19 de setiembre del 2018

OJ-089-2018

Señores Diputados

Comisión Permanente de Asunto Sociales

Asamblea Legislativa

Estimados señores:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos  referimos al oficio N° AL-CPAS-121-2018 del 20 de marzo de 2018, suscrito por la Licenciada Ana Julia Araya Alfaro, Jefa de Área de Área de Comisiones Legislativas IIl, en el cual se requiere el criterio de este Órgano Asesor sobre el proyecto de ley denominado “Ley de creación de los cuerpos de salvavidas en las Playas Nacionales”, tramitado bajo el expediente legislativo N° 20.043, y que actualmente se encuentra en la Comisión Permanente de Asunto Sociales.

            En primer término es necesario aclarar que mediante el oficio N° CTE-01-17 del 31 de julio del 2017, se solicitó previamente criterio a este Órgano Asesor en relación con el presente proyecto de ley, el cual fue rendido mediante la Opinión Jurídica N° OJ-124-2017 del 04 de octubre del 2017.  En ese orden, el oficio N° AL-CPAS-121-2018 del 20 de marzo de 2018, carece de interés actual; no obstante, se reitera lo indicado en la Opinión Jurídica de cita:

“Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio número CET-01-17 de 31 de julio de 2017, mediante el cual, solicita criterio respecto a proyecto de ley denominado “Ley de creación de los cuerpos de salvavidas en las playas nacionales ", el cual, se tramita en el expediente legislativo número 20.043.

I.-        SOBRE LA NATURALEZA DEL CRITERIO QUE SE EMITE

Previo a rendir el análisis peticionado, valga aclarar que este no constituye un dictamen vinculante, ya que, lo cuestionado no refiere a actividad de carácter administrativo desplegada por la Asamblea Legislativa, por el contrario, se relaciona con la función que le endilga la Constitución Política -emisión de leyes-.

En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, la naturaleza del órgano consultante y la materia sometida a nuestro conocimiento, lo vertido se circunscribe a una opinión jurídica y se emite como una colaboración institucional en la difícil labor de legislar.

Para efectos de la consulta, el proyecto se analiza y se comentan únicamente aquellos artículos o contenidos que lo requieren.

Aunado a lo anterior y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”.

II.-       SOBRE LA PROPUESTA SOMETIDA A CRITERIO DE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR

Los diputados promoventes del proyecto que nos ocupa, en la exposición de motivos indicaron lo siguiente:

“...El ahogamiento se encuentra entre las diez causas principales de muerte de niños y jóvenes en todas las regiones del mundo. Y en particular más de la mitad de las víctimas tienen menos de veinticinco años. Según las estadísticas del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, solo en el 2015 hubo 146 muertos por ahogamiento y sumersión. En el caso específico de las muertes por ahogamiento y sumersión en las playas de nuestro país, en el período 2000-2014 han muerto ahogadas alrededor de 840 personas, lo que da un promedio de 60 por año. De estas, un sesenta y tres por ciento (63%) son costarricenses y un treinta y siete por ciento (37%) extranjeros que visitaban nuestro país.…

Por otra parte, en vista de que el conocimiento de la zona es trascendental en el mejor abordaje de los rescates, se busca que a través de esta ley y creación de las unidades de salvavidas municipales en todas aquellos cantones en cuya jurisdicción haya litorales, en particular, las playas más visitadas de estos. Esto no solo porque ya hoy día hay muchos voluntarios en algunas playas que ponen a disposición de los turistas sus conocimientos y esfuerzo en pro de evitar ahogamientos...”

El proyecto está compuesto por 16 numerales y 3 transitorios que propugnan por salvaguardar la vida de quienes frecuentan nuestras playas. Para tal efecto promueve la implementación de salvavidas en aquellas, cuando menos en las visitadas con mayor regularidad.

Tal circunstancia dice de la conformidad del proyecto con nuestra Carta Fundamental, puntualmente, el ordinal 21, el cual, tutela de forma prevalente la vida humana.

Así, deviene palmario el bien jurídico citado es el derecho fundamental que aparejado a la libertad detenta mayor relevancia en nuestro Estado, Social, Democrático y de Derecho y, por ende, impone deberes a la Administración Pública que conllevan adoptar todas las medidas necesarias para preservarla.

