C-078-93

1° de junio de 1993.

Sr.

Ing. Alvaro Escalante Montealegre

Director General

Dirección General de Aviación Civil

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador de la República, me refiero a su atento oficio N. 932716 de 28 de abril completado mediante el N. 932757 de 14 de mayo, ambos del presente año, mediante el cual solicita el criterio y "recomendaciones" de este Órgano Consultivo, en relación con el Concurso de Antecedentes Privado 1-92 y conforme lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

De acuerdo con los términos de su consulta, interpretamos que se está en presencia de una supuesta nulidad absoluta de un contrato administrativo, suscrito entre la citada Dirección General y la empresa Luis Rojas e Ingenieros Asociados S. A. No se trataría sólo de un acto administrativo de adjudicación, sino de un contrato administrativo, perfeccionado a partir del rechazo del recurso de revocatoria interpuesto por las empresas Consultécnica S. A. y Dypsa.

Al respecto, tengo a bien señalarle que ha sido criterio reiterado de este Órgano Consultivo que el régimen jurídico de los contratos administrativos es diferente de aquél de los actos administrativos, salvo que el ordenamiento jurídico disponga lo contrario en un aspecto específico. Dado que el contrato no es un acto administrativo unilateral, la declaratoria de nulidad absoluta se rige por disposiciones diferentes de aquéllas previstas para la declaratoria de nulidad de los actos unilaterales. Por lo que la Procuraduría ha sostenido tradicionalmente que carece de competencia para dictaminar sobre la nulidad absoluta de los contratos administrativos. Conforme lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley de la Administración Financiera de la República, esa competencia corresponde a la administración interesada y a la Contraloría General de la República (en ese sentido, dictámenes C-263-82 de 13 de octubre de 1982, C-014-83 de 19 de enero 1983, C-193-86 de 21 de julio de 1986). Además, no desconoce la Procuraduría General la competencia consultiva y fiscalizadora que la ley atribuye al Órgano Contralor en materia contractual.

La posición de la Procuraduría se apoya no sólo en el ordenamiento jurídico sino en la mejor doctrina de Derecho Administrativo. Es por lo anterior que la Procuraduría solicitó de la Sala Constitucional el aclarar la resolución N. 1563-91 de las 15 hrs. de 14 de agosto de 1991, en la cual señaló que la nulidad absoluta de un contrato debe ser declarada previo dictamen de este Órgano Consultivo. Dicha aclaración, compartida por el Órgano Contralor y necesaria para evitar posibles nulidades absolutas de graves consecuencias para la Administración y el administrado, no ha sido resuelta por el Contralor de Constitucionalidad.

En espera de esa aclaración, en virtud del respeto a los principios de legalidad y de competencia administrativa y para evitar incurrir en responsabilidades indebidas, la Procuraduría se ha considerado incompetente para evacuar consultas referentes a nulidades en procedimientos contractuales y en el contrato mismo (así C- 181-92 de 5 de noviembre de 1992).

Por otra parte, bajo el supuesto de que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública resultara plenamente aplicable a la materia contractual, habría que concluir que su solicitud es prematura. En efecto, la declaratoria de nulidad absoluta debe antecederse de un procedimiento administrativo (artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública) dirigido por un Órgano Director, nombrado por la Dirección General, que a partir del análisis de las pruebas recabadas concluya en la existencia de esa nulidad y en su carácter absoluto, manifiesto y evidente. Todo lo cual requiere dar la debida audiencia al afectado, de manera que se respete el principio del debido proceso.

Cabe recalcar, además, que las citadas disposiciones de la Ley General de la Administración Pública sobre procedimiento son de aplicación necesaria, en virtud de que la Ley de la Administración Financiera no contiene reglas específicas sobre el procedimiento para anular contratos administrativos; por lo que la primera deviene de obligada aplicación.

Independientemente de lo antes expuesto, cabe manifestar que la solicitud de dictamen no se acompañó de la documentación necesaria para el análisis de lo actuado por la Administración. Específicamente, los diversos estudios técnicos que condujeron a escoger la oferta, entre ellos las comparaciones entre éstas; el propio acto de adjudicación, los recursos administrativos y las resoluciones adoptadas, así como lo resuelto en su oportunidad por la Contraloría General de la República respecto de la denuncia contra Aviación Civil.

De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora