C-001-94

San José, 5 de enero de 1994

Señor

Dr. Rigoberto Blanco Sáenz

Presidente

Colegio de Químicos de Costa Rica

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de 17 de agosto del año en curso, en el cual se solicita se aclaren algunos aspectos del pronunciamiento C-095-93, y asimismo solicita se precisen los alcances del término "derechos adquiridos" en relación con el Voto de la Sala Constitucional Nº 3285-92.

ANTECEDENTES

1.- El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados le indicó a la Procuraduría que en el Boletín Judicial Nº 67 de 7 de abril de 1993 se publicó el Voto de la Sala Constitucional Nº 1014-93, a través del cual se declaró la inconstitucionalidad del artículo 155 de la Ley 6995 de 22 de julio de 1985 (Ley de Presupuesto Extraordinario).

Asimismo señaló que le surgía la duda en lo que se refiere a "derechos adquiridos de buena fe" que se señala en la citada resolución. "Lo anterior en el sentido de que si aquellos funcionarios amparados por dicha norma continúan disfrutando del beneficio otorgado por ésta antes de su inconstitucionalidad y sólo no cubre a los nuevos funcionarios, o por el contrario, debe suspenderse el disfrute de dicho beneficio desde la fecha en que se admitió la referida acción."

2.- La Procuraduría dio contestación a la citada Institución mediante Pronunciamiento C-095-93 de 21 de junio del año en curso indicando:

"En primer término, conviene tener presente lo dispuesto por la Sala Constitucional en el Voto 1014- 93 de 24 de febrero del año en curso en cuanto a los alcances del mismo:

"IVº.- En cuanto a los efectos de esta sentencia, procede anular por inconstitucionalidad el artículo 155 de la Ley 6995, sin perjuicio de los derechos adquiridos, de buena fe, por los profesionales en química al amparo de dicha normas, hasta el momento de la admisión de esta acción."

A solicitud de la Institución que usted representa, la Sala Constitucional, emite el Voto 2595-93 de 8 de junio de este mismo año, en el cual se precisan los alcances del Voto 1014-93, indicándose en lo que interesa, lo siguiente:

"Se aclara la sentencia Nº 1014-93 de las quince horas y tres minutos del 24 de febrero de mil novecientos noventa y tres, en el sentido de que lo que indica es que todos los profesionales en química que laboran para las instituciones señaladas en ese fallo y que adquirieron derechos al amparo de la nueva norma que aquí se anula, hasta el ocho de octubre de mil novecientos noventa y dos, fecha de admisión de esta acción, conservarán tales derechos, pero no adquirirán nuevos a su amparo. En cuanto a los funcionarios que empezaron a laborar luego de la señalada fecha, se debe considerar que no adquirieron derechos al amparo de la norma declarada inconstitucional."

Considera esta Procuraduría, que la aclaración que hizo la Sala del Voto 1014-93, anteriormente transcrita, resuelve claramente el punto consultado por ustedes, sobretodo cuando indica que, los funcionarios tendrán derechos adquiridos hasta la fecha de admisión de la acción, "pero no adquirirán nuevos a su amparo". Ello significa, sin ninguna necesidad de interpretación de nuestra parte, que a partir de esa fecha no pueden continuar disfrutando los beneficios que otorgaba la norma que fue declarada inconstitucional. Asimismo, la citada aclaración es tajante en el sentido de que los funcionarios que ingresaron con posterioridad a dicha fecha, no tienen ningún derecho adquirido."

3.- Posteriormente, usted envía el oficio de 17 de agosto -el que ahora nos ocupa- en el cual indica, como se señaló anteriormente, que el pronunciamiento anteriormente transcrito, en lo conducente, está siendo interpretado erróneamente en las distintas oficinas de personal; señala además que en el concepto del Colegio de Químicos los beneficios más importantes provenientes de la Ley de Incentivos Médicos de los Profesionales en Ciencias Médicas, son la fórmula especial utilizada para calculárseles los salarios base, así como el porcentaje aplicable para pagar anualidades, los cuales ya se han incorporado a sus relaciones de trabajo, por lo que no resulta necesaria la aplicación de la norma declarada inconstitucional a efecto de continuar recibiendo esos beneficios. Concluyen indicando que los derechos que en años anteriores han recibido como consecuencia de lo que fue la aplicación de la Ley de Incentivos Profesionales en Ciencias Médicas, deben mantenerse para ellos mientras subsista la actual relación laboral, lo que por otra parte, afirman, quiere decir también, que si en el futuro la Ley de Incentivos ya señalada cambiara para otorgar nuevos beneficios a los profesionales que cobija, resulta claro que ellos ya no podrán recibirlos, porque habría que recurrir directamente al texto de la Ley, lo que en su caso fue declarado inconstitucional.

