17 de diciembre de 2018

C-320-2018

Señor

Geiner Calderón Umaña

Auditor Interno Municipal

Municipalidad de Parrita

S. O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio DAMP-N° 042-2018, del 23 de abril de 2018, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con un eventual proceso de reorganización en algunos programas pertenecientes a la Municipalidad de Parrita.

            Concretamente, las consultas que se nos formularon fueron las siguientes:

“1. Con base en lo que indica el inciso b) del artículo 146 del Código Municipal; el cual menciona que en caso de demostrar por medio de un estudio técnico que un programa municipal haya sido deficitario a través del tiempo, como por ejemplo el matadero municipal, recolección de residuos sólidos, entre otros; y este se pretenda privatizar por sus malos dividendos. ¿Se puede privatizar solo una parte del programa, en donde involucre despido solo de algunos funcionarios municipales, o se debe cerrar todo el programa, incluyendo todos sus colaboradores municipales (desde su jefatura y hasta el funcionario de más bajo nivel en la escala), a fin de que sea privatizado en su totalidad?

2. Con base en la pregunta anterior, en caso de que se pueda despedir o suprimir solo una cantidad de las plazas, a fin de privatizar solo una parte del programa. ¿Se debe hacer un estudio por cada una de las plazas existentes, a fin de demostrar cuales puestos deben suprimirse y cuales puestos deben de seguir existiendo en el programa?

3. ¿Cuáles son las eventuales consecuencias que puede repercutir a la Municipalidad y al Alcalde Municipal, en caso de tomarse una mala decisión, en donde se despida a funcionarios municipales, sin un adecuado estudio técnico o un acto debidamente motivado?”

En vista de que la consulta se plantea con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292 de 27 de agosto del 2002 −mediante el cual se modificó el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982− su trámite no requiere el criterio de la asesoría legal del consultante.

I. SOBRE EL RÉGIMEN DE EMPLEO DE LOS FUNCIONARIOS MUNICIPALES Y LOS PROCESOS DE REORGANIZACIÓN

Antes de evacuar las consultas concretas que se formulan, conviene analizar, en primera instancia, el régimen jurídico de empleo aplicable a los funcionarios municipales.

Tanto esta Procuraduría, como distintos órganos jurisdiccionales, han sido contestes en señalar que los entes municipales se encuentran sometidos a la normativa y principios propios del Derecho Público, lo que implica que, en las relaciones con sus funcionarios, prevalece un régimen de empleo de naturaleza pública, fundamentado en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.

Lo anterior tiene su fundamento en los artículos 168 y siguientes de nuestra Ley Fundamental que, en lo que interesa, establece que los gobiernos locales son entes autónomos, a los que les corresponde velar por los intereses y servicios locales y que, con base en el artículo primero de la Ley General de la Administración Pública, forman parte de la Administración Pública, al constituir entes descentralizados con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado, aspecto que se encuentra plasmado, a su vez, en el artículo 2 del Código Municipal.

Si bien los servidores municipales no se encuentran sometidos a las regulaciones del Estatuto del Servicio Civil, sí les resultan aplicables los principios básicos de ese régimen, los cuales cubren a todos los funcionarios del Estado, tanto de la Administración central, como de los entes descentralizados. De allí que los principios que se derivan de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política son de aplicación también a este tipo de funcionarios, principios dentro de los cuales destaca que su nombramiento debe ser por idoneidad comprobada y que gozan del derecho a la estabilidad en el cargo, por lo que solo pueden ser removidos de su puesto por causales de despido justificado, o por reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización.

Ahora bien, en el mismo sentido de lo dispuesto el artículo 192 constitucional, el inciso b) del artículo 155 del Código Municipal señala que los funcionarios municipales pueden ser despedidos no solo por causa justificada, sino también por reorganización, fundamentada en estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija.

Debe destacarse que la Administración Pública se encuentra facultada para implementar, con sujeción al ordenamiento jurídico, los procesos de reorganización administrativa que estime necesarios para mejorar la prestación de servicios y lograr una mejor satisfacción del interés público.

El artículo 16 del Reglamento General del MIDEPLAN, decreto ejecutivo n.° 23323-PLAN, señala que:

“Se entenderá por reorganización administrativa la modificación de unidades administrativas en cuanto a su gestión, normativa, tecnología, infraestructura, recursos humanos y estructura. (…).”

