17 de diciembre del 2018

C-321-2018

 

Señor

Luis Ureña Oviedo

Auditor Interno

Colegio Universitario de Cartago

S.  O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AU-069-2017, del 7 de diciembre del 2017, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con el ejercicio de la docencia en instituciones públicas de educación superior por parte de funcionarios jubilados.

 

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

 

            Nos indica que, de conformidad con nuestro dictamen C-048-2017 del 9 de marzo del 2017, como regla de principio, no es posible percibir las prestaciones económicas derivadas de la jubilación conjuntamente con salario del Estado.  Agrega que, según ese pronunciamiento, existen excepciones a dicha regla, las cuales aplican cuando el salario proviene de labores docentes en instituciones públicas de educación superior.

 

            Sostiene que, si bien en el dictamen aludido se analizó la situación de varios regímenes de pensiones, así como el tiempo máximo de labores docentes asalariadas que cada uno de ellos admite sin suspender el pago de la pensión, no se indicó si existe algún límite máximo en el caso del régimen de pensiones del Poder Judicial, por lo que solicita que se amplíe dicho dictamen en cuanto a ese aspecto. 

 

Adicionalmente, nos plantea varias consultas nuevas relacionadas con el mismo tema de la prestación de servicios de docencia en instituciones públicas de educación superior por parte de exservidores públicos jubilados.

 

            Concretamente, las dudas que se someten a nuestra consideración son las siguientes:

 

“1. ¿Cuál es el tiempo máximo para contratar a funcionarios pensionados del Poder Judicial en el área Docente?

2. ¿Puede el CUC regular la contratación de esos funcionarios, por medio de regulación interna, ya que la Ley Orgánica del Poder Judicial no indica cuál es el máximo de jornada docente a contratar? ¿Se estaría discriminando a esa población?

3. ¿Pueden los funcionarios pensionados de cualquier régimen adquirir la propiedad del tiempo que laboran si participan en un concurso para ese fin, ya que de lo contrario, se estaría ante un tema de discriminación por aspectos de edad y condición jurídica de ser pensionado?

4. ¿Pueden los funcionarios docentes pensionados de cualquier régimen, ser representantes del Sector al que pertenecen ante el Consejo Directivo de la Institución?

5. ¿Se debe aplicar el artículo 686 del Código de Trabajo a los pensionados de cualquier sector? ¿Es la docencia la excepción para no aplicar el artículo 686 del Código de Trabajo?

6. ¿Las personas pensionadas cuando son nuevamente insertadas a la función pública, se les debe reconocer todos aquellos derechos que tenían anteriormente como anualidades, carrera profesional entre otros, o es otra figura diferente?.”

 

            De seguido nos referiremos a los temas sobre los cuales se ha requerido nuestro criterio.

 

 

I.- RESPECTO AL TIEMPO MÁXIMO EN QUE UN JUBILADO DEL PODER JUDICIAL PUEDE DEDICARSE A ACTIVIDADES DOCENTES REMUNERADAS EN INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR, SIN SUSPENDER EL PAGO DEL BENEFICIO JUBILATORIO

 

            Ya en nuestro dictamen C-048-2017, del 9 de marzo del 2017 (al cual se hace alusión en la consulta), indicamos que la regulación del régimen de pensiones del Poder Judicial se encuentra en los artículos 224 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial.  También señalamos que el artículo 234 de esa Ley establece que, al jubilado o pensionado, se le suspenderá el goce del beneficio, durante el tiempo que esté recibiendo cualquier otro sueldo del Estado o de sus instituciones.

 

            Agregamos que, a pesar de lo anterior, la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 3692-2013 de las 11:31 horas del 15 de marzo del 2013, sostuvo que la incompatibilidad de percibir simultáneamente pensión del régimen del Poder Judicial y salario del Estado no aplica cuando dicho salario se origina en la prestación de servicios docentes en instituciones públicas de educación superior.

 

            También advertimos en esa ocasión que ya ésta Procuraduría, en su dictamen C-116-2016, del 18 de mayo del 2016, con base en el precedente jurisprudencial citado en el párrafo anterior (el cual es de obligatorio acatamiento según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional), había establecido que los jubilados del Poder Judicial pueden ejercer la docencia en instituciones públicas de educación superior y percibir, al mismo tiempo, el beneficio de la jubilación.

 

            Partiendo de lo anterior, se nos consulta ahora cuál es el tiempo máximo (tiempo completo, medio tiempo, un cuarto de tiempo, etc.) por el cual se puede contratar a funcionarios pensionados del Poder Judicial en el área docente.

 

            Sobre ese aspecto, debemos indicar que la sentencia de la Sala Constitucional que admitió la posibilidad de que los funcionarios pensionados del Poder Judicial percibieran conjuntamente pensión y salario por el ejercicio de la docencia en instituciones públicas de educación superior, no estableció restricción alguna en cuanto al tiempo máximo en que esas personas podrían ejercer labores remuneradas de docencia.