4.- En respuesta a su primera inquietud se emite el pronunciamiento C-115-93 de 28 de agosto de este año, en el cual se aclara la redacción del último párrafo del Dictamen C-095-93, quedando el mismo así:

"Considera esta Procuraduría, que la aclaración que hizo la Sala del Voto 1014-93, anteriormente transcrita, resuelve claramente el punto consultado por ustedes, sobretodo cuando indica que, los funcionarios conservarán los derechos adquiridos hasta el 8 de octubre de 1992, fecha de admisión de la acción, "pero no adquirirán nuevos a su amparo".

Ello significa, sin ninguna necesidad de interpretación de nuestra parte, que a partir de esa fecha no podrán disfrutar nuevos beneficios al amparo de la norma que fue declarada inconstitucional. Asimismo, la citada aclaración es tajante en el sentido de que los funcionarios que ingresaron con posterioridad a dicha fecha, no tienen ningún derecho adquirido."

En cuanto al resto de los aspectos, se le indicó que la Procuraduría consideró conveniente preparar un escrito que se presentó ante la Sala Constitucional, con el fin de que ésta aclarara aspectos del asunto que nos ocupa, por considerar que eran de su competencia, omitiendo pronunciarnos sobre su gestión en ese momento. Dicha gestión fue rechazada mediante Voto Nº 4427-93 de 7 de setiembre de 1993, aunque la resolución respectiva no ha sido notificada a esta Procuraduría.

ANALISIS DEL CASO

En primer término, debemos tener presente que la situación que se nos plantea deviene de una Sentencia de la Sala Constitucional, dado que los efectos no son necesariamente los mismos que los de una derogatoria operada por Ley. En el primer supuesto, los efectos de la sentencia son declarativos y retroactivos a la fecha de la norma, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe, y se le otorga a la Sala Constitucional la posibilidad de graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, así como dictar las reglas necesarias para evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales (artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Dicha distinción fue aclarada oportunamente en la Sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia Nº 157 de 18 de setiembre de 1991, en la cual, además se desarrolla el concepto de derechos adquiridos.

En lo que nos interesa, dice:

"...en consecuencia, los efectos de la inconstitucionalidad son asimilables a los de la nulidad absoluta, con las limitaciones que puedan resultar de la existencia de derechos adquiridos en virtud de relaciones jurídicas consolidadas sobre la base de la buena fe, o de otras situaciones semejantes.

(...) Sobre este tema, la Sala en la sentencia Nº 113 de las 10 horas del 26 de julio de 1989, ha expuesto sus ideas sobre el tema, que mantienen su validez, por lo que se transcriben a continuación: "...La declaratoria de inconstitucionalidad conduce ineludiblemente a reparar sobre la incidencia de sus efectos en el tiempo. Ello plantea entonces, el tema de la retroactividad, el cual necesariamente debe acometer la ciencia del derecho, como imperativo para la solución de problemas prácticos que surgen como consecuencia de tal declaratoria. (...) Este mismo fenómeno no se da al promulgarse una nueva ley que se contrapone a otra que la precedió. Su surgimiento a la vida jurídica, determina la derogación de la preexistente, la cual reguló las relaciones humanas hasta ese momento, como parte de la normativa en vigencia (...). El derecho cuando se trata de los valores esenciales que pretende realizar, a saber, justicia y seguridad, debe verse e interpretarse como un todo armónico, ya que sus diferentes institutos –no obstante las peculiaridades en su construcción jurídica- tienden de consuno al logro de esos fines.

