14 de diciembre de 2018

C-312-2018

Señor

Rodolfo Méndez Mata

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. 2017-2094 de 10 de mayo de 2017, mediante el cual, el Ministro en ejercicio, Carlos Villalta Villegas, solicitó nuestro criterio sobre lo dispuesto en varias resoluciones del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo sobre la indemnización de actividades comerciales en los procesos de expropiación.

Según lo expuesto en la nota, de conformidad con los artículos 1° y 24 de la Ley de Expropiaciones (No. 7495 de 3 de mayo de 1995), el Ministerio ha incluido en los avalúos administrativos la valoración de las actividades comerciales que se desarrollan en los inmuebles que son expropiados para la construcción de obras públicas.

No obstante, se citan dos sentencias orales de la Sección Segunda del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y una del Juzgado Contencioso Administrativo, en las cuales se indica que el avalúo administrativo no debe contemplar el lucro cesante ni otros rubros relacionados con las actividades comerciales llevadas a cabo en los inmuebles y que los rubros distintos al precio justo del terreno y las construcciones existentes, constituyen reclamos de daños y perjuicios o de responsabilidad civil de la Administración que deben reclamarse en la vía ordinaria.

Ante esa situación, la Dirección Jurídica de ese Ministerio, mediante oficio No. DAJ-2017-2146 de 10 de mayo de 2017, consideró que, en apego a las sentencias citadas, no era procedente la indemnización por actividades comerciales en el proceso especial de expropiación.

La Sección II del Tribunal de Apelaciones mantuvo el criterio expuesto en otras sentencias posteriores a las señaladas, y, contra esa jurisprudencia se planteó una acción de inconstitucionalidad, que fue tramitada en el expediente No. 17-6916-0007-CO.

Por esa razón, mediante oficio No. ADPb-6736-2017 dirigido al Despacho del Ministro de Obras Públicas y Transportes, la Procuraduría indicó que no podía atender la consulta planteada hasta que la Sala Constitucional resolviera la acción de inconstitucionalidad presentada.

Precisamente, la Sala Constitucional emitió el voto No. 5294-2018 de las 10 horas 20 minutos de 4 de abril de 2018, declarando con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada, y con ello, dilucidando el asunto que se sometió a nuestra consideración.

El Tribunal Constitucional indicó que el objeto de la acción era la jurisprudencia de la Sección Segunda del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo según la cual, la indemnización de derechos comerciales que se vean afectados por una expropiación y que la administración no se adjudica, no deben conocerse y resolverse en las diligencias de expropiación, sino en un proceso ordinario contencioso administrativo.

La Sala motivó la declaratoria de inconstitucionalidad de ese criterio de la siguiente manera:

“IV.- EXPROPIACIÓN. SUPUESTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR CONDUCTA LÍCITA REGULADO DIRECTAMENTE POR LA CONSTITUCIÓN. La expropiación es una institución del Derecho Administrativo constitucional directamente regulada en la Constitución, el ordinal 45, párrafo 1°, indica que «La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley (…)». Por supuesto, que la expropiación es un supuesto, con regulación constitucional y legal propias, de responsabilidad administrativa por conducta lícita, ya que, se ejerce una potestad legítima como lo es la expropiatoria. Eso significa, que las normas que se deben aplicar a la expropiación, exclusivamente, son las constitucionales que hacen referencia a ese instituto y la Ley de Expropiaciones, salvo, claro está, si existe una laguna normativa. La Constitución impone una indemnización previa, la que debe ser plena, íntegra y justa, sin dejar rubros al descubierto, de lo contrario, se producirá una confiscación que se encuentra, expresamente, prohibida por el texto constitucional (artículo 40).

V.-LA GARANTÍA DE LAS DILIGENCIAS DE EXPROPIACIÓN FRENTE AL PROCESO ORDINARIO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. El legislador concibió las diligencias de expropiación, para cuando, el expropiado o los expropiados están de acuerdo con la validez y ejercicio de la potestad expropiatoria, esto es, para discutir, únicamente, el justiprecio, sea el monto de la indemnización, la que, como se ha indicado, debe ser previa, plena, íntegra y justa. Estas diligencias, por contraste a un proceso ordinario, son más sumarias y céleres, lo que le ofrece al expropiado la garantía de poder contar con la indemnización plena e integral antes que la administración expropiante entre en posesión del bien. Obligar a un expropiado, que está de acuerdo con la validez, la regularidad y el ejercicio de la potestad expropiatoria, a tener que interponer un proceso ordinario para discutir extremos que, presuntamente, forman parte de la indemnización integral o plena, violenta el derecho a una justicia pronta y cumplida del artículo 41 constitucional o si se quiere el derecho a un proceso en un plazo razonable del ordinal 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Tal interpretación, constituye un obstáculo injustificado e indebido al derecho de acceso a la jurisdicción, diseñado en el caso de las diligencias de expropiación, para discutir el quantum de la indemnización, de manera sumaria y célere. Adicionalmente, supone un costo adicional, en recursos económicos y temporales, para el expropiado, al tener que asumir los gastos de un proceso ordinario que no fue diseñado para conocer y resolver tales extremos. En el proceso ordinario, lo que se discute es la validez del decreto expropiatorio o del ejercicio de la potestad expropiatoria, para declarar su eventual nulidad absoluta o relativa. El legislador ordinario, para garantizar la noción constitucional de “previa indemnización” plena e integral, diseñó y creo, precisamente, las diligencias de expropiación.

VI.-INCONSTITUCIONALIDAD DE LA JURISPRUDENCIA IMPUGNADA. La pauta jurisprudencial impugnada, resulta, a todas luces, inconstitucional, por cuanto, restringe las nociones constitucionales de indemnización previa, plena, integral y justa, adicionalmente, obstruye y retarda, por lo ya apuntado, el derecho a la tutela judicial efectiva.” (Voto No. 5294-2018 de las 10 horas 20 minutos de 4 de abril de 2018. Se añade la negrita).

            Entonces, en vista de que la jurisprudencia que fue declarada inconstitucional es la misma expuesta en las sentencias que se citan en la consulta formulada, el conflicto jurídico que se puso de manifiesto y que se nos solicitó analizar, quedó insubsistente.

            De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (No. 7135 de 11 de octubre de 1989) el criterio de la Sala Constitucional es vinculante erga omnes, y por tanto, a él deben sujetarse las diligencias administrativas de expropiación, incluyendo en el avalúo administrativo los montos correspondientes a las actividades comerciales que se desarrollan en los inmuebles por expropiar, para que, de esa manera, la indemnización cumpla con los requisitos constitucionales de ser previa, plena, integral y justa.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

HELLENGA