C-136-1992

San José, 28 de agosto de 1992

Dr. Roberto Castro Córdoba

Coordinador Comisión

Licda. Naty Vega Valle, Secretaria

Comisión Asesora de Plaguicidas

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio Nº CAP/011-90 de 3 de abril del año pasado en el cual nos consulta sobre la competencia del Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Ministerio de Salud en materia de plaguicidas. Al respecto, conferimos audiencia al Ministerio de Agricultura y Ganadería mediante nota de la cual a la fecha no hemos obtenido respuesta. En esas circunstancias, procedemos a evacuar su consulta respecto a:

1.- Si el Ministerio de Agricultura y Ganadería puede conceder el registro o la renovación del registro de un plaguicida sin haber recibido la recomendación expresa del Ministerio de Salud para tal efecto.

2.- Si el Ministerio de Agricultura y Ganadería puede no atender, modificar u omitir parte de las recomendaciones que el Ministerio de Salud, en resguardo de la salud humana y la protección del ambiente, hace a una determinada solicitud de registro en cumplimiento del artículo 24 del Reglamento de Plaguicidas vigente.

3.- Si el Ministerio de Salud puede prohibir en forma unilateral el registro, la importación, venta y uso de un determinado plaguicida, por razones de protección de la salud humana y el ambiente, en cumplimiento de lo que establecen los artículos 1, 2, 4, 7 y 345 de la Ley General de Salud.

4.- Si la cancelación de un registro o la denegación de una solicitud de registro son actos administrativos que el Ministerio de Agricultura y Ganadería pueden realizar a solicitud expresa del Ministerio de Salud, o si dichos actos requieren de una declaración expresa y conjunta de los dos Ministerios en forma de un Decreto Ejecutivo.

Acompaña a su consulta, el criterio legal de la Asesoría Legal del Ministerio de Salud vertido primeramente por oficio Nº AL-271-89 de 2 de febrero de 1989 y luego por nota sin número de 5 de marzo de 1990. En el primero de dichos oficios se manifiesta en relación con las interrogantes planteadas:

1. El Ministerio de Salud puede solicitar al M.A.G. la revisión técnica de las solicitudes de renovación de registro de plaguicidas:

2. Es de acatamiento obligatorio del M.A.G. las indicaciones que el Ministerio de Salud le haga en resguardo de la salud humana;

3. La declaratoria de toxicidad o peligrosidad la hace el Ministerio de Salud en forma unilateral; pero la prohibición de su uso o comercio es de común acuerdo con el M.A.G.

4. La denegación de una solicitud de inscripción la puede hacer en forma independiente el M.A.G. aún cuando la recomiende el Ministerio de Salud por los efectos dañinos del producto. Pero, en el caso de la cancelación de un registro el Ministerio de Salud deberá prohibir su uso, importación y comercio, para luego, ordenar al M.A.G. aquella cancelación.

El segundo de los oficios refiere que:

1. Lo normal es que se entren a conocer renovaciones de registro de plaguicidas, cuando así se solicita.

2. En razón de la competencia del M.A.G. no puede omitir o modificar las recomendaciones que el Ministerio de Salud emita en resguardo de la salud pública y protección del ambiente, por cuanto el Estado delega la competencia de protección de la Salud y sus políticas en este ente.

3. Se recomienda de forma conjunta.

4. Para ciertas actuaciones deben hacerse en forma conjunta sin embargo las cancelaciones de registro y denegación de solicitudes es competencia del M.A.G.

I. Audiencia y efectos de la oposición del Ministerio de Salud en el trámite de registro de plaguicidas.

De conformidad con el Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas agrícolas y coadyuvantes (decreto Nº 17557-MAG-S-TSS de 27 de noviembre de 1986) corresponde al Ministerio de Agricultura y Ganadería la aprobación final del registro solicitado para un plaguicida (artículo 24). Empero, esa misma normativa prevé que antes de efectuar dicha aprobación será necesario enviar la solicitud de registro en consulta previa al Ministerio de Salud (artículo 24 de cita). De forma que, el M.A.G. no podrá pronunciarse definitivamente sobre el registro en cuestión hasta tanto ese Ministerio haya evacuado la consulta que prevé la reglamentación.