 

A pesar de lo anterior, tanto esta Procuraduría, como la propia Sala Constitucional han establecido que cada centro universitario, en uso de la potestad normativa que poseen, pueden regular, con sujeción a la ley y a la Constitución Política, los diversos aspectos relativos a la relación de empleo con su personal docente, aspectos dentro de los cuales está el relativo al tiempo máximo de contratación de una persona jubilada.

 

Así, en nuestro dictamen C-333-2004 del 15 de noviembre del 2004, indicamos lo siguiente:

 

“… las universidades se encuentran plenamente facultadas para regular, a lo interno, su funcionamiento académico y demás actividades conexas, así como establecer los parámetros para la selección y nombramiento de su personal docente y administrativo y, en general, todo lo relativo a la especialidad orgánica del ente universitario.-  Desde esa perspectiva jurídica, la facultad organizativa les permite implementar y regular, paralelamente al proceso normal de selección y administración de personal, mecanismos alternativos para la contratación de académicos jubilados, tanto a nivel de grado como de post- grado, cuando las necesidades institucionales así lo requieran, con el fin de aprovechar su valioso aporte en el proceso de la educación superior del país.”  (El subrayado es nuestro).

 

            Por su parte, la Sala Constitucional, al analizar recientemente la validez del “Reglamento para la Recontratación del Personal Académico Jubilado para los diferentes Regímenes de Pensiones y Jubilaciones de la República”, emitido por el Consejo Universitario de la Universidad de Costa Rica, ratificó la potestad con que cuenta cada institución pública de educación superior para establecer topes máximos de servicio al personal jubilado.  Se trata de la sentencia n.° 4286-2018 de las 12:00 horas del 14 de marzo del 2018, la cual dispone:

 

“… en ejercicio de la autonomía universitaria ₋aspecto que no se cuestiona en esta acción₋ la Universidad de Costa Rica, a través del Consejo Universitario, promulgó el Reglamento aquí cuestionado, en el que establece excepciones a la prohibición genérica de que una misma persona perciba, simultáneamente, un derecho jubilatorio y un sueldo con fondos públicos, prohibición que, como ya se dijo, es acorde con el Derecho de la Constitución y con los valores y principios que la informan.  Y no solo esto, sino que esa prohibición se deriva de la naturaleza misma del derecho jubilatorio, el cual es incompatible con el pago de salario con fondos públicos, conforme ha sido expuesto.  En qué casos y bajo cuáles condiciones y requisitos se dan esas excepciones en el ámbito académico universitario, no es un asunto de constitucionalidad, por ser competencia exclusiva del legislador, en sentido amplio.  Así, si la Universidad de Costa Rica, en ejercicio de su autonomía universitaria, determinó que los jubilados podrán ser recontratados como docentes en dicha universidad bajo determinadas condiciones, por un tiempo y carga académica máximo ₋un cuarto o medio tiempo, según sea el caso₋ y durante un determinado periodo, prorrogable bajo ciertas condiciones, todo ello son aspectos que escapan del control de este Tribunal especializado, ya que no rebasan el ámbito de la mera legalidad.”

 

            Partiendo de lo anterior, consideramos que será cada institución pública de educación superior la que deberá decidir si establece una carga académica máxima o un tope de tiempo determinado (medio tiempo, un cuarto de tiempo, etc.) a las personas jubiladas del régimen del Poder Judicial que pretendan dedicarse a labores docentes.

II.- SOBRE LA POTESTAD DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR DE REGULAR LAS CONDICIONES DE CONTRATACIÓN DE LAS PERSONAS JUBILADAS

 

Como ya adelantamos, cada institución pública de educación superior (incluidos los colegios universitarios) puede regular las condiciones de contratación de las personas jubiladas.

 

En el ejercicio de esa potestad de regulación puede normarse 1) lo relativo al tiempo máximo de contratación; 2) lo relacionado con la posibilidad o no de que ese tipo de servidores adquieran la propiedad en la plaza en la que laboran, así como el procedimiento que debería emplearse para ello; 3) lo concerniente a la posibilidad de representar al sector al que pertenecen ante los órganos del centro de enseñanza; 4) lo referente a la forma de remuneración de ese personal, incluida la posibilidad de reconocer, o no, los sobresueldos que percibían los servidores cuando no habían alcanzado aún la condición de jubilados como, por ejemplo, anualidades, carrera profesional, etc.

 

Por supuesto que las normas que emita cada centro educativo sobre las condiciones en que han de prestar sus servicios las personas pensionadas están sujetas al control de legalidad y de constitucionalidad; sin embargo, ello no implica (según los precedentes analizados de la Sala Constitucional) que el tratamiento que se otorgue a ese tipo de funcionarios (los jubilados) deba ser el mismo que se confiere a los docentes que no se han acogido aún a su jubilación, pues se trata de dos categorías de funcionarios distintas.