De ahí que los efectos de una declaratoria de inconstitucionalidad, no pueden darse de forma tal que lesionen otros principios fundamentales consagrados por la misma Carta Magna. Bajo esa inteligencia, la irretroactividad preceptuada por el artículo 34 de la Constitución Política, no debe tenerse en el presente caso como concepto circunscrito al supuesto del conflicto de leyes, sino como principio de alcances mucho más amplios que engarza sus fines con propósitos de certeza y seguridad, los cuales inspiran a todo el ordenamiento jurídico, confiriéndole su valor funcional. A través de esa óptica, el autorizado autor español Fernando de Castro y Bravo, concibe la irretroactividad como "regla de buena política, máxima de prudencia y exigencia de la equidad. Como regla de buen gobierno, -añade- no puede desatender la diversidad de las circunstancias. No deben desconocerse los derechos que nacieron al amparo de disposiciones que los protegían como legales" (Compendio de Derecho Civil, Quinta Edición, Madrid, 1970, pág. 146).

Si bien es cierto en el caso de la declaratoria de inconstitucionalidad la ley es anulada, sus efectos ya producidos forman parte de una realidad que está ahí, como situación jurídica consolidada al cobijo de una disposición legal vigente y obligatoria. Si se interpretara que la nulidad absoluta establecida por el artículo 10 constitucional afecta esa realidad, ello significaría despojar a la ley de los atributos que le confiere el artículo 129 ibídem, al cual se hará referencia en el acápite siguiente. En verdad, una cosa es la ley declarada inconstitucional y otra, los efectos ya consumados al socaire de una disposición legal vigente que después es anulada por tal razón. Por consiguiente, la nulidad absoluta del susodicho artículo 10, tiene efecto para aquellos casos en que no se ha aplicado la norma así declarada, existiendo por ende, sólo expectativas.

Mas, si ya lo fue, hay que respetar los derechos adquiridos en aras de la seguridad jurídica. (...) siendo el derecho un producto social, referido a una realidad cambiante, de la que no debe substraerse la justicia, exige en ciertos momentos el remozamiento de la normativa, mediante la modificación y abrogación de sus disposiciones. Tal modificación y abrogación pueden darse por medio de nuevas leyes que se promulgan o de la declaratoria de inconstitucionalidad. En ambos casos, en aras de la justicia, se quiebra parcialmente el objeto de permanencia que implica seguridad. No obstante, si para la justicia es menester que en ciertas circunstancias la seguridad ceda, los alcances de esa excepción deben circunscribirse al menor grado posible, de forma tal que por esa grieta no pueda introducirse la incertidumbre capaz de impedir que el individuo planifique con acierto y sin temores sus metas de desarrollo para labrar su futuro. Si con miras a ese fin de justicia, se crean nuevas leyes, lo cual hace ceder la seguridad del statu quo, por razón del cambio que ello entraña, ese cambio al menos, no debe afectar los derechos adquiridos ni las situaciones jurídicas consolidadas merced a la ley abrogada, ...(hecho que) a dado lugar a la doctrina de la supervivencia del derecho abolido". De no ser así peligraría el fin primordial que es la justicia, al entronizar la inseguridad y el desorden, factores que lo tornan inalcanzable..." (Lo resaltado no es del original).

Sobre el tema de los efectos de la Sentencia de inconstitucionalidad, la propia Sala Constitucional ha expresado:

"... Textualmente se dijo:

El principal argumento de la Junta de Jubilaciones y Pensiones del Magisterio Nacional, para rechazar las pretensiones del recurrente, es la errada interpretación que hacen de los efectos de la declaratoria de inaplicabilidad hecha por la Corte Plena en contra de las normas 17 y 29 de las Leyes de Presupuesto Nº 7051 y 7111 para los años 1988 y 1989... Sobre este punto, las Constituciones Políticas de nuestro país, desde la lejana fecha de 1824, han establecido con absoluta claridad, que los actos contrarios a la Constitución son absolutamente nulos y por tanto no surten efectos jurídicos. De modo que la naturaleza de la función jurisdiccional de la Sala, y antes de su creación, de la Corte Plena, es de tipo declarativo, esto es, ante la existencia de un vicio originario de la norma, la Sala se limita a sancionar esta circunstancia con la consecuencia de que la norma ya no es aplicable "erga omnes". Este método de control constitucional ha sido desarrollado a partir de la Jurisprudencia de la Corte de Justicia de los Estados Unidos de América, iniciada en 1803 y hasta el día de hoy, con variantes, es el que rige en nuestro país. Véase como el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional confirma esta tesis cuando dice en lo conducente_ "Artículo 91: La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe... Razones que obligan a la Sala a declarar con lugar el recurso por interpretación y aplicación errónea de la ley, en contra del derecho a una pensión adquirido y consolidado con anterioridad a las disposiciones legislativas declaradas inaplicables, y a las resoluciones de la Junta." (Voto 1514-90).