Sin embargo, es menester aclarar que el trámite de consulta anterior no está previsto para las solicitudes de renovación de un registro de plaguicidas. En efecto, conforme al Capítulo IV "De la renovación" del Reglamento de cita, artículos 44 a 48, no está prevista la necesidad de nueva consulta a ese Ministerio. Es claro, que con ello se quiso dar un trámite más expedito a la renovación en cuestión, y puesto que ese Ministerio ya habría tenido oportunidad de pronunciarse durante el trámite inicial de registro. Tampoco se hace necesaria esa consulta al Ministerio de Salud cuando se trata de la inscripción o registro de lo que el Reglamento define como productos técnicos y coadyuvantes, por así disponerse expresamente (artículo 1º y 25).

Ahora bien, en los casos en que al evacuar la consulta, el Ministerio de Salud estima que desde el punto de vista de la salud, procede la inscripción del plaguicida de que se trate, el M.A.G. actuará de conformidad. Siempre que en este caso, el plaguicida cumpla con los demás requisitos que exige la Reglamentación de comentario (artículo 24 citado). Luego, si la posición asumida por el Ministerio de Salud es contraria a la inscripción o registro del plaguicida en protección de la salud humana o animal o aún del ambiente, el M.A.G. deberá denegar la solicitud y si fuera el caso, de que ya se hubiera concedido el registro, procederá a cancelarlo. En este sentido, pueden verse los artículos 29 inciso b) y 35 del Reglamento de análisis:

"Artículo 29.- El Ministerio (...se refiere al M.A.G. conforme al art. 1º del Reglamento...) denegará o cancelará el registro de un plaguicida formulado, producto técnico y coadyuvante, en los siguientes casos: ...b) Cuando el Ministerio de Salud se oponga por razones de alta peligrosidad del producto para los seres humanos, animales domésticos o el ambiente..."

"Artículo 35.- El registro de un plaguicida formulado, producto técnico y coadyuvante y las autorizaciones de él se derivan, pueden ser canceladas en cualquier momento si se determinase posteriormente que el producto es perjudicial para la salud de las personas, animales y ambiente."

Como se observa claramente, de los artículos transcritos en el mismo Reglamento se disponen los efectos de la oposición que haga el Ministerio de Salud al registro de determinado plaguicida. Aún más, conforme a dichas disposiciones obtenemos otras importantes consecuencias; una de esas es que la oposición del Ministerio de Salud puede dirigirse también respecto de productos técnicos y coadyuvantes. Lo que nos hace pensar que ese Ministerio puede examinar la peligrosidad de estos en cualquier momento aunque no se le consulte como dejamos establecido y el resultado de dicho examen es vinculante también para el M.A.G. En efecto, las normas de transcripción no dejan opción a éste más que la de dictar un acto negativo al registrante cuando exista oposición de ese Ministerio.

Por otra parte, debe hacerse notar conforme a las normas citadas que la denegación de una solicitud o la cancelación del registro de un plaguicida, producto técnico o coadyuvante, corresponde al M.A.G. únicamente, dictar el acto decisorio correspondiente. Aunque claro, puesto que la oposición de ese Ministerio es vinculante para aquél, puede decirse que con ella actúa como un coadyuvante o coautor de la decisión. Que es al M.A.G. al único a quien corresponde dictar la decisión final se confirma en el numeral 39 del Reglamento en análisis según el cual dicho Ministerio puede proceder a la cancelación de un registro cuando el registrante así se lo solicite, sin que se observe participación del Ministerio de Salud.

II. - Prohibición para el uso, importación y comercio de un plaguicida.

Es evidente conforme a la normativa que rige al Ministerio de Salud que es a éste a quien corresponde dictar las medidas que procedan en resguardo de la salud (artículo 2º incisos b) y c) y 49 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud Nº 5412 de 8 de noviembre de 1973). Luego, en la protección de la salud está empeñado un interés público por lo que se le ha otorgado por ley al Ministerio de Salud, la obligatoriedad para todas las personas de sus disposiciones en la materia, las cuales al ser de orden público prevalecen sobre cualquiera otra en caso de conflicto. (artículos 1, 2, 4 y 7 de la Ley General de Salud Nº 5395 del 30 de octubre de 1973).

Empero, es cierto que al Ministerio de Salud corresponde dictar las normas técnicas de salud a que deben ajustarse las demás personas físicas, o jurídicas, de derecho privado o de derecho público, esas atribuciones deben armonizarse con las otorgadas por el mismo ordenamiento jurídico a otros organismos públicos. En ese sentido, ha de entenderse que lejos de estar en conflicto las atribuciones que en materia de salud se le atribuyen a ese Ministerio con las de otras Autoridades Administrativas, deben encasillarse como concurrentes con las competencias de estos últimos (artículos 337, 342, 393 párrafo 2º de la Ley General de Salud).

