14 de diciembre de 2018

C-315-2018

Licenciado

 

 

Fernando Chaves Peralta

Auditor Interno

Municipalidad de San Carlos

 

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AI-061-2017 de fecha 19 de mayo del 2017, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Cómo se debe calcular la cantidad de puntos acumulados para el reconocimiento del incentivo de Carrera Profesional para los grados Licenciatura, Especialidad, Maestría y Doctorado?

 

2. ¿Se debe sumar los puntos de un grado a otro, o se debe adicionar la diferencia? Por ejemplo para el grado de Licenciatura, se pagan 26 puntos (10 + 16 = 26) o se pagan 16 puntos (10 + (16-10) = 16).

 

La presente consulta se realiza a fin de esclarecer la aplicación del artículo 9 del reglamento interno, que a la letra indica lo siguiente:

 

“Artículo 9° - Los factores precitados para efecto de reconocimiento del incentivo para Carrera Profesional, se valorarán en puntos de la siguiente forma:

 

A. GRADOS ACADÉMICOS PUNTOS

Bachiller Universitario           10 puntos

Licenciatura                         16 puntos

Especialidad                         26 puntos

Maestría                               32 puntos

Doctorado                             40 puntos

◊Licenciatura adicional             5 puntos

◊ Especialidad adicional            7 puntos

◊Maestría adicional                 10 puntos

◊Doctorado adicional               12 puntos

(◊) Que mejoren o complementen la formación profesional. (…)”

 

De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los Auditores Internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, en el tanto y cuanto su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente.

 

I.- Respecto al reconocimiento de carrera profesional:

En primer orden, resulta conveniente definir qué se entiende por carrera profesional. Al respecto, el Clasificador Presupuestario por Objeto del Gasto, emitido mediante el Decreto Ejecutivo n.° 31459 de 6 de octubre de 2003, reformado totalmente a través del Decreto n.° 34325 de 5 de diciembre de 2007, indica lo siguiente en relación con el concepto de carrera profesional:

 

“0.03.99 Otros incentivos salariales (…) Carrera profesional: Beneficio económico que se asigna a los funcionarios públicos con base en el número de puntos obtenidos por cada uno de los factores establecidos por la normativa vigente, tales como: grados académicos, experiencia laboral, publicaciones, cursos de formación recibidos o impartidos y experiencia docente. Se le denomina también ‘Asignación profesional’”.

 

Por su parte, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ya se ha referido sobre el concepto del incentivo de carrera profesional y no habiendo motivo para cambiar el criterio sostenido, nos permitimos transcribir lo señalado en el dictamen C-256-2016, del 02 de diciembre de 2016, el cual refiere lo siguiente:

 

“… según refiere la jurisprudencia “Desde sus orígenes, el reconocimiento por carrera profesional se concibió como un incentivo económico  cuyo objetivo fundamental es, estimular la superación académica y laboral de los profesionales al servicio de la Administración Pública; y coadyuvar en el reclutamiento y retención de los profesionales mejor calificados en cada área de actividad, todo ello con miras a un mejor y más adecuado cumplimiento de los fines de la función pública, dentro de los cuales está a no dudarlo, la eficiencia en el servicio (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública).  Como todo beneficio salarial que compromete las finanzas públicas, su reconocimiento y concesión no puede ser nunca un acto arbitrario ni indiscriminado. Por el contrario, sujeta como está la Administración Pública al principio de legalidad presupuestaria, debe también en este caso, garantizar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos sin que por otra parte, pueda dejar de reconocer, cuando corresponda, el derecho del funcionario/a.  Varias han sido las disposiciones normativas que se han encargado de reglamentar el otorgamiento del beneficio” (Resoluciones Nºs 2007-000721 de las 11:05 hrs. del 3 de octubre de 2007, 2010-000396 de las 09:36 hrs. del 24 de marzo de 2010 y 2010-0001591 de las 09:00 hrs. del 15 de diciembre de 2010, Sala Segunda).

 

            Como es obvio, el reconocimiento de la carrera profesional tiene por objetivo último asegurar que la Administración cuente con el personal altamente capacitado que necesita para un adecuado desempeño de la función pública. Pero el logro efectivo de este y otros objetivos de la carrera profesional depende de su regulación normativa; es decir, del esquema de carrera que se disponga y regule normativamente (C-099-2008 de 03 de abril de 2008 y C-184-2013 de 5 de setiembre de 2013).”

 

En razón de lo expuesto es claro que la carrera profesional es un beneficio adicional al salario, que se concede a los servidores de nivel profesional para incentivar la superación académica y laboral.

