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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 340
 
  Dictamen : 340 del 21/12/2018   

21 de diciembre de 2018


C-340-2018


 


 


Señor


Juan Carlos Guadamuz Zumbado


Auditor Interno


Teatro Popular Mélico Salazar


 


 


Estimado señor:


 


 


Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio No. AI-08-2018 de 5 de abril de 2018 en el cual requiere nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con el artículo 683 del Código de Trabajo. Concretamente, consulta lo siguiente:


 


“1- ¿Con la reforma Procesal laboral, procede el pago de auxilio de cesantía para quien ocupa el cargo de confianza de Director (a) Ejecutivo de un órgano con grado de desconcentración máxima?


2- ¿En caso de que la respuesta a la pregunta N° 1, sea afirmativa, procede dicho pago de cesantía, aun considerando que dicha persona -por disposición de ley- es miembro (con voz y voto) de su Junta Directiva?


3. ¿Cuándo el inciso 9), del artículo 683, se refiere a "miembros directivos de juntas", se refiere a aquellos que reciben dietas por su asistencia, o incluye también a miembros de Juntas Directivas que no las reciben?


4. ¿Incorpora el artículo 683, del Código de Trabajo vigente, como excluidos del pago de prestaciones, a aquellas personas que ocupan el cargo de Director (a) Ejecutivo (a) de un órgano con desconcentración máxima; y a la vez miembro –por disposición de ley- de su Junta Directiva?


5. ¿Un proceso administrativo abierto para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de acciones de personal, que beneficiaron a un funcionario y en el que el mismo funcionario es intimado; se debe asimilar a un proceso disciplinario en los términos del artículo 685 del Código de Trabajo reformado por la Ley Procesal Laboral; para efectos del pago de prestaciones?”


 


El artículo 683 del Código de Trabajo (No. 2 de 27 de agosto de 1943) según la modificación introducida por la Ley de Reforma Procesal Laboral (No. 9343 de 25 de enero de 2016) exceptúa del pago de las prestaciones que contemplan los artículos 28, 29 y 31, a ciertos funcionarios públicos, cuando cesan en los cargos públicos ahí establecidos, salvo cuando se jubilan, pensionan o fallezcan en el cargo con derecho jubilatorio, según lo expuesto en el artículo 684.


 


Esa disposición señala expresamente lo siguiente:


 


“Artículo 683.- El concepto del artículo anterior comprende, en cuanto al pago de prestaciones que prevén los artículos 28, 29 y 31, en su caso, a todos los servidores públicos, con las excepciones que resulten de este Código y de leyes o disposiciones especiales.


 


En particular se excluyen de dicho pago:


 


1) El presidente o la presidenta y los vicepresidentes o las vicepresidentas de la República.


 


2) Las diputadas, los diputados, los alcaldes municipales, los regidores municipales y cualquier otro servidor público de elección popular.


 


3) Los ministros o las ministras, los viceministros o las viceministras y los oficiales mayores.


 


4) Los magistrados y las magistradas de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, las personas que integren el Consejo Superior del Poder Judicial y el jefe del Ministerio Público.


 


5) El contralor o la contralora y el subcontralor o la subcontralora general de la República, y quien ocupe el cargo de regulador general de los servicios públicos.


 


6) El defensor o la defensora y el defensor adjunto o la defensora adjunta de los habitantes.


 


7) La procuradora o el procurador general de la República, y la persona que ocupe la Procuraduría General Adjunta de la República.


 


8) Quienes ocupen la presidencia ejecutiva y la gerencia de las instituciones autónomas y semiautónomas.


 


9) Las personas que ocupen las juntas directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas, los miembros de las juntas de educación y patronatos escolares y, en general, todos los miembros directivos de juntas, entidades u organismos, dependientes o relacionados con los Poderes del Estado.


 


10) Las personas que, sin relación de subordinación, reciban del Estado, de sus instituciones u organismos, subvenciones, auxilios, honorarios o alguna remuneración con otra denominación, por labores de cualquier naturaleza.”


 


Se trata de una lista enunciativa de funcionarios que, al momento de cesar en los cargos allí dispuestos, se excluyen del pago de preaviso y cesantía.