En la línea de pensamiento expuesta ya vimos que la reglamentación en materia de plaguicidas establece una participación conjunta del M.A.G. y ese Ministerio en el trámite de registro de aquellos; más aún, las atribuciones de este último, encuentran fundamento en las normas de última cita que le otorgan una potestad reguladora en salud. Por otra parte, las atribuciones del M.A.G. en punto a los plaguicidas no son ajenas a las atribuciones de ese Ministerio, por cuanto tiene entre sus objetivos procurar evitar la contaminación ambiental y contribuir a salvaguardar la salud humana y animal, como órgano ejecutor que es de la Ley de Sanidad Vegetal (artículos 2º y 14 de la Ley Nº 6248 de 2 de mayo de 1978).

Ahora bien, las personas en sus operaciones y acciones relativas a sustancias tóxicas y peligrosas están sujetas a deberes y restricciones impuestos por el Ministerio de Salud. Esto es así, particularmente, en los casos en que dichas sustancias han sido declaradas peligrosas por el Ministerio, pues ello hace necesario que para evitar el riesgo o peligro deban sujetarse los operadores de aquellas disposiciones reglamentarias. Concretamente, dichas personas deberán acatar lo que disponga el Ministerio de Salud en relación con el registro obligatorio cuando proceda y con el contenido obligatorio de la rotulación que deberá llevar el producto o sustancia tóxica. (artículos 239, 241 y 345 inciso 7) de la Ley General de Salud).

En el sentido expuesto, una vez declarado peligroso o tóxico un producto queda sujeto a restricción y consecuentemente, a las medidas que en resguardo de la salud de personas o animales dicte el Ministerio de Salud por propia autoridad. De dichas medidas merece destacarse la de ordenar el decomiso o el retiro de circulación del producto, o bien, la prohibición para continuar su importación, comercio, aplicación o distribución, y aún ordenar la reestructuración o recomposición o cambio de las materias primas usadas en los productos de cita y que causen el peligro de los mismos (artículos 355, 357, 252 y 345 inciso 7) de la Ley General de Salud).

Sin embargo, en materia de plaguicidas aunque puedan considerarse sustancias tóxicas sujetas a ser declaradas peligrosamente o por consiguiente sometidas a las medidas que unilateralmente impone el Ministerio de Salud en punto a su restricción, dicho Ministerio deberá actuar de común acuerdo con el M.A.G., veamos:

"Artículo 244.- Las personas naturales y jurídicas que importen, fabriquen, manipulen, almacenen, transporten, comercien, suministren o apliquen sustancias, mezclas de sustancias o productos denominados plaguicidas por la ley de sanidad vegetal, quedarán sujetas a las disposiciones reglamentarias que el Ministerio dicte de común acuerdo con el Ministerio de Agricultura para el resguardo de la salud de las personas de conformidad con esa ley, los interesados deberán registrar todo pesticida o producto destinado al control o exterminio de las infestaciones y solicitar permiso previo para operar cuando tales sustancias, mezclas de sustancias o productos que por su naturaleza o uso no queden incluidos en la ley mencionada fueren capaces de algún modo de producir intoxicaciones o daños serios a la salud de las personas o de los animales útiles o inofensivos al hombre".

"Artículo 345.- sin perjuicio de las demás atribuciones inherentes a su cargo, corresponde especialmente al Ministro en representación del Poder Ejecutivo:

...8. Dictar de común acuerdo con el Ministerio de Agricultura las normas de protección contra los peligros para la salud de las personas y de los animales no perjudiciales al hombre y contra la contaminación del ambiente que se deriven del uso, en sanidad vegetal, de sustancias tóxicas o que se declaren peligrosas".

Como se observa en las disposiciones transcritas ambas de la Ley General de Salud, y que aparecen junto a las demás atribuciones del Ministerio de Salud en materia de sustancias tóxicas, el legislador obligó a este último a ejercer dichas atribuciones en lo que se refiere a plaguicidas, de común acuerdo con el M.A.G. La razón de ello aparece confirmada luego en la Ley de Sanidad Vegetal, a la cual remite la misma Ley General de Salud en la primera de las normas transcritas, cuando obliga al M.A.G. a coordinar sus competencias con las de otros Organismos Públicos para el mejor cumplimiento de la ley de Sanidad Vegetal (cuyo objetivo es también proteger la salud según su artículo 2º citado antes).