            Sobre este tema, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado lo siguiente:

“(…) III.- SOBRE LA REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.  La reestructuración y la reorganización administrativa constituyen procedimientos tendientes a modernizar a la Administración Pública, con el fin de aumentar su eficiencia y eficacia, logrando mejorar los servicios que ésta presta, amén de la consecuente reducción del gasto público. Sobre el particular, es menester recordar que hay algunos principios constitucionales que informan la organización y función administrativas, tales como los de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda actuación administrativa. Aunado a lo anterior, el artículo 192 de la Constitución Política faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las dependencias que la componen con el fin de alcanzar un mejor desempeño y organización de las mismas, siempre y cuando se respeten los procedimientos de reorganización establecidos en la legislación. Tales procedimientos forman parte de la potestad de autoorganización de la Administraciones Públicas, conforme la cual corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir. Potestad discrecional que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender el establecimiento de nuevos órganos o en su oportunidad, una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio. Ahora bien, en el ejercicio de la potestad de reorganización, la Administración puede afectar los derechos y situaciones jurídicas de los funcionarios a su servicio, ya sea suprimiendo o transformando las plazas existentes. Por tales motivos, la reorganización sólo procede cuando existan necesidades reales para conseguir una más eficiente y económica reorganización de los servicios, debidamente comprobadas (…)”. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia n.° 13660-2004 de las 18:21 horas del 30 de noviembre de 2004.

            La finalidad de los procesos de reorganización consiste en alcanzar un mejor desempeño administrativo y lograr las metas propuestas de una forma eficiente y oportuna, acorde con el principio de legalidad y en atención al interés público que cada organización administrativa persiga, todo dentro del marco de la potestad de autoorganización.  Dichos procesos deben estar basados en necesidades reales, debidamente probadas y apoyadas en estudios técnicos, a efecto de mejorar el servicio público, adaptarlo a las nuevas necesidades y procurar una mejor y más pronta satisfacción de los intereses públicos.

            Así, si bien los entes públicos están facultados para reorganizarse, ese ejercicio está sujeto a una serie de requisitos y a las regulaciones dispuestas en el ordenamiento jurídico, pues de lo contrario, los cambios que se implementen podrían carecer de validez. 

II. SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS

La Auditoría Interna de la Municipalidad de Parrita nos consulta si, en caso de que se demuestre, por medio de un estudio técnico, que un programa municipal ha sido deficitario a través del tiempo, debe privatizarse una parte del programa, que conlleve solo el despido de algunos funcionarios municipales, o si debe cerrarse todo el programa, con el despido de todos los funcionarios municipales. Consulta además si se debe hacer un estudio por cada una de las plazas existentes a fin de demostrar cuáles puestos deben suprimirse y cuáles deben seguir existiendo.

En primer término, debemos aclarar que nuestro pronunciamiento se emitirá en sentido genérico, en relación con los requisitos que deben cumplirse para que puedan suprimirse uno o varios puestos en una corporación municipal en razón de un proceso de reorganización administrativa.

En esa línea, debemos señalar que las consultas que se nos formulen pueden girar sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no pueden servir de base para trasladar la toma de las decisiones sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función asesora que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento jurídico.

Es por ello que, la primera consulta acerca de si debe cerrarse solo una parte, o todo un programa municipal, constituye una decisión que deberá adoptar internamente la Municipalidad de Parrita, por lo que este Órgano Asesor no se encuentra facultado para pronunciarse acerca de cuál de esas opciones es la más conveniente.

Efectuada esa precisión, conviene entonces hacer referencia a los requisitos que deben cumplirse para que sea posible suprimir una o todas las plazas pertenecientes a un programa municipal en virtud de un proceso de reorganización.

En ese sentido, debemos recordar que el artículo 155, inciso b), del Código Municipal ₋anteriormente artículo 146 inciso b)₋ señala que para que una municipalidad pueda finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal, fundamentada en una reducción forzosa de servicios por falta de fondos o en una reorganización integral de sus dependencias, debe contar con estudios técnicos.

De esa forma, tal y como lo ha interpretado la Sala Constitucional, la Municipalidad tiene plena potestad para realizar una reorganización integral de sus dependencias, en la medida en que, con ello, se tienda a lograr una adecuada prestación del servicio público y se busque garantizar la óptima utilización de los fondos públicos y la más alta eficiencia en la prestación de los servicios encomendados. 