 


No se trata de una lista taxativa o cerrada, pues el mismo artículo dispone que el pago de prestaciones corresponde a todos los funcionarios públicos, con las excepciones que resulten del Código de Trabajo y de otras leyes o disposiciones especiales.


 


Lo anterior quiere decir que aparte de los cargos enunciados en esa norma, es posible que existan otras disposiciones que establezcan condiciones particulares en cuanto al pago de prestaciones.


 


Al efecto, debe tomarse en cuenta que el artículo 683 citado no contempla a algunos de los servidores de confianza que el artículo 4° del Estatuto de Servicio Civil excluye de su régimen, como los servidores subordinados a los ministros y viceministros y los de directores y directores generales de los Ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los Ministros o Viceministros.


 


Y sobre el pago de prestaciones a esos y otros funcionarios de confianza, hemos indicado que, en principio, el cese sin causa justa implica el pago de prestaciones, cuando el nombramiento sea por plazo indefinido. Concretamente, hemos dispuesto:


 


“A partir de lo expuesto, es posible señalar que en el tanto las funciones desempeñadas por los trabajadores de confianza sean consideradas como funciones permanentes y no exista norma que establezca el plazo de nombramiento, los contratos suscritos con dichos trabajadores deberán ser considerados contratos a plazo indefinido, debiendo reconocerse al final de la relación laboral cuanto medie despido sin justa causa el importe correspondiente al auxilio de cesantía y al preaviso, según lo establecen los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo” (C-461-2006 de 14 de noviembre de 2006. En sentido similar véanse los dictámenes Nos. C-004-2003 del 16 de enero del 2003, C-127-2006 del 28 de marzo del 2006).


 


            Además, debe valorarse que cuando se trata de contratos con plazo determinado, hemos hecho referencia al caso de funcionarios de período, exponiendo que:


 


“…a pesar de que la naturaleza de sus funciones sea permanente, el vínculo jurídico existente, por imperativo legal es a plazo fijo… y se les encasilla, para todos los efectos legales, dentro de la figura del contrato a plazo fijo –artículos 26 y 27 del Código de Trabajo- que termina sin responsabilidad patronal cuando ocurre el advenimiento del plazo para el cual fueron contratados (artículo 86, inciso a) del Código de Trabajo, resolución N° 1119-90 de 14hrs. del 18 de setiembre de 1990, Sala Constitucional). Y sólo en caso de que su relación de empleo concluya antes del advenimiento del plazo legal establecido, por razones no imputables al funcionario, la única compensación susceptible de ser otorgada es la indemnización prevista en el ordinal 31 del Código de Trabajo.” (Dictamen No. C-051-2013 de 1° de abril de 2013).


 


            Y, específicamente, sobre el caso de directores ejecutivos, hemos indicado:


 


“Ya la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha tenido la oportunidad de referirse al derecho a prestaciones por cesantía de los Directores Ejecutivos en cargo de confianza.


En efecto, ha sido reconocido que el cargo de Director Ejecutivo, en principio y salvo que la Ley establezca lo contrario, es un cargo de confianza y por tanto de libre remoción.


Sin embargo, desde el dictamen C-135-1998 de 14 de julio de 1998, se ha indicado que en el supuesto de que el nombramiento del Director Ejecutivo sea “sine die”, el cese sin causa implicaría, en principio, un derecho a recibir lo señalado en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo.


(…)


En todo caso, es importante advertir que, de acuerdo con el dictamen recién citado, dicho derecho de prestaciones no se constituiría en el supuesto de que al cese de su cargo, la persona cesante se reincorporara en una plaza en otra Administración Pública (Patrono Estado).” (Dictamen No. C-150-2012 de 18 de junio de 2012).


 


Entonces, para poder determinar a ciencia cierta si a un director ejecutivo específico le corresponde o no el pago de prestaciones, es necesario valorar las normas que definen la naturaleza, condiciones y plazo de su nombramiento particular.


 


Tomando en cuenta lo anterior, damos respuesta puntual a cada una de las interrogantes planteadas.


 


            “1. ¿Con la Reforma Procesal laboral, procede el pago de auxilio de cesantía para quien ocupa el cargo de confianza de Director (a) Ejecutivo de un órgano con grado de desconcentración máxima?”