Sobre el particular, este órgano técnico asesor, ha sostenido:

 “…El deber de proteger la vida humana ha sido explicado en su alcance por la sentencia de la Sala Constitucional N.° 2306-2000 de las 15:21 horas del 15 de marzo de 2000. Misma sentencia que fue objeto de examen por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su informe 85/10. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que el derecho fundamental a la vida, obliga al Estado a implementar las medidas que sean necesarias para proteger a la persona de los riesgos que amenacen su vida y su integridad física.

 “La protección constitucional del Derecho a la Vida y la Dignidad del ser humano: El inicio de la vida humana. Los derechos de la persona, en su dimensión vital, se refieren a la manifestación primigenia del ser humano: la vida. Sin la existencia humana es un sinsentido hablar de derechos y libertades, por lo que el ser humano es la referencia última de la imputación de derechos y libertades fundamentales. Para el ser humano, la vida no sólo es un hecho empíricamente comprobable, sino que es un derecho que le pertenece precisamente por estar vivo. El ser humano es titular de un derecho a no ser privado de su vida ni a sufrir ataques ilegítimos por parte del Estado o de particulares, pero no sólo eso: el poder público y la sociedad civil deben ayudarlo a defenderse de los peligros para su vida (sean naturales o sociales), tales como la insalubridad y el hambre, sólo por poner dos ejemplos”…” ^[1]

Bajo esta inteligencia, el proyecto se ajusta a los fines que debe perseguir la Administración Pública, ya que, promueve la preservación de la vida a través de un organismo que atenderá accidentes en los litorales. Siendo así, es claro que la iniciativa es acorde con nuestra Carta Fundamental.

Respecto la técnica jurídica, se denotan inconvenientes detallados a continuación:

El canon tercero dispone la acreditación de salvavidas por “institución idónea”, sin embargo, no hace referencia a organización alguna o mínimamente los requisitos de deben cumplir para enmarcase en tal categorización. Por lo que, se recomienda incluir tales extremos o disponer que se regulen mediante Reglamento.

El numeral 5 integra la Comisión Nacional de Salvavidas (en adelante Comisión), empero, no define competencias de los miembros, puesto que desempeñaran, quórum, ni mayoría necesaria para adoptar decisiones. Regulaciones que pueden introducirse en la propuesta o establecer se definirán mediante norma reglamentaria.       

El documento en desarrollo, puntualmente, en el artículo 6 inciso b) refiere a instituciones educativas que formaran salvavidas, no obstante, omite definirlas o cuando menos establecer condiciones mínimas de funcionamiento, así, se aconseja  remitir su tutela a Reglamento. El epígrafe e) impone confeccionar listado de playas que cuenten con salvavidas, sin embargo, no define el mecanismo para tal elección, ni que debe contar con elementos técnicos, vacíos que podría complicar la labor del operador jurídico.

El cardinal 7 inciso b) indica que para el cumplimiento de fines “…Los recursos del Fondo Nacional de Salvavidas…” tutelados en el artículo octavo, serán “…utilizados en el equipamiento y capacitación de las unidades de salvavidas municipales…”. No obstante, se desatiende que el segundo destina los fondos a la satisfacción de objetivos propios de la norma y dentro de estos no se enmarcan los reseñados supra. Por lo que, se sugiere la inclusión correspondiente.

Por su parte, el aparte c) del artículo que nos ocupa establece financiamiento mediante réditos provenientes de inversiones temporales, no obstante, es omiso respecto de las condiciones de estas últimas, lugares en que se pueden efectuar, montos máximos, mínimos, garantías, responsabilidades, entre otros elementos, que permitan aplicar correctamente la norma.

En idéntico sentido, el epígrafe d) reviste tal generalidad que permite, sin condición alguna, utilizar cualquier herramienta financiera. Amplitud que, no solo, puede generar inconvenientes en la materialización de la Ley, sino, además, la utilización del erario indiscriminadamente. Se aconseja, entonces, puntualizar concretamente los instrumentos aplicables.

En este punto importa determinar que tratándose de fondos públicos debe privilegiarse el principio de buena administración y rendición de cuentas.

