14 de diciembre del 2018

C-314-2018

 

 

Licenciada

Dalia María Pérez Ruiz

Auditora Interna

Municipalidad de Zarcero

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio Nº MZAI-124-2017, de fecha 26 de setiembre de 2017 –recibido el día 28 de ese mismo mes y año-, por medio del cual solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General con respecto a una serie de interrogantes relacionadas con el reconocimiento de tiempo servido en otras instituciones del Sector Público, a efecto del pago de anualidades; esto a falta de regulación especial, en esa corporación municipal, sobre la materia.

En concreto consulta lo siguiente:

1.      Cuál es el alcance, del monto porcentual del salario base, que dispone la Ley de Salarios de la Administración Pública, para efectos del pago y/o del reconocimiento de los años de servicios para el pago de las anualidades a los funcionarios municipales?

2.      El último párrafo del artículo 4 de la Ley 2166, indica: “La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial” (sic).

3.      Cuál es el alcance jurídico –técnico de ese párrafo, podría entenderse que el nuevo salario base incluye o suman los sobresueldos por anualidades?

4.       Cuál es la definición del salario base, en dicha ley? Existe una definición de éste término en otra normativa?

5.      Cuáles requisitos exige la normativa que cumpla el funcionario municipal, a efectos de que se reconozcan los años de servicios, de otras instituciones públicas (sic).

6.      Cuáles requisitos exige la normativa que cumpla el funcionario municipal, a efectos de que se reconozcan los años de servicios, de otras instituciones públicas, si la municipalidad no posee la reglamentación que lo regule?

7.      Existe norma legal que faculte a una Municipalidad, a aplicar un porcentaje fraccionado y diferente al dispuesto implícitamente, en la Ley de Salarios de la Administración Pública?

8.      Existe norma legal que faculte a una Municipalidad, a aplicar un monto porcentual inferior al salario base, al dispuesto implícitamente, en la Ley de Salarios de la Administración Pública?

9.      ¿El reconocimiento de años de servicio para el estado (sic), debe ser de oficio o a petición del interesado?

10.  Si al quedar un remanente (tiempo menor a un año) a favor del servidor, la Unidad de Recursos Humanos deberá correr la fecha de cumplimiento de anualidad, para efectos de que el servidor complete los 12 meses, aunque no concuerde esa fecha, con la fecha de ingreso o reingreso del servidor a la institución?

11.  Se correrá el tiempo, para el goce de su próximo aumento anual?

12.  En caso de proceder dicho reconocimiento, este debe de aplicarse de oficio o a petición del interesado, en el momento en que complete el tiempo?

13.  Debe ser considerada, esa posposición de tiempo para los efectos al derecho a mayor cantidad de vacaciones (cuando procediera), al auxilio de cesantía, al régimen de pensión o jubilación, y todos aquellos derechos que se adquieren en razón de su antigüedad; hasta la fecha próxima, en que vuelva a contarse los 12 meses?

14.  Se deberá correr el tiempo, para el goce de sus próximas vacaciones?

15.  En caso de proceder dicho reconocimiento, este debe de aplicarse de oficio o a petición del interesado en el momento en que complete el tiempo?

16.  El decreto Ejecutivo 18181 (…) Podría ser aplicado por las unidades de recursos humanos, municipales(sic).

Dicha gestión se fundamenta en la facultad conferida a las auditorías internas institucionales con la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, en razón de estar directamente relacionada la materia con las potestades fiscalizadoras propias de la Auditoría enclavada en aquel ente territorial.

 

I.- Consideraciones previas y alcance de nuestro dictamen.

            En primer lugar, interesa indicar que si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Según hemos considerado en nuestra jurisprudencia administrativa, cuando una auditoria tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público (Dictamen C-232-2012 de 2 de octubre de 2012. En sentido similar los dictámenes C-069-2017 de 3 de abril y C-293-2017 de 11 de diciembre, ambos de 2017).

 

Tómese en cuenta lo anterior para futuras consultas.

 

En segundo término, siendo que la mayoría de los temas aludidos en su consulta han sido abordados en nuestra jurisprudencia administrativa[1], en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras competencias legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, nos permitimos suministrarle una serie de consideraciones jurídicas generales al respecto, en las que podrá encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes.

 

Advertimos desde ya que, por razones expositivas, no nos ceñirnos al orden en que fueron formuladas las preguntas de su consulta, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

 

III.- Anualidad por mérito (Arts. 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley No. 2166 y sus reformas; Decreto Ejecutivo No. 18181-H del 14 de junio de 1988, denominado “Reglamento de Pago de Anualidades Adeudadas en Administración Pública”).

 

Comencemos por indicar que, en términos generales, la anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos, como reconocimiento de los años de servicio prestados y de la experiencia adquirida en el Sector Público (dictámenes C-141-2012, de 6 de junio de 2012; C-013-2014, de 16 de enero de 2014 y C-069-2016, de 5 de abril de 2016, entre otros muchos.  Así como la resolución N° 2000- 0039 de las 09:40 hrs. del 4 de mayo de 2000, Sala Segunda).

 

Este beneficio encuentra su sustento en los artículos 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley No. 2166 y sus reformas; reconociéndose así un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público[2]. Actualmente, según Directriz No. 013-H, sobre Racionalización del Gasto por Concepto de Anualidades, la anualidad ya no se calcula como un porcentaje del salario base, sino como un monto nominal fijo con independencia de la base que deberá fijar la Dirección General de Servicio Civil (Publicada en el Alcance a La Gaceta N0. 115 de 6 de junio de 2018). Y con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No. 9635, acorde con lo dispuesto en dicha directriz, se estableció legalmente que el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos –incluidos los municipales (art.26.2 Ibídem.)- será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable (art.50).

 