 


            El artículo 683 no contempla a los directores ejecutivos de los órganos desconcentrados, y éstos no podrían considerarse englobados en el inciso 8), que excluye a los presidentes ejecutivos y a los gerentes de las instituciones autónomas y semiautónomas, pues se refiere a instituciones descentralizadas, que tienen una naturaleza distinta a la de los órganos desconcentrados.


 


            Sin embargo, puesto que la norma no establece una lista taxativa, debe valorarse la condición particular de cada uno de los directores ejecutivos, para determinar si, con base en las normas que regulan las condiciones y naturaleza de su nombramiento, existen otras disposiciones que lo excluyan del pago del auxilio de cesantía.


 


            Por las particularidades que contienen las regulaciones específicas de cada organismo público y de cada director ejecutivo, la Procuraduría no puede rendir un criterio general acerca de la procedencia del pago del auxilio de cesantía a todos los directores ejecutivos. Como ya se dijo, esa determinación debe hacerse a la luz de la regulación específica de cada organismo y de cada director ejecutivo.


 


            “2. ¿En caso de que la respuesta a la pregunta N° 1, sea afirmativa, procede dicho pago de cesantía, aun considerando que dicha persona -por disposición de ley- es miembro (con voz y voto) de su Junta Directiva?”


 


            El inciso 9) del artículo 683 excluye del pago de cesantía a “las personas que ocupen las juntas directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas, los miembros de las juntas de educación y patronatos escolares y, en general, todos los miembros directivos de juntas, entidades u organismos, dependientes o relacionados con los Poderes del Estado.”


 


            Aunque la redacción es un poco imprecisa, se entiende que al indicarse “en general, todos los miembros directivos de juntas, entidades u organismos, dependientes o relacionados con los Poderes del Estado” se refiere a todos los miembros de las juntas directivas de cualquier entidad u organismo dependiente o relacionado con los Poderes del Estado.


 


            De conformidad con lo anterior, todo miembro de una junta directiva de un ente u órgano público se encuentra excluido del pago de cesantía, cuando cese en ese puesto directivo.


 


            Ahora bien, en el supuesto abstracto que expone, se trata del caso en el que una norma legal establece que quien ocupe el cargo de director ejecutivo debe ser miembro de la junta directiva del ente u órgano correspondiente.


 


            Ante ello, debe indicarse que según el artículo 683 inciso 9), en principio, cualquier director ejecutivo que deje de formar parte de una junta directiva, se encuentra excluido del pago de cesantía por el cese en ese cargo específico, pero ello no determina la procedencia o improcedencia del pago de cesantía por el cese en el cargo de director ejecutivo.


 


            Como se dijo anteriormente, la determinación de si un director ejecutivo está excluido del pago de auxilio de cesantía depende de lo dispuesto por las normas particulares que regulan la naturaleza y condiciones de su nombramiento, y, además, el hecho de que forme parte de una junta directiva debe analizarse también a la luz de las disposiciones especiales sobre el puesto y sobre la conformación de la junta correspondiente.


 


            Por lo tanto, la Procuraduría no puede rendir un criterio generalizado al respecto.


 


            “3. ¿Cuándo el inciso 9), del artículo 683, se refiere a "miembros directivos de juntas", se refiere a aquellos que reciben dietas por su asistencia, o incluye también a miembros de Juntas Directivas que no las reciben?”


 


            La norma no hace ninguna diferenciación al respecto, por el contrario, indica que la exclusión es aplicable de manera general a todos los miembros de juntas directivas. Por tanto, la norma incluye tanto a los miembros que reciben dietas, como a aquellos que no las reciben.


 


            4. ¿Incorpora el artículo 683, del Código de Trabajo vigente, como excluidos del pago de prestaciones, a aquellas personas que ocupan el cargo de Director (a) Ejecutivo (a) de un órgano con desconcentración máxima; y a la vez miembro –por disposición de ley- de su Junta Directiva?


 


            Tal y como se indicó, el artículo 683 no contempla el cargo de director ejecutivo de órganos desconcentrados, pero sí el de miembro de juntas directivas de órganos y entes públicos. Sin embargo, la determinación de si a un director ejecutivo que forma parte de una junta directiva le corresponde o no el pago de auxilio de cesantía, debe ser valorada a la luz de lo dispuesto por la normativa específica que regula las condiciones y naturaleza del puesto y la conformación de la junta directiva correspondiente.