En esta línea se ha decantado la jurisprudencia patria al sostener:  

 “... Esta Sala ha resuelto de forma reiterada que en la parte orgánica de nuestra Constitución Política se recogen o enuncian algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las Administraciones Públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículo 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de "Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas", el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de "buena marcha del Gobierno" y el 191 al recoger el principio de "eficiencia de la administración" -todos de la Constitución Política-). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia,implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados...”  (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 2010-10106 de ocho horas y cincuenta y tres minutos del once de junio del dos mil diez.)

Tocante al numeral octavo, apartado c) se definen generadores de ingresos “... los precios públicos de los servicios y actuaciones que preste y realice la Comisión...”, pese a que la propuesta es omisa sobre el cobro se servicios. Véase que, carece de ordinal que regule cualquier contraprestación patrimonial, forma en que se percibirá, montos, beneficiarios y demás circunstancias propias de transacciones como la que se pretende. Extremos que pueden tutelarse en el proyecto o reservarse para Reglamento.

Referente a los epígrafes e) y f) del ordinal en desarrollo resultan de aplicación las observaciones supra realizadas a sus homónimos c) y d) del ordinal sétimo.

En otro orden de ideas, el artículo 14 instituye un canon para “entidades u organizaciones” que impartan entrenamiento de salvavidas, por lo que, debemos acotar, en primer término, que, el proyecto no posee disposición que establezca tal remuneración, su periodicidad, cancelación, definición de monto, regulaciones necesarias para la materialización de la norma.

Conjuntamente, se impone mencionar que, el instituto jurídico denominado canon constituye la contraprestación dineraria realizada por un particular que, a través de concesión, utiliza dominio público. 

En este sentido, la Sala Constitucional ha sostenido:

“…Cuando de lo que se trata es del cobro de un canon, la relación entre el administrado y la Administración se da en virtud de un contrato, recibiendo aquél la concesión o el permiso de utilizar y/o explotar un bien de dominio público a cambio de una contraprestación en dinero denominada canon. Esa obligación pecuniaria es cobrada por la Administración no sólo en virtud de que se está aprovechando un bien público sino en virtud de los gastos en que debe incurrir ésta para velar por el buen uso de ese bien. De esta forma, las concesiones y permisos otorgados por la Administración a los administrados viene aparejada a la obligación de éstos de pagar una determinada suma pecuniaria, obligación que la doctrina le llama canon. ... La relación jurídica que se establece cuando media una concesión o un permiso es más una relación bilateral, es una la Administración Concedente y uno el Concesionario o Permisionario, por ello generalmente se firma un contrato o se dicta un acto administrativo particular. En síntesis son tres las diferencias que se pueden establecer entre un tributo y un canon, aunque ambas son obligaciones pecuniarias exigidas por la Administración, primero el cobro de un tributo se da en virtud del ejercicio de una potestad de imperio y el cobro de un canon en virtud de una concesión o permiso, por lo tanto se obliga a quien solicita voluntariamente la concesión o el permiso; segundo en virtud de que el obligado tributario es una generalidad de administrados, para el cobro de un tributo no es necesario suscribir un contrato, situación diferente al concesionario o permisionario, donde se establece una relación bilateral con la Administración, por lo cual generalmente se firma un contrato o se da el otorgamiento de un permiso; y tercero el administrado que paga un tributo no lo hace en virtud de una contraprestación sino por el deber de contribuir a las cargas públicas, en cambio, el administrado que paga un canon lo hace en virtud de que a cambio recibe el derecho de uso y/o aprovechamiento de un bien de dominio público…” (Sala Constitucional, voto  2006-009170 las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintiocho de junio del dos mil seis). (El énfasis nos pertenece). 

Así las cosas, deviene palmario la figura jurídica utilizada refiere a un supuesto distinto del plasmado en el proyecto, por lo que, se aconseja modificarla optando por aquella que se ajuste mejor a lo pretendido.

Bajo esta inteligencia, el proyecto en análisis es conteste con la Carta Fundamental, empero se recomienda revisar la técnica jurídica.

III.-     CONCLUSIÓN

En los términos planteados, el proyecto en análisis es conteste con la Carta Fundamental, empero se recomienda revisar la técnica jurídica. No obstante, la aprobación final del primero, constituye resorte exclusivo de los señores (as) diputados (as).

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público” (La negrita y las mayúsculas son del original)

Atentamente,

MSc. Maureen Medrano Brenes                  Lic. Héctor Edo. García Villegas

 Procuradora Adjunta                                    Abogado de Procuraduría

MMB/HEGV