En efecto, en la Ley de última mención se atribuye al M.A.G. el reglamentar el uso y manejo de los plaguicidas y hormonas vegetales en protección de la salud, confiriéndole obligatoriedad a las mismas para los importadores, fabricantes y usuarios de aquéllas. Es la ley de sanidad vegetal también, la que viene a otorgarle al M.A.G. las potestades de registro y consecuentemente de venta de los plaguicidas, veamos:

"Artículo 28.- Los fabricantes, los importadores, y los distribuidores de plaguicidas o pesticidas, hormonas y otros productos de uso agrícola y doméstico, deberán inscribirse en el Registro que abrirá el Ministerio (...se refiere al M.A.G. por disponerlo así el artículo 4º de la misma ley...) para obtener la autorización de venta de estos productos. Las compañías que apliquen productos fitosanitarios para el hogar, industrias y otros usos, deberán previamente a su operación inscribirse de acuerdo con el Reglamento que regulará sus actividades. El Ministerio exigirá de los interesados, antes de extender la autorización de venta, la literatura e información conveniente y someterá el producto a las pruebas que estime necesarias dentro del país, a costa del interesado y a través de instituciones competentes y autorizadas por el Ministerio.

Igual disposición, en cuanto proceda, regirá para la maquinaria y equipo empleados para la aplicación de los citados productos. Las personas que apliquen estos productos de uso agrícola, doméstico o industriales deberá inscribirse en el Ministerio el cual les otorgará la correspondiente licencia de operación.

El Ministerio, cuando lo considere pertinente, otorgará un permiso temporal y autorizará el uso restringido de determinados productos que considere indispensable para propósitos de investigación o cuando las necesidades de combate especiales así lo determinen. Dicha autorización y uso podrá eximirse de los trámites normales de inscripción a juicio del Ministerio".

Como se desprende de la norma transcrita la ley de sanidad vegetal ha conferido amplias potestades al M.A.G. en materia de registro de plaguicidas y consecuentemente, en cuanto a los productos de este tipo que quedan autorizados para venderse. Esta misma disposición se encontraba en términos semejantes en el artículo 27 de la anterior ley de sanidad vegetal y que es anterior a la misma Ley General de Salud, la Ley Nº 4295 del 6 de enero de 1969 (esta ley contiene otras disposiciones en el mismo sentido que las actuales en los artículos 14 inciso f) y 46). De modo que, puede explicarse razonablemente que el legislador al emitir la Ley General de Salud obligara al Ministerio de Salud a actuar conjuntamente con el M.A.G. en punto a la emisión de disposiciones reguladoras de plaguicidas en protección de la salud y el ambiente. Por fin, sería un contrasentido jurídico que ambos Ministerios actuaran separadamente, puesto que si la ley otorga al Ministerio de Salud la posibilidad de prohibir el uso, venta e importación y al M.A.G. la de registro que es lo mismo que una autorización de venta, de no actuar conjuntamente podrían producirse situaciones contradictorias y perjudiciales. (Véase como ejemplo los artículos 1º y 134 del Reglamento de Plaguicidas de cita).

III. Conclusión.

1. El Ministerio de Agricultura y Ganadería puede conceder el registro de un plaguicida sólo previa consulta al Ministerio de Salud y en tanto la respuesta de éste sea positiva al registrante: Pero, no hay obligación de efectuar esa consulta tratándose de la renovación del registro de un plaguicida. Tampoco hay obligación de hacerla cuando se trata del registro de un producto técnico o de un coadyuvante.

2. El Ministerio de Agricultura y Ganadería deberá seguir el criterio vinculante del Ministerio de Salud, cuando éste se oponga al registro o pida la cancelación de éste respecto de un plaguicida, producto técnico o coadyuvante, en resguardo de la salud humana o animal y del ambiente.

3. El Ministerio de Salud y el Ministerio de Agricultura y Ganadería deben emitir conjuntamente cualquier tipo de reglamentación que en protección de la salud humana o animal y del ambiente deba dictarse, incluyendo la que implique la prohibición de uso, importación y venta de un plaguicida, producto técnico o coadyuvante.

4. La denegación o cancelación de un registro de plaguicida, producto técnico o coadyuvante corresponde únicamente al Ministerio de Agricultura y Ganadería. No obstante, al ser vinculante para éste la oposición del Ministerio de Salud en resguardo de la salud humano o animal y del ambiente, cuando éste declare peligroso una de aquellas sustancias, evidentemente está siendo coautora de la decisión final a cargo del M.A.G.

De ustedes, atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya                     Lic. Luis Diego Flores Zúñiga

Procurador Fiscal                               Abogados

/LDFZ/csp.e