 

 

III.- RESPECTO A LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 686 DEL CÓDIGO DE TRABAJO A LOS PENSIONADOS QUE PRESTEN SERVICIOS DOCENTES EN INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

 

Se nos consulta si a las personas pensionadas que decidan prestar sus servicios en una institución pública de educación superior, les es aplicable el artículo 686 del Código de Trabajo, lo que implicaría que estén obligados a devolver las sumas percibidas por concepto de cesantía. 

 

Para un mejor análisis del asunto, conviene transcribir el artículo 686 de referencia:

 

“Artículo 686.- Los servidores públicos que reciban auxilio de cesantía no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por dicho concepto o bajo otro título, por indemnización, reconocimiento de antigüedad o cualquier otra prestación similar pagada por la parte empleadora que se origine en la terminación de la relación de servicio, a excepción de los fondos de capitalización laboral. Si dentro de ese lapso llegaran a aceptar algún cargo quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas recibidas y deducirán aquellas que representen los salarios que hubieran devengado durante el tiempo en que permanecieron cesantes.

La Procuraduría General de la República, cuando se trate del Estado, o el representante legal de los demás entes públicos, con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado que pagó, procederá al cobro de las sumas que deban reintegrarse, por contravención a la prohibición establecida en el párrafo anterior, con fundamento en certificaciones extendidas por las oficinas correspondientes. Tales certificaciones tendrán el carácter de título ejecutivo por el monto resultante de la liquidación que haga la administración.”  (Así adicionado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, “Reforma Procesal Laboral”)

 

            Aunque no se indica expresamente, entendemos que la consulta se refiere a la situación de las personas que han prestado servicios simultáneamente en una institución pública de Educación Superior y en otra institución pública distinta, y deciden jubilarse de la segunda, manteniéndose activas en sus labores docentes.

 

            Sobre el tema, debemos señalar que ya ésta Procuraduría, ante una consulta planteada por la Auditoría Interna del Colegio Universitario de Limón, indicó que en las circunstancias descritas no es aplicable la obligación de reintegro que estaba prevista en el artículo 586 del Código de Trabajo, y que ahora se encuentra en el artículo 686 de ese mismo Código.  Sobre el punto, sostuvimos lo siguiente:

 

“… tradicionalmente se ha otorgado una tutela especial a las labores educativas, naturalmente, en virtud del interés público que esa real labor reviste en nuestro medio jurídico, y cuyo pilar fundamental a nivel constitucional se encuentra instituido en los artículos 77 y siguientes de la Carta Fundamental.   Por ello, no es de extrañar que desde el artículo 49 de la anterior Ley de la Administración Financiera de la República (No. 1279 de 2 de mayo de 1951), se exceptuara a la docencia de la prohibición genérica para desempeñar más de un cargo público, en aras de aprovechar racionalmente el recurso humano disponible en ese campo.   Y que además, una disposición similar se mantuviera en el inciso b) del artículo 123 de la Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001, que derogó la Ley 1279 citada. (…)  en una interpretación integral y armónica de las normas de estudio se colige que si el funcionario ejercía conjuntamente dos puestos de trabajo, por autorizarlo así el ordenamiento jurídico, ineludiblemente el pago del auxilio de cesantía que recibió por renunciar al puesto que desempeñaba en su jornada ordinaria, no logra afectar la relación de servicio que como docente mantiene con esa institución educativa, de la cual, valga acotar, no ha percibido prestaciones laborales…”.

 

            Por no existir razones para variar la tesis expuesta, debemos reiterar que el artículo 686 del Código de Trabajo no aplica en aquellos casos en que una persona que presta servicios simultáneamente en una institución pública de educación superior y en otra institución pública distinta, decida jubilarse (con el correspondiente pago de cesantía) del puesto que ocupa en la segunda institución, manteniéndose activo en su labor docente.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- Corresponde a cada institución pública de educación superior decidir si establece una carga académica máxima o un tope de tiempo determinado (medio tiempo, un cuarto de tiempo, etc.) a las personas jubiladas del régimen del Poder Judicial que pretendan dedicarse a labores docentes.

 

2.- En ejercicio de su potestad de autorregularse, cada institución pública de educación superior puede normar, entre otros aspectos: a) lo relativo al tiempo máximo de contratación; b) lo relacionado con la posibilidad o no de que ese tipo de servidores adquieran la propiedad en la plaza en la que laboran, así como el procedimiento que debería emplearse para ello; c) lo concerniente a la posibilidad de representar al sector al que pertenecen ante los órganos del centro de enseñanza; d) lo referente a la forma de remuneración de ese personal, incluida la posibilidad de reconocer, o no, los sobresueldos que percibían los servidores cuando no habían alcanzado aún la condición de jubilados como, por ejemplo, anualidades, carrera profesional, etc.

 

3.- El artículo 686 del Código de Trabajo no aplica en aquellos casos en que una persona que presta servicios simultáneamente en una institución pública de educación superior y en otra institución pública distinta, decida jubilarse (con el correspondiente pago de cesantía) del puesto que ocupa en la segunda institución, manteniéndose activo en su labor docente.

 

 

Cordialmente;

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/hsc