febrero de dos mil dieciocho)

 Como claramente se sigue de lo expuesto, el salario escolar corresponde a un adicional en el aumento de la retribución patrimonial que reciben los funcionarios, el cual, en vez de cancelarlo mensualmente al trabajador, el patrono lo reserva y realiza un único pago en enero.

En este sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema  de Justicia, refiriéndose la figura en estudió señaló:

 

 “…es un porcentaje del salario nominal de los servidores, que retiene el patrono y acumula para ser pagado de forma diferida en el mes de enero del año siguiente” (Resolución N° 001100-F-S1-2010 de las catorce horas treinta minutos del catorce de setiembre de dos mil diez.)

Siendo, entonces, el salario escolar el resultado de los montos que el patrono mes a mes retiene y que cancela en su totalidad en enero de cada año, deviene palmario que, el funcionario tendrá derecho a que le deposite lo correspondiente al monto que acumuló, sin que sea dable jurídicamente pensar que le corresponde el 8,19% per se aunque se le haya deducido una fracción menor.

Por último,  respecto a pagos retroactivos o diferencias en el monto reconocido por el extremo objeto de consulta, se reitera, según el principio de legalidad debe existir norma habilitante que autorice la acción que efectuará el ente territorial.

 

En todo caso, concierne únicamente al particular, en caso de no estar conforme con el monto depositado por salario escolar, determinar en su ámbito privado y con asesoría particular las medidas a adoptar. Sin que corresponda a ningún órgano de la Administración Pública brindar esta última.

 

Debiendo indicar, además que, no es resorte de este órgano técnico asesor, definir método de reintegro, porcentaje o ajuste de salario escolar; por el contrario, incumbe a la Corporación Municipal, en caso de cumplirse con las exigencias impuestas en el ordenamiento jurídico, analizar si debe o no acoger alguno de los primeros.

 

 

III.- CONCLUSIONES

A.- La normativa que rige el salario escolar es aplicable también a la Administración descentralizada, incluyendo, claro está a las Municipalidades, con excepción de los Alcaldes a los que no les corresponde monto alguno por concepto de salario escolar.

Por lo que, deviene palmaria la viabilidad jurídica que detenta los Gobiernos Locales para cancelar el salario escolar a sus servidores, siempre y cuando se emita el Reglamento requerido al efecto.

 

B.- Tanto, el cardinal 11 de la Constitución Política, cuanto, su homónimo de la Ley General de la Administración Pública, tutelan el principio de legalidad, según el cual, el Estado en sentido amplio, incluyendo desde luego las Municipalidades, debe contar con norma autorizante que tutele expresamente la actuación que pretende desplegar.

C.- La legalidad del acuerdo adoptado, reduciendo la proporción que se rebaja al trabajador por concepto de salario escolar, esta supedita a la existencia de norma jurídica que autorice al cuerpo colegiado a realizar tal conducta.

D.-  Si bien es cierto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, varió el criterio que venía sosteniendo y estableció que el salario escolar no constituye retención salarial, pagada en forma diferida, lo es también que definió como componente salarial acumulado.

E. El salario escolar corresponde a un adicional en el aumento de la retribución patrimonial que reciben los funcionarios, el cual, en vez de cancelarlo mensualmente al trabajador, el patrono lo reserva y realiza un único pago en enero.

F.- Siendo, entonces, el salario escolar el resultado de los montos que el patrono mes a mes retiene y que cancela en su totalidad en enero de cada año, deviene palmario que, el funcionario tendrá derecho a que le deposite lo correspondiente al monto que acumuló, sin que sea dable jurídicamente pensar que le corresponde el 8,19% per se aunque se le haya calculado una fracción menor.

G.- Respecto a pagos retroactivos o diferencias en el monto reconocido por el extremo objeto de consulta, se reitera, según el principio de legalidad debe existir norma habilitante que autorice la acción que efectuará el ente territorial.

 

En todo caso, concierne únicamente al particular, en caso de no estar conforme con el monto depositado por salario escolar, determinar en su ámbito privado y con asesoría particular las medidas a adoptar. Sin que corresponda a ningún órgano de la Administración Pública brindar esta última.

 

H.- No es resorte de este órgano técnico asesor, definir método de reintegro, porcentaje o ajuste de salario escolar; por el contrario, incumbe a la Corporación Municipal, en caso de cumplirse con las exigencias impuestas en el ordenamiento jurídico, analizar si debe o no acoger alguno de los primeros.

 

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración.

 

 

                                                                               

 

 

                                                                                Laura Araya Rojas

Procuradora

Área de Derecho Público.