 

Ahora bien, a nivel de la Dirección General de Servicio Civil existe un cuerpo normativo que regulará el otorgamiento del incentivo de carrera profesional a los servidores cubiertos por el Régimen de Méritos, en lo que respecta al Título I del Estatuto de Servicio Civil.

 

Concretamente, en la Resolución número DG-064-2008 de las doce horas del veintiocho de febrero del dos mil ocho y sus reformas, se ha dispuesto un conjunto de reglas generales y principios para el otorgamiento del incentivo de carrera profesional, el cual en sus artículos 1, 2 y 3 dispone lo siguiente:

 

“Artículo 1: Denomínese Carrera Profesional al incentivo económico por medio del cual se reconoce el mérito del funcionario profesional, que presta sus servicios en las instituciones del Poder Ejecutivo, que cumpla con los requisitos señalados en el Artículo 3º de este cuerpo normativo y satisfaga alguno de los siguientes factores:

a) Grados y posgrados académicos

b) Actividades de capacitación recibida

c) Actividades de capacitación impartida

d) Publicaciones realizadas

e) Experiencia laboral de carácter profesional en las instituciones públicas nacionales

f) Experiencia laboral de carácter profesional en organismos internacionales.

g) Experiencia docente en centros de enseñanza universitarios o parauniversitarios públicos o privados.”

 

“Artículo 2: Son objetivos básicos de la Carrera Profesional:

a) Reconocer por medio de un estímulo económico la superación académica y laboral de los profesionales al servicio de la Administración Pública.

b) Coadyuvar en el reclutamiento y retención de los profesionales mejor calificados en cada área de actividad, para un adecuado desempeño de la función pública.

c) Incrementar la productividad de los profesionales.”

 

“Artículo 3: Podrán acogerse al pago del incentivo por Carrera Profesional aquellos servidores que satisfagan los siguientes requisitos:

a) Ocupar un puesto, ya sea, en propiedad o interino, con una jornada no inferior al medio tiempo.

b) Ocupar un puesto que exija el grado académico de Bachiller universitario, como mínimo y desempeñar labores profesionales acordes con la respectiva clasificación.

c) Poseer, al menos, el grado de Bachiller Universitario que lo faculte para el desempeño del puesto, en una carrera propia o afín al área de actividad de dicho puesto.

d) Cuando se trate de servidores provenientes de instituciones públicas, haber obtenido en la evaluación del año anterior al vigente, una nota igual o superior a "Muy Bueno" (o su equivalente). Se eximirá de este requisito a quienes, de conformidad con la ley, no requieren de evaluación del desempeño, así como aquellos que, por circunstancias legalmente justificadas, no hayan sido evaluados.

En sustitución de los formularios de evaluación respectivos, se podrá aceptar la documentación que certifique las calificaciones correspondientes emitidas por la respectiva Oficina de Recursos Humanos, siempre que éstas se ajusten a la escala de calificaciones cualitativas o cuantitativas legalmente aprobadas por la Dirección General de Servicio Civil.”

 

Por su parte, esa misma Resolución en cuanto a la ponderación de los factores de la carrera profesional, en lo de interés para la presente consulta –grados y posgrados académicos-, expresamente señala:

 

“Artículo 4: Para su reconocimiento, los factores de la Carrera Profesional indicados en el artículo 1º de esta Resolución, se ponderarán de la siguiente manera:

 

a) GRADOS Y POSGRADOS ACADÉMICOS PUNTOS

 

Bachillerato…………………………………………………………10

 

Licenciatura………………………….…………………………....16

(6 puntos adicionales a los de Bachillerato)

 

Especialidad con base en la Licenciatura………………………….………………………………….26

(10 puntos adicionales a los de Licenciatura)

 

Especialidad con base en Bachillerato …………………………………………………………………………...16

(6 adicionales a los de Bachillerato)

 

Maestría...................................….………………………………32

(22 puntos adicionales a los de Bachillerato; 16 adicionales a los de Licenciatura; 6 adicionales a los de Especialidad con base en la Licenciatura y 16 adicionales a los de la Especialidad con base en Bachillerato)

 

Doctorado……………….........................................................40

(30 puntos adicionales a los del Bachillerato; 24 adicionales a los de la Licenciatura; 14 adicionales a los de la Especialidad con base en Licenciatura; 24 adicionales a los de la Especialidad con base en el Bachillerato, 8 adicionales a los de la Maestría).