Ha señalado la Sala Constitucional:

“(…) Como lo ha indicado la Sala en reiterados pronunciamientos, el artículo 192 de la Constitución Política faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar un mejor desempeño y organización de las mismas, para lo cual podrá ordenar no sólo la eliminación y recalificación de plazas, sino el traslado de los funcionarios.  La autorización que brinda el ordenamiento para prescindir de los servicios de un funcionario público por motivo de reestructuración implica necesariamente que el puesto, considerado en sí mismo, sea dispensable en la estructura vigente y además de imposible integración en la nueva organización institucional. De manera que el Estado podrá poner en práctica su facultad de trasladar o despedir forzosamente a sus funcionarios por razones de reorganización, siempre y cuando ésta se fundamente en la necesidad real ₋debidamente comprobada₋ de mejorar el servicio público y respete el procedimiento establecido a tal efecto. En todo caso, y para hacer efectiva la tutela de los derechos de los administrados, la jurisdicción constitucional de libertad está legitimada para revisar si la figura de la reestructuración es utilizada para encubrir despidos que se realizan por motivos ajenos a los meramente organizacionales. Esto con el objetivo de evitar que la necesidad de reorganización y modernización del Estado sirva para eximir a la Administración de su elemental obligación de actuar siempre en respeto de los derechos y libertades que el Estado Social de Derecho reconoce a los individuos. (…)”. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 1846-2000, de las 14:57 horas del 29 de febrero del 2000. Ver en ese mismo sentido, las sentencias de la Sala Constitucional n.° 2496 de las 17:39 horas del 21 de marzo, 4951 de las 16:37 horas del 27 de junio y 5783 de las 16:01 horas del 11 de julio, todas del año 2000).

Los procedimientos de reorganización administrativa constituyen una vía de excepción, por lo que deben ser ejecutados con absoluta objetividad, transparencia y seriedad, por ende, es indispensable la existencia de estudios técnicos calificados que puedan validar la toma de decisiones, con base en un modelo coherente y efectivo.  Debe tratarse de modificaciones organizativas imprescindibles, que estén basadas en necesidades reales, debidamente probadas y apoyadas por estudios técnicos.

Es por lo anterior que, para prescindir de los servicios de un funcionario, debe demostrarse, mediante estudios técnicos, que la nueva estructura es incompatible con ese puesto, ya sea porque las funciones sustantivas que venía desempeñando desaparecieron o porque los requisitos variaron.

De esa forma, tal y como lo ha indicado esta Procuraduría en anteriores pronunciamientos, la “… procedencia jurídica del despido con responsabilidad patronal de un funcionario municipal, se encuentra supeditada a la existencia de una reducción forzosa de servicios, por falta de fondos, cierre de programas o una reorganización en el gobierno local, actuaciones que ineludiblemente deben tener como fundamento un estudio técnico. (…)” (Dictamen C-125-2010 del 11 de junio de 2010).

En consecuencia, las autoridades Municipales (entre ellas, las de la Municipalidad de Parrita) tienen la potestad de finalizar los contratos laborales cuando se produzca el cierre de un programa, siempre y cuando el procedimiento sea ejecutado con absoluta objetividad y transparencia, basado en estudios técnicos calificados que puedan sustentar la toma de decisiones.

Para que la Municipalidad de Parrita pueda tomar una decisión legalmente atinada, es necesario que de previo efectúe los estudios técnicos aludidos. Las conclusiones a las que arriben dichos estudios (ya sea en el sentido de que debe cerrarse todo, o parte de un programa o, por el contrario, que no es necesario el cierre, ni siquiera parcial) le permitirán a ese municipio trazar el camino y, de esa forma, actuar con mayor objetividad y transparencia en la toma de decisiones, siempre con miras a la prestación de un mejor y más eficiente servicio público, que conlleve a su vez una óptima utilización de los fondos públicos.

Sin la existencia de esos estudios técnicos que le permitan actuar a la Municipalidad, cualquier decisión que adopte acerca de la supresión de plazas de funcionarios municipales resultará arbitraria y, por ende, ilegal. De esa manera, las nuevas formas organizativas propuestas, los criterios para determinar cuáles plazas se mantienen dentro de la entidad y sus condiciones, así como la propuesta sobre los funcionarios que habrán de ser removidos o trasladados, son asuntos que deben manejarse con plena transparencia y objetividad pues, de lo contrario, se estaría abriendo un peligroso portillo a la arbitrariedad, para que sea la voluntad del jerarca ₋o la de los encargados de ejecutar los cambios₋ la que decida esos aspectos sin ninguna fundamentación, o utilizando mecanismos indebidos o criterios discriminatorios.

