31 de agosto del 2018

C-213-2018

Licenciado

Luis Paulino Mora Lizano

Director Nacional de Pensiones

S.  O.

Estimado señor

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DNP-DAL-OF-727-2018 del 8 de agosto último, por medio del cual nos solicitó emitir el dictamen favorable requerido para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las resoluciones 4184-86 emitida por el Ministerio de Trabajo a las 10:45 horas del 14 de noviembre de 1986 y 6282-86 emitida por la Junta Nacional de Pensiones a las 11:30 horas del 9 de diciembre de 1986.  Nos indica que mediante dichos actos se otorgó una pensión por viudez a la señora xxx, a pesar de que las normas que rigen la materia no admiten esa posibilidad. 

I.- SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración.  Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino solo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; C-346-2009 del 17 de diciembre de 2009; C-025-2011 del 7 de febrero de 2011; C-013-2013 del 30 de enero de 2013; C-010-2015 del 3 de febrero de 2015 y el C-033-2017 del 16 de febrero de 2017, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgrweb.go.cr/scij/).

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto versase sobre actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o sobre contratación administrativa) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. Ese dictamen debe solicitarse luego de tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

Otro de los mecanismos utilizados por el legislador para evitar el uso abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, es el de encomendar la iniciativa para su ejercicio sólo a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico, según puede comprobarse de la lectura del propio artículo 173 mencionado.

            Así las cosas, la intervención en estos casos de la Procuraduría (o de la Contraloría según corresponda) cumple una doble función, que consiste, por una parte, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta; y, por otra, corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado.  Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.

II.- RESPECTO AL PLAZO PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 173 DE LA LGAP

Entre los requisitos para la validez de la anulación en vía administrativa de un acto favorable al administrado, se encuentra que esa potestad se ejercite dentro de un plazo específico.  Antes de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo (ley n.° 8508 del 28 de abril del 2006), ese plazo de caducidad era de cuatro años, contados a partir de la emisión del acto, según lo dispuesto en el artículo 173, inciso 5), de la LGAP. Posteriormente, el Código Procesal mencionado reformó el artículo 173 de cita, siendo que su inciso 4) dispone actualmente que “La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren”.  Nótese que, si bien se redujo el plazo de caducidad de cuatro a un año, también se dejó abierta la posibilidad de anular el acto cuando sus efectos perduren.

            En punto a los casos en que resulta aplicable el plazo de los cuatro años que estaba previsto en el texto anterior del artículo 173, inciso 5), de la LGAP, o el del año contemplado en el texto vigente del inciso 4) de esa norma, nuestra jurisprudencia administrativa ha establecido que los actos declaratorios de derechos dictados antes del 1° de enero de 2008 (fecha en que entró en vigencia el Código Procesal Contencioso Administrativo) se rigen −para efectos del ejercicio de la potestad anulatoria a la que se ha venido haciendo alusión− por el plazo de caducidad de cuatro años que establecía el inciso 5) del artículo 173 de la LGAP, y los posteriores a esa fecha, por el plazo de un año contemplado en el texto vigente del artículo 173, inciso 4), de la LGAP. 

Sobre el tema de la caducidad para el ejercicio de la potestad anulatoria aludida pueden consultarse los dictámenes C-059-2009 del 23 de febrero de 2009, el C-105 2009 del 20 de abril de 2009, el C-113-2009 del 30 de abril de 2009, el C-346-2009 del 17 de diciembre de 2009, el C-085-2010 del 26 de abril de 2010, el C-011-2011 del 21 de enero de 2011, el C-055-2011 del 3 de marzo de 2011 y el C-012-2015).  En el primero de los pronunciamientos citados indicamos lo siguiente:

“No obstante, antes de su reforma –modificación que operó por virtud del Código Procesal Contencioso Administrativo–, correspondía al inciso 5 del artículo 173 determinar el plazo de caducidad, el cual se había fijado en cuatro años contados, por supuesto, a partir de dictado el acto.

La cita de las anteriores normas se justifica por las siguientes razones:

1. En primer término, con anterioridad a la reforma que sufrieron ambos artículos por la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, la Administración contaba con un plazo de caducidad de cuatro años para intentar la declaratoria de nulidad, en cualesquiera de las dos vías que estas normas proscribían.  Sin embargo, es claro que la nueva redacción implica un cambio radical en cuanto al ejercicio temporal de la potestad, pues ahora se cuenta con un plazo “abierto” siempre que el acto administrativo esté desplegando efectos.   Y precisamente en el caso de un acto de incorporación a un colegio profesional, estima la Procuraduría General que estaríamos en presencia de unos efectos que perduran −mantienen− en el tiempo, sin importar la fecha de aquella incorporación, pues se trata de la habilitación para que un profesional pueda desempañarse en el campo científico o técnico que está cobijado por la tutela del Colegio Profesional.  Luego, estimamos que, en el caso descrito −incorporación− el Colegio Profesional puede ejercitar su potestad anulatoria siempre que el colegiado se mantenga activo, y hasta un año después de que, por alguna circunstancia, haya cesado su status de miembro activo del Colegio.

2. Lo dicho en el punto anterior también lleva a reflexionar sobre la vigencia temporal de las reformas legislativas sufridas por los artículos 173 y 183 reseñados.  Esto por cuanto resulta de fácil suposición el que, por ejemplo, el acto de incorporación sobre el cual se tengan motivos fundados para cuestionar su legalidad, se haya acordado con anterioridad al 1 de enero del 2008, sea cuando aquellos artículos aún conservaban el plazo de caducidad de los cuatro años.   Lo cual haría surgir la duda bajo cuál redacción del 173 o 183 se debe intentar la nulidad si esa decisión se adopta, por ejemplo, el día de hoy.  Específicamente, si respetando los cuatro años si el acto de incorporación se adoptó antes del 1 de enero del 2008, o bien, sin sujeción a plazo, atendiendo a la literalidad de los artículos 173 y 183 vigentes.

Nuestro criterio es que el asunto viene resuelto por el Transitorio III del Código Procesal Contencioso Administrativo, que dispone: “TRANSITORIO III.- El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento.”

Entonces, si el acto de declaratorio de derechos que tomó el Colegio de Bibliotecarios se estima nulo, y fue adoptado con anterioridad al 1 de enero del 2008, se sujeta la discusión del vicio, sea por vía del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta [1], o por la vía jurisdiccional de la lesividad [2], a que no hayan transcurrido cuatro años desde la fecha de emisión de aquel acto.”

            En el caso concreto que nos ocupa, los actos que se pretenden anular se emitieron hace más de treinta años, por lo que el plazo de caducidad aplicable es el de los 4 años que estaba previsto en el artículo 173, inciso 5), de la LGAP antes de la reforma operada por el Código procesal Contencioso Administrativo. 

            Por lo anterior, este Órgano Asesor, en funciones de contralor de legalidad, se encuentra imposibilitado para rendir el dictamen favorable requerido por el artículo 173 de la LGAP, por haber transcurrido ya el plazo de caducidad legalmente establecido para el ejercicio de la potestad anulatoria regulada en esa norma.

III.- CONSIDERACIONES ADICIONALES SOBRE EL CASO CONCRETO

            Sin perjuicio de lo ya expuesto, es preciso indicar (para que sea tomado en cuenta a futuro) que la solicitud para emitir el dictamen favorable al que hace referencia el artículo 173 de la LGAP debe plantearse una vez tramitado el procedimiento administrativo ordinario regulado en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, concretamente, después de rendido el informe por parte del órgano director del procedimiento y antes del dictado del acto final por el órgano decisor.

            En este asunto, revisada que ha sido la documentación que se nos remitió junto con la solicitud, es posible constatar que dicho procedimiento administrativo ni siquiera se ha iniciado.

            Además, es importante señalar que la solicitud para que esta Procuraduría emita el dictamen aludido debe ser planteada por el órgano competente para hacer la declaratoria de nulidad, órgano que, tratándose de la Administración central del Estado, es el Ministro del ramo que dictó el respectivo acto, según lo dispuesto en el artículo 173.2 de la LGAP.  En esa línea, hemos indicado lo siguiente:

“... el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del expediente (mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho. Esta interpretación se ha consolidado según la jurisprudencia de este órgano; pueden consultarse, entre otros: dictámenes números C-166-85 de 22 de julio de 1985 y C-173-95 de 7 de agosto de 1995 y, especialmente, la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000 ...” (Dictamen C-180-2002 de 11 de julio del 2002.  En el mismo sentido ver los dictámenes C-140-2004 del 7 de mayo del 2004, C-372-2004 del 10 de diciembre del 2004, y C-194-2007 del 13 de marzo del 2007).

Finalmente, debemos indicar que, para el trámite de este tipo de asuntos, es necesario que se nos remita una copia del expediente administrativo debidamente certificada, en la cual se indique que su contenido corresponde a la totalidad de las piezas que lo componen.  Sobre el tema pueden consultarse los dictámenes C-401-2008 de 4 de noviembre de 2008, C-430-2008 de 8 de diciembre de 2008, C-079-2009 de 20 de marzo de 2009 y C-003-2010 de 11 de enero de 2010.

IV.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión relacionada con la anulación de las resoluciones 4184-86 emitida por el Ministerio de Trabajo a las 10:45 horas del 14 de noviembre de 1986 y 6282-86 emitida por la Junta Nacional de Pensiones a las 11:30 horas del 9 de diciembre de 1986.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/hsc