 

Licenciatura adicional……....................................................5

 

Especialidad adicional…………..............................................7

 

Maestría adicional………………………………………………….10

 

Doctorado adicional……..………..………………………..…….12

(…)”

 

Del mismo modo, la Autoridad Presupuestaria cuenta con un cuerpo de normas que regulan la carrera profesional; a saber, el Decreto Ejecutivo Nº 33048-H denominado "Normas para la aplicación de la Carrera Profesional para las Entidades Públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria", publicadas en La Gaceta Nº 81 de 27 de abril de 2006, el cual fue reformado por el Decreto Nº 35352-H del 21 de mayo del 2009 publicado en La Gaceta Nº 135 del 14 de julio del 2009, con el objeto de actualizar y adecuar dichas normas a la Resolución Nº DG-064-2008 emitida por la Dirección General de Servicio Civil, en cumplimiento del principio de igualdad a favor de los funcionarios acreedores a este incentivo[1].

 

En este sentido, el ordinal primero de las Normas para la Aplicación de la Carrera Profesional para las Entidades Públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, en lo que interesa, la define de la siguiente manera:

 

“…Carrera Profesional: Incentivo económico aplicable a los funcionarios de nivel profesional que posean como mínimo el grado académico de bachiller universitario, que ocupen un puesto que requiera como mínimo ese grado, y que trabajan en las entidades públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria…”

 

Por su parte, el artículo 5 del mismo cuerpo normativo, en lo de interés, dispone:

 

"Artículo 5º-La ponderación de los factores precitados se hará de acuerdo con el siguiente detalle:

a)      Grados y posgrados académicos       Puntos

Bachillerato                                    10

 

Licenciatura                                    16

(6 puntos adicionales a los de Bachillerato)

 

Especialidad con base en la Licenciatura       26

(10 puntos adicionales a los de Licenciatura)

 

Especialidad con base en Bachillerato            16

(6 adicionales a los de Bachillerato)

 

Maestría                                          32

(22 puntos adicionales a los de Bachillerato; 16 adicionales a los de Licenciatura; 6 adicionales a los de Especialidad con base en la Licenciatura y 16 adicionales a los de la Especialidad con base en Bachillerato).

 

Doctorado                                       40

(30 puntos adicionales a los del Bachillerato; 24 adicionales a los de la Licenciatura; 14 adicionales a los de la Especialidad con base en Licenciatura; 24 adicionales a los de la Especialidad con base en el Bachillerato, 8 adicionales a los de la Maestría).

 

Licenciatura adicional                     5

 

Especialidad adicional                     7

 

Maestría adicional                          10

 

Doctorado adicional                       12

(…)” (Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 35352 del 21 de mayo del 2009).

 

Así las cosas, de acuerdo con lo establecido en la Resolución DG-064-2008 y sus reformas; así como en el Decreto Nº 35352-H del 21 de mayo del 2009, (reformado por el Decreto Nº 35352-H del 21 de mayo del 2009), no hay duda que tanto la Dirección General de Servicio Civil como la Autoridad Presupuestaria cuentan con un cuerpo de normas que regulan la carrera profesional y que definen indubitablemente la forma de ponderar los factores para efecto del reconocimiento del mencionado beneficio, en el supuesto consultado.

 

Ahora bien, para el caso que nos ocupa, la carrera profesional se encuentra regulada en el Reglamento de Carrera Profesional de la Municipalidad de San Carlos, publicado en el Diario oficial La Gaceta número 61 de 29 de marzo de 2010, el cual en sus numerales 1, 2, 8 y 9 expresamente señala, lo siguiente:

 

“Artículo 1º—La normativa contenida en este Reglamento tiene como propósito fundamental, reconocer los méritos y el avance en su carrera profesional de todos aquellos profesionales que laboren con la Municipalidad de San Carlos, y que tengan al menos el grado de Bachiller Universitario, así como la experiencia profesional en servicio público y privado debidamente acreditado, de igual forma aquellos cursos y seminarios de capacitación, participación en condición de instructor en los casos en que la Municipalidad lo requiera, publicaciones, servicio docente en Instituciones Universitarias y Para-Universitarias, experiencia adquirida en organismos internacionales, el dominio de idiomas y la realización de trabajos administrativos que implican racionalización significativa de recursos o mejoramiento de servicios de la Municipalidad.

 

Artículo 2º—La Carrera Profesional tendrá como objetivos básicos los siguientes:

a) Propiciar el ingreso, permanencia, desarrollo, superación académica y laboral de los profesionales, con el fin de que puedan ofrecer de forma eficaz y eficiente sus servicios a la Municipalidad de San Carlos.

b) Retener en la Institución a los profesionales mejor calificados con los cuales pueda ejecutar sus programas, lograr sus metas y objetivos estratégicos institucionales.”