            Por otra parte, corresponde a la Municipalidad de Parrita decidir si el estudio técnico que debe efectuar para lograr una efectiva reorganización de sus programas se puede realizar a través de un análisis general, que incluya la condición de cada puesto que eventualmente vaya a suprimirse, o bien, si se realiza primero un estudio general, y luego se analiza la situación de cada servidor en particular.  Debe recordarse que el artículo 155, inciso b), del Código Municipal no aclara si por cada puesto a suprimir debe efectuarse un estudio técnico. Y esto es así, a nuestro criterio, porque dependerá de cada caso concreto y del nivel de profundidad que contenga cada estudio.

            Asimismo, para evacuar la tercera consulta formulada debemos indicar que en caso de que el Alcalde Municipal y, por ende, el municipio, decidan actuar sin el amparo de estudios técnicos que respalden la eventual supresión de plazas y se proceda a despedir funcionarios municipales, podría generarse la nulidad absoluta de la decisión, por ser contraria, entre otras normas y principios, a lo dispuesto en el artículo 155, inciso b), del Código Municipal.

Debemos recalcar que los servidores públicos se encuentran sometidos en todo momento al principio de legalidad, según el cual, sólo está permitido lo que esté autorizado de forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado, por lo que se puede actuar solamente en la medida y en la forma fijada por el ordenamiento jurídico, lo que impide arrogarse facultades que no estén previamente establecidas.

En caso de que un funcionario municipal sea despedido sin cumplir con las formalidades señaladas, ese despido podría ser declarado nulo por ser contrario al ordenamiento jurídico, al no encontrarse amparado en una causal objetiva, con las eventuales consecuencias que ello podría llevar aparejado como, por ejemplo, la posible reinstalación con el pago de los salarios dejados de percibir, más otros eventuales daños y perjuicios provocados.

De allí la exigencia de cumplir, en caso de una eventual reorganización, con el deber de realizar estudios técnicos que brinden respaldo a las autoridades municipales en la eventualidad de que sea necesaria la supresión de alguna o de algunas de las plazas que conforman la corporación municipal.

III. CONCLUSIONES

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

a)      Los funcionarios municipales de carrera gozan de estabilidad en sus puestos, por lo que solo pueden ser removidos de su cargo por causales de despido justificado o con ocasión de una reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización.

b)     La reorganización administrativa es un recurso que puede ser utilizado por la Administración Pública con el fin de aumentar su eficiencia y eficacia, mejorar los servicios que presta, y reducir el gasto público.

c)      Para que una municipalidad pueda realizar una reorganización administrativa que implique cerrar o modificar un programa, con supresión de uno o varios puestos, debe contar con los estudios técnicos que determinen cuales programas o plazas deben ser suprimidos.

d)     Sin la existencia de estudios técnicos que permitan actuar a la Municipalidad, cualquier decisión que adopte acerca de la supresión de plazas de funcionarios municipales resultará arbitraria, subjetiva y por ende ilegal.

e)      Corresponde a cada Administración determinar si el estudio técnico que debe efectuar para lograr una efectiva reorganización de sus programas, se puede lograr a través de un análisis general, o por medio de estudios adicionales por cada puesto que eventualmente vaya a suprimirse.

f)      En caso de que la Municipalidad decida actuar sin el amparo de estudios técnicos que respalden la eventual supresión de plazas y se proceda a despedir funcionarios municipales, tal decisión podría ser nula, con las eventuales consecuencias que ello podría generar como, por ejemplo, la reinstalación del servidor cesado, el pago de los salarios dejados de percibir y la cancelación de otros eventuales daños y perjuicios provocados. Asimismo, podría incurrir en responsabilidad disciplinaria el funcionario público que actúe de esa forma, por cuanto resulta contrario al principio de legalidad.

    Cordialmente,

         Julio César Mesén Montoya                             Álvaro Fonseca Vargas

                 Procurador                                                   Procurador                                                                                                             

JCMM/AFV/hsc