8 de agosto de 2018

C-189-2018

Señora

Zahyra Artavia Blanco

Jefe de Departamento de Secretaría

Municipalidad de Goicoechea

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio SM-0748-16, mediante el cual se plantean las siguientes interrogantes a la Procuraduría General de la República:

1.- Así como la Ley de Impuesto Sobre Bienes Inmuebles N° 7509 permite individualizar el cobro del impuesto sobre bienes inmuebles de cada uno de los propietarios que tienen derecho en la finca, ¿ sería posible hacer los mismo para el cobro de los servicios municipales?

2.- ¿Con fundamento en su potestad reglamentaria y tributaria, puede el Consejo Municipal regular tanto la individualización del cobro de los servicios urbanos de las fincas en derechos, como en el caso de lotes en posesión que carezcan de título inscrito?

3-¿En lo que respecta a terrenos no inscritos en urbanizaciones o fraccionamientos de interés social, es posible la individualización del cobro de tasas, en el tanto exista el diseño del sitio, debidamente aprobado por las entidades correspondientes?

4- En lo que respecta a varias viviendas en un mismo terreno pertenecientes a diferentes personas, ¿es legalmente posible la individualización del cobro de tasas por servicios?

5- ¿Sería contrario al Plan Regulador (separar terrenos para cobro pero no para segregación de terreno), así como el Código Municipal en cuanto a que la gestión de deuda sea sobre el propietario del terreno?

6- Sería posible reglamentar las situaciones descritas por medio de una reforma al Plan Regulador?

La presente consulta la realizan en apego al Acuerdo tomado por el Consejo Municipal tomado en Sesión ordinaria N°02-16, celebrada el día 11/01/16, Art. 10, donde se aprobó adéndum al dictamen N° 1094-15 de la Comisión de Obras Públicas, concerniente al cobro individualizado de tasas en caso donde un mismo terreno existan viviendas pertenecientes a distintas personas.

            Se adjuntan los criterios jurídicos DJ-296-2014, DJ-371-2015 y DAD-00367-2016, a fin de que se tengan en cuenta al resolver los puntos consultados.

ANALISIS DE FONDO

            Debe advertirse que si bien la municipalidad consultante plantea seis interrogantes, las mismas están referida a un mismo tema, sea si la municipalidad puede cobrar la tasa por servicios municipales, de manera individualizada como lo estable la Ley N° 7509 ( Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles ), respecto a las fincas en derechos, urbanizaciones o fraccionamientos de interés social, y cuando existen varias viviendas en una misma finca pero sin que se hayan hecho las segregaciones respectivas conforme al Plan Regulador.

            A efectos de responder las interrogantes planteadas, resulta menester recordar que el artículo 83 del Código Municipal reformado por la Ley N°8839 del 24 de junio del 2010, Ley para la Gestión integral de Residuos, la cual en su artículo 58, reformó expresamente lo referente a las tasas municipales por recolección de residuos; dispone el actual artículo 83. Dice en lo que interesa el artículo citado:

Artículo 83. — Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos.  Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo.  Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos.

Además, se cobrarán tasas por los servicios y el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios.  Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad.  La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido.  La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa. (Así reformado por el artículo 58 aparte a) de la ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 del 24 de junio de 2010)

            Debemos tener presente que tanto antes como después de la reforma, los elementos esenciales del tributo (tasa) se encuentran bien definidos en la norma de mérito, a saber: hecho generador, constituido por la prestación de los servicios municipales, la base imponible constituida por el costo del servicio más un diez por ciento de utilidad, y los sujetos pasivos de hecho.

En cuanto a la tarifa, pese a que se trata de un elemento esencial del tributo, el legislador delega en la entidad municipal la fijación de la misma, dejando como parámetro para hacer dicha fijación, el costo efectivo del servicio más un diez por ciento de utilidad para desarrollar los servicios prestados por la entidad municipal. En este sentido, la Sala Constitucional, ha reconocido la atribución de las Municipalidades para fijar las tasas y precios que cobren por los servicios municipales del que trata el artículo 83 de cita. Dispuso la Sala:

“(…)

IV.-LA FIJACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES. La legislación, doctrina y jurisprudencia coinciden en que las tasas municipales son " las contribuciones que se pagan a los gobiernos locales por los servicios urbanos que éstos prestan a la comunidad (agua, recolección de basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques), cuya tarifa está en relación directa con el costo efectivo invertido por estas autoridades y cuyo pago no puede ser excepcionado aunque el usuario no esté interesado en la prestación efectiva y particular de estos servicios" (sentencia número 5445-99), concepto que está recogido en el artículo 74 del Código Municipal. La fijación de estas tarifas corresponde a los propios gobiernos locales –en atención a su reconocida autonomía tributaria–, en coordinación con las respectivas instituciones del Estado…" (Lo resaltado no es original). (Resolución N°7728-2000 de 30 de agosto del 2000)