(...) Como se explicó supra, los efectos de la inconstitucionalidad, aún antes de la reforma, son declarativos (con las diferencias que permite la actual Ley de la Jurisdicción Constitucional), y por lo tanto, lógicamente, no pueden ser a futuro, sino que la nulidad absoluta que se declaró en su oportunidad, implica, la anulación de la norma inconstitucional del ordenamiento jurídico como si nunca hubiera existido..." (Resolución Nº 252-91 de 1º de febrero de 1991).

Así pues, resulta claro que los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma son retroactivos a la fecha de vigencia de la misma, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe, según el dimensionamiento que haga la Sala Constitucional.

Con el objeto de lograr una mejor comprensión del alcance de los derechos adquiridos, conviene tener presente la Resolución de la Sala Constitucional Nº 1590-90 de 9 de noviembre de 1990, la cual, en lo que interesa dice:

"A partir de ese momento, para esos funcionarios, esa prohibición pasó a formar parte de su patrimonio, en virtud de disposiciones legales válidas y vigentes que esta Sala no puede considerar como "errores inadvertidos" por el hecho de haber cambiado posteriormente de criterio la misma entidad que dio lugar a que el disfrute de ese beneficio fuera posible, estando en este caso en presencia de derechos adquiridos, irrevocables por su naturaleza. Similar es la situación que se presenta cuando en virtud de una ley, se adquieren derechos de buena fe, y posteriormente esa ley es declarada nula o inconstitucional. Y si en virtud de una ley que es declarada inconstitucional no se pueden afectar derechos adquiridos de buena fe, (artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) o afectar derechos adquiridos, en el caso de una ley válida y vigente cuando ésta se aplica retroactivamente (artículo 34 de la Constitución), no es aceptable que por una disposición de menor rango, o acto administrativo, se afecten derechos adquiridos de buen fe en contra de persona alguna, pues ello violaría el principio constitucional contenido en las normas citadas."

En el caso que nos ocupa, la propia Sala tomó en cuenta que la nulidad de la norma es declarativa a la fecha de emisión de la norma; pero, al dimensionar los efectos de su decisión la Sala protegió los derechos de los funcionarios hasta la fecha de admisión de la acción.

Así lo dijo expresamente en su resolución. De no haberlo hecho así, sí se habría violado el artículo 34 de nuestra Carta Magna. Es por ello que si bien dentro de los antecedentes que se transcribieron parcialmente, la Sala no establece límites de vigencia a los "derechos adquiridos", sí lo hizo expresamente en el presente caso, y ésta es la única que tiene competencia para fijar los alcances de sus sentencias, según se ha expuesto.

Así, en la Resolución Nº 1014-93 de 24 de febrero de 1993 se declaró la inconstitucionalidad del artículo 155 de la Ley Nº 6955 de 22 de julio de 1985 -Ley de Modificación del Presupuesto Nacional para 1985-, indicándose en lo que nos interesa lo siguiente:

"IV.- En cuanto a los efectos de esta sentencia, procede anular por inconstitucional el artículo 155 de la Ley 6995, sin perjuicio de los derechos adquiridos, de buena fe, por los profesionales en química al amparo de dicha norma, hasta el momento de admisión de esta acción."

A solicitud del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la Sala procedió a aclarar la citada resolución "...en el sentido de que lo que indica es que todos los profesionales en química que laboran para las instituciones señaladas en ese fallo y que adquirieron derechos al amparo de la norma que aquí se anula, hasta el ocho de octubre de mil novecientos ochenta y dos, fecha de admisión de esta acción, conservarán tales derechos, pero no adquirirán nuevos a su amparo. En cuanto a los funcionarios que comenzaron a laborar luego del ocho de octubre de mil novecientos noventa y dos, se debe considerar que no adquirieron derechos de buena fe al amparo de la norma declarada inconstitucional." (Voto Nº 2595-93 de 8 de junio de 1993).