 


            “5. ¿Un proceso administrativo abierto para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de acciones de personal, que beneficiaron a un funcionario y en el que el mismo funcionario es intimado; se debe asimilar a un proceso disciplinario en los términos del artículo 685 del Código de Trabajo reformado por la Ley Procesal Laboral; para efectos del pago de prestaciones?”


 


El artículo 685 del Código de Trabajo establece:


 


“Artículo 685.- En el caso de haber causa justificada para el despido, los servidores indicados en el artículo inicial de este título no tendrán derecho a las indemnizaciones señaladas, con las excepciones que admitan leyes especiales, reglamentos autónomos de trabajo o acuerdos colectivos concluidos conforme a lo dispuesto en este Código. La causa justificada se calificará y determinará de conformidad con los artículos 81 y 369 de este Código y de acuerdo con lo que sobre el particular dispongan las leyes, relativas a las dependencias del Estado en que laboren dichos servidores, y los reglamentos u otras normas cuando establezcan condiciones más beneficiosas para las personas trabajadoras.


Los procesos disciplinarios pendientes contra un servidor público que renuncie o se jubile deberán continuar y se suspenderá el pago de la cesantía que pudiera corresponderle, la cual solo se hará efectiva cuando se declare la improcedencia del despido sin responsabilidad para la parte empleadora.”


 


Dicha norma dispone que los funcionarios públicos, según la definición dada en el artículo 682, no tendrán derecho a las indemnizaciones correspondientes cuando sean despedidos por una causa justificada. Además, esa norma establece que, en caso de que un funcionario público renuncie o se jubile, los procedimientos disciplinarios pendientes en su contra deben continuar, a pesar del cese de la relación laboral, suspendiéndose el pago de la cesantía que le pudiese corresponder, hasta que se declare la improcedencia del despido sin responsabilidad o por causa justificada.


 


Ahora bien, su consulta se dirige a determinar si un procedimiento anulatorio puede tener los mismos efectos que los procedimientos disciplinarios que establece ese artículo y suspender el pago de la cesantía a un funcionario que renuncia o se jubila.


 


Ante ello, debe advertirse que contra el artículo 685 se planteó una acción de inconstitucionalidad que se encuentra en trámite con el expediente No. 18-016810-0007-CO, en la cual se discute el alcance de esa disposición.


 


Y, puesto que la respuesta a su consulta depende de lo dispuesto en ese artículo, que es objeto de análisis por parte de la Sala Constitucional, nos encontramos imposibilitados para emitir un criterio al respecto.


 


En reiteradas ocasiones hemos considerado que la Procuraduría debe abstenerse de emitir pronunciamientos respecto de aquellos asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además, de respetar el criterio de jerarquía normativa, pues en virtud de la naturaleza que ostentan las resoluciones y sentencias judiciales en nuestro ordenamiento jurídico y, sobre todo, el carácter vinculante de las resoluciones de la Sala Constitucional, lo que ahí se resuelva priva sobre cualquier otra actuación administrativa. (Sobre el tema, pueden consultarse los pronunciamientos Nos. OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014,  OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014, C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, entre otros).


 


Conclusión.


 


El artículo 683 del Código de Trabajo establece una lista enunciativa de funcionarios que, al momento de cesar en los cargos allí dispuestos, se excluyen del pago de preaviso y cesantía.


 


Aparte de los cargos enunciados en esa norma, es posible que existan otras disposiciones que establezcan condiciones particulares en cuanto al pago de esos extremos.


 


Por tanto, no es posible brindar una respuesta generalizada acerca de todos los directores ejecutivos. Para poder determinar si a un director ejecutivo específico le corresponde o no el pago de prestaciones, es necesario valorar su condición particular y las normas que definen la naturaleza, condiciones y plazo de su nombramiento.


 


No es posible referirnos a la pregunta relacionada con el artículo 685 del Código de Trabajo porque en su contra existe una acción de inconstitucionalidad en trámite.


 


 


            De Usted, atentamente,


 


 


 


                       


Elizabeth León Rodríguez


Procuradora


 


 


 


 


 


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