Podemos afirmar entonces que con fundamento en la autonomía municipal que deriva del artículo 170 de la Constitución Política, a los gobiernos locales les corresponde, en forma exclusiva, el establecimiento de sus propios tributos –impuestos y tasas- dentro de su jurisdicción (así como su recaudación, administración y fiscalización) como un medio de financiamiento para la realización de actividades, obras y servicios  que se traducen en mejores garantías de seguridad, higiene, orden y ornato local. Si bien los tributos municipales que derivan del ejercicio del poder tributario municipal son la principal fuente de ingresos de las corporaciones municipales, también el Estado puede dotarles de otros ingresos, tal es el caso de los tributos conocidos como tributos municipales por destino, entre ellos el Impuesto sobre Bienes Inmuebles creado mediante la Ley N° 7509. Es decir, son tributos en que los destinatarios o beneficiarios serán las municipalidades, de ahí que se les haya denominado tributos municipales por destino, en cuyo caso también la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las municipalidades. 

En relación con las tasas por concepto de servicios municipales es importante responder las interrogantes planteadas, dos elementos esenciales, a saber: el hecho generador que definitivamente no se puede ver en función del servicio propiamente, sino en la obligación tributaria que deriva del mismo, lo cual está en los párrafos segundo y tercero, por lo que deben analizarse armónicamente. De la lectura de ambos párrafos se puede afirmar que el hecho generador del tributo (tasa) establecido en el artículo 83 resulta ser la prestación potencial o efectiva del servicio; y el sujeto pasivo, que a la luz del párrafo segundo del artículo 83 del Código Municipal podría afirmarse erróneamente que es el usuario del servicio, debemos derivarlo de la integración armónica de los artículos 79 y 83 del Código Municipal, ello por cuanto el artículo 70 expresamente dispone que “Las deudas por tributos municipales constituirán hipoteca legal preferente sobre los respectivos inmuebles” lo que permite llegar a la conclusión  de que el sujeto pasivo (contribuyentes de derecho) de las tasas por la prestación de servicios municipales son los propietarios, ya que de no ser así, no tendría sentido la hipoteca legal preferente establecida sobre los bienes inmuebles. Tal error técnico, no implica imprecisión en el sujeto pasivo, toda vez que  el hecho de que sean los propietarios quienes revistan el carácter de sujeto pasivo de derecho y no quienes disfrutan directamente los servicios (sujeto pasivo de hecho), se enmarca dentro del concepto de gestión del tributo, gestión que comprende el ejercicio de las competencias de control y fiscalización, que no serían posible ejecutarlas si no fueran los propietarios registrados, quienes respondan por las deudas derivadas de la prestación de servicios municipales.

Partiendo de lo expuesto, a juicio de esta Procuraduría no es posible que la entidad municipal por la vía reglamentaria individualice el cobro del servicio en sujetos pasivos de hecho, tal es caso de los dueños de derecho indivisos o no localizados en un fundo determinado, así como tampoco en la lotificación de urbanizaciones o fraccionamientos de interés social, independientemente de que exista un diseño debidamente aprobado, o los dueños no registrales de viviendas ubicadas en una propiedad, partiendo de una aplicación analógica de la Ley de Bienes Inmuebles N° 7509, por cuanto ésta si define en forma expresa quienes son sujetos pasivos de derecho o contribuyentes de dicho tributo municipal por destino. Pretender cobrar las obligaciones tributarias derivadas de la prestación de servicios en los casos antes señalados, haría nugatoria la disposición contenida en el artículo 79 del Código Municipal ante el incumplimiento de las obligaciones tributarias, sino que estaríamos creando un elemento esencial como lo es sujeto pasivo de derecho por la vía analógica al pretender individualizar, para efectos de cobro, a los de los usuarios de los servicios municipales.

Sin perjuicio de lo dicho, cuando se trate de propiedades en usufructo debidamente constituido en cualquiera de sus modalidades, el usufructuario deberá asumir las deudas derivadas de la prestación de servicios municipales en su condición de sujeto pasivo de derecho.

Finalmente, salvo que se modifique o deroguen los artículos 79 y 83 del Código Municipal en lo pertinente, la entidad municipal consultante no podrá vía Plan Regulador ni por la vía reglamentaria separar terrenos únicamente para efectos cobro de deudas tributarias, so pena de violentar el principio de reserva legal contenido en el artículo 5° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, según el cual los sujetos pasivos sólo pueden ser establecidos por ley.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Con toda consideración suscribe atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

JLMS/bba