En el caso concreto, la Sala Constitucional indica que los funcionarios referidos conservarán los derechos hasta la fecha de admisión de la acción, pero que no adquirirán nuevos a su amparo. Esta Procuraduría no puede apartarse de lo dicho por la Sala Constitucional por ser vinculantes sus resoluciones.

Ahora bien, la duda que se plantea en la consulta es si el término "derechos" implica que se les mantiene vigente el mecanismo de cálculo salarial que se tenía hasta ese momento. Con el objeto de aclarar dicho término, conviene tener presente lo expresado por la norma declarada inconstitucional.

"Los profesionales en química que laboran en el Laboratorio de Ciencias Forenses del Organismo de Investigación Judicial, en el Laboratorio de Control de calidad (Laboratorio Central) del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarrillados, y en los laboratorios del Ministerio de Economía y Comercio y del Ministerio de Salud, tendrán iguales beneficios e incentivos que los profesionales en Ciencias Médicas, según ley número 6836 del 22 de diciembre de 1982 (Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas)"

Tenemos entonces, que a los profesionales que la norma cita se les otorgó el "derecho" de tener iguales beneficios e incentivos que los profesionales en Ciencias Médicas, según ley número 6836 del 22 de diciembre de 1982 (Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas).

Dicho "derecho" la Sala lo protegió, dimensionando los efectos de conformidad con la facultad que le otorga el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, hasta la fecha de admisión de la acción, sea el ocho de octubre de mil novecientos noventa y dos, indicándose además, que no podrán adquirir nuevos derechos a su amparo.

Esto significa que todos los beneficios e incentivos que hubiesen obtenido los funcionarios indicados en la norma por su equiparación a los profesionales en Ciencias Médicas según la Ley 6836, hasta el 8 de octubre de 1992 se les deben mantener.

Con posterioridad a dicha fecha, debe tomarse en cuenta que de conformidad con la Sentencia primeramente transcrita, estarían protegidas aquellas situaciones jurídicas consolidadas, sea aquellas situaciones cuyos efectos ya se han producido al amparo de la norma que fue declarada inconstitucional, de forma tal que si se necesita recurrir nuevamente a la norma para aplicar algún beneficio o incentivo ya no sería posible en virtud de lo dispuesto por la Sala Constitucional, pero, a contrario sensu, si no se necesita de la aplicación de la norma porque el rubro correspondiente ya forma parte del salario, continuarían disfrutando de esos beneficios o incentivos.

A manera de ejemplo, únicamente para ilustrar lo indicado anteriormente -porque será la Administración la que deba determinar en cada caso en cuál supuesto se encuentran los diferentes rubros-, y sin que ello signifique que se está analizando el caso concreto, el cálculo de anualidades requiere de remisión a la Ley, puesto que se aplica en el momento en que se cumple el año correspondiente; y por lo tanto, a partir de la fecha indicada por la Sala Constitucional, no se puede aplicar el sistema que regulaba la norma. Distinto es si se trata de un aspecto como el del cálculo del salario base, el cual ya se venía aplicando y por lo tanto su monto se debe mantener como derecho adquirido, porque no requiere de remisión a la norma. Obviamente, cualquier incremento en alguno de los rubros que componen el salario ya no puede depender de la norma que fue declarada inconstitucional, sino que tiene la Administración que determinar la normativa a aplicar a dichos profesionales, en defecto de la que fue declarada inconstitucional.

Como ha podido observarse, es la propia Sala Constitucional la que -en el caso que nos ocupa- ha dimensionado, por considerarlo así conveniente, los alcances de los "derechos adquiridos de buena fe", limitándolos -de modo expreso- "hasta el momento de admisión de esta acción" (8 de octubre de 1992).

Esta determinación de la Sala Constitucional es vinculante erga omnes, por lo que no puede ser variada por la Administración ni por esta Procuraduría. De no haberse dispuesto así, entonces sí podría entrar a considerarse la tesis de que, a los funcionarios a los cuales se les aplicaba el anterior sistema salarial, habrían podido seguirse regulando por la normativa entonces vigente, en aplicación del concepto de "los derechos adquiridos de buena fe".

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA CIVIL a.i.

ALBE/albe

c.c.: Acueductos y Alcantarrillados

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