 

Artículo 8º—Se tomarán como factores objeto de incentivo por la Carrera Profesional, los siguientes: Grado Académico, Estudios Adicionales al Bachillerato y a la Licenciatura, experiencia profesional en el servicio público y privado debidamente acreditada, cursos de capacitación, participación como instructor, publicaciones calificadas, experiencia docente en instituciones de Educación Superior Universitaria y Para-Universitaria, experiencia en organismos internacionales relacionados con la actividad propia de la Municipalidad y el dominio de idiomas debidamente acreditada así como la realización de trabajos técnico-administrativos.

 

Artículo 9º—Los factores precitados para efecto de reconocimiento del incentivo para Carrera Profesional, se valorarán en puntos de la siguiente forma:

A. GRADOS ACADÉMICOS PUNTOS

Bachiller Universitario 10 puntos

Licenciatura 16 puntos

Especialidad 26 puntos

Maestría 32 puntos

Doctorado 40 puntos

*Licenciatura adicional 5 puntos

*Especialidad adicional 7 puntos

*Maestría adicional 10 puntos

*Doctorado adicional 12 puntos

(*) Que mejoren o complementen la formación profesional. (…)”

 

            Con fundamento en lo expuesto, se procede de inmediato a dar respuesta a las interrogantes planteadas, las que se atenderán de forma conjunta debido a que están estrechamente ligadas y comprenden el mismo tema.

 

Comencemos por indicar que, de un análisis integral del ordinal 9 del Reglamento de Carrera Profesional de esa Municipalidad, se observa una ausencia o insuficiencia de parámetros claramente definidos en orden al cálculo o ponderación de los puntos para el reconocimiento del incentivo de carrera profesional, en relación con los grados y posgrados académicos consultados.

 

Ergo, ante la ausencia o insuficiencia detectada, bajo la aplicación del principio de auto integración del ordenamiento administrativo –artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública-[2] es criterio de este órgano consultivo que se deben utilizar las mismas reglas generales y principios que imperan tanto en la Dirección General de Servicio Civil como en la Autoridad Presupuestaria para la interpretación y aplicación del numeral 9 objeto de consulta.

 

En cuanto, propiamente, a la duda planteada en su Oficio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Resolución DG-064-2008 y sus reformas; cuyo contenido resulta coincidente con lo dispuesto en el ordinal 5 del Decreto Nº 35352-H del 21 de mayo del 2009, (reformado por el Decreto Nº 35352-H del 21 de mayo del 2009), es claro que la forma de calcular la cantidad de puntos acumulados para el reconocimiento de la carrera profesional, en lo que a los grados académicos se refiere, no se limita a sumar los puntos de un grado a otro –como lo plantea el consultante en el primer supuesto de la interrogante 2-; por el contrario, ante un servidor que ostente por ejemplo una licenciatura y una maestría,  se debe adicionar 16 puntos a los de Licenciatura hasta completar los 32. Es decir, se debe adicionar la diferencia de puntos hasta completar el puntaje establecido para el grado o posgrado académico máximo que ostenta cada servidor (llámese Licenciatura, Especialidad, Maestría o Doctorado).

 

Dicho en otras palabras, en atención a la normativa mencionada, para el reconocimiento de los grados o posgrados académicos se ponderarán o calcularán de la siguiente manera:

GRADOS Y POSGRADOS ACADÉMICOS PUNTOS

 

Bachillerato…………………………………………………………10

 

Licenciatura………………………….…………………………....16

(6 puntos adicionales a los de Bachillerato)

 

Especialidad con base en la Licenciatura………………………….………………………………….26

(10 puntos adicionales a los de Licenciatura)

 

Especialidad con base en Bachillerato …………………………………………………………………………...16

(6 adicionales a los de Bachillerato)

 

Maestría...................................….………………………………32

(22 puntos adicionales a los de Bachillerato; 16 adicionales a los de Licenciatura; 6 adicionales a los de Especialidad con base en la Licenciatura y 16 adicionales a los de la Especialidad con base en Bachillerato)

 

Doctorado……………….........................................................40

(30 puntos adicionales a los del Bachillerato; 24 adicionales a los de la Licenciatura; 14 adicionales a los de la Especialidad con base en Licenciatura; 24 adicionales a los de la Especialidad con base en el Bachillerato, 8 adicionales a los de la Maestría).

 

En este contexto, y ante la ausencia o insuficiencia detectada, conforme se adelantó, se recomienda a las autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, revisar y adecuar el numeral 9 del Reglamento de Carrera Profesional a las reglas generales y principios del régimen de carrera profesional, en los términos expuestos.

 

Recuérdese que en el empleo público –en el que innegablemente está inmerso el régimen municipal- no es posible considerar que los jerarcas estén facultados a remunerar a sus subalternos como estimen conveniente.

 

Por el contrario, el reconocimiento de un beneficio adicional al salario como lo es la carrera profesional, que compromete las finanzas públicas, no puede ser nunca un acto arbitrario ni discriminatorio. De tal suerte, sujeta como está la Administración Pública al principio de legalidad -incluso en su manifestación presupuestaria-, debe también en este caso, garantizar el cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos, sin que, por otra parte, pueda dejar de reconocerse, cuando corresponda, el derecho del funcionario. (Ver sobre este tema la Resolución Nº 2010-001591 de las nueve horas del quince de diciembre de dos mil diez de la Sala Segunda, entre otras en el mismo sentido)

 

En todo caso, en atención a las características propias del régimen jurídico del empleo público, desde una debida orientación teleológica, los incentivos salariales deben aplicarse, no con miras a mejorar o beneficiar la situación de un funcionario determinado, sino con la exclusiva finalidad de mejorar el servicio público, según las necesidades reales objetivamente demostradas.

 

Finalmente, es importante resaltar que para el eventual supuesto de que esa Municipalidad esté aplicando o interpretando de forma distinta lo dispuesto en el ordinal 9 del Reglamento de Carrera Profesional, en relación al tema consultado, se le recuerda que el error en la aplicación de una norma no crea derecho. (Ver al respecto los dictámenes C-008-2000 del 25 de enero del 2000, OJ-107-2004 del 31 de agosto del 2004, C-232-2005 del 23 de junio del 2005, C-271-2006 del 5 de julio de 2006, C-118-2011 del 31 de mayo de 2011 y la Resolución de la Sala Constitucional 4818-95 de las dieciséis horas treinta y seis minutos del treinta de agosto de mil novecientos noventa y cinco, donde se dispuso: “No puede alegarse costumbre o práctica en contra de la ley (párrafo in fine del artículo 129 Constitucional), entendida ésta en sentido amplio, es decir, cualquier disposición normativa y, por ende, no puede ser fuente de derecho alguno.”)

 

En consecuencia, de aquella práctica administrativa “contra legem” no pueden derivarse derechos adquiridos a favor de los empleados de la Municipalidad de San Carlos, pues debemos insistir en que si bien nuestro ordenamiento jurídico reconoce la costumbre administrativa como fuente de derecho, lo cierto es que dicha integración al ordenamiento se da siempre y cuando ésta no sea contraria a derecho[3], pues en nuestro medio se ha insistido a través de la jurisprudencia judicial relativa al empleo público, en que la práctica administrativa anómala o bien la costumbre administrativa contraria a derecho no puede generar derecho alguno a favor de los funcionarios[4].

 

II. CONCLUSIONES:

A partir de lo expuesto, éste Órgano Consultor concluye lo siguiente:

 

1.- De un análisis integral del ordinal 9 del Reglamento de Carrera Profesional de la Municipalidad de San Carlos, se nota una ausencia o insuficiencia de parámetros claramente definidos en orden al cálculo o ponderación de los puntos para el reconocimiento del incentivo de carrera profesional, en relación con los grados y posgrados académicos consultados.

 

2.- Ante la ausencia o insuficiencia detectada, bajo la aplicación del principio de auto integración del ordenamiento administrativo –artículo 9 LGAP- se deben utilizar las mismas reglas generales y principios que imperan tanto en la Dirección General de Servicio Civil como en la Autoridad Presupuestaria para la interpretación y aplicación del numeral 9 objeto de consulta.

 

3.- El cálculo de los puntos acumulados para el reconocimiento del beneficio de Carrera Profesional para el grado y posgrado académico de licenciatura, especialidad, maestría o doctorado, deben ponderarse de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Resolución DG-064-2008 y sus reformas; así como en el ordinal 5 del Decreto Nº 35352-H del 21 de mayo del 2009, (reformado por el Decreto Nº 35352-H del 21 de mayo del 2009).

 

4.- Se recomienda a las autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, revisar y adecuar el numeral 9 del Reglamento de Carrera Profesional a las reglas generales y principios del régimen de carrera profesional, en los términos expuestos en este dictamen.

 

5.- Para el eventual supuesto de que esa Municipalidad esté aplicando o interpretando de forma distinta lo dispuesto en el ordinal 9 del Reglamento de Carrera Profesional, en relación al tema consultado, es importante indicar que ninguna práctica administrativa anómala o bien la costumbre administrativa contraria a derecho, no puede generar derecho alguno a favor de los funcionarios.

 

En la forma expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

Cordialmente,

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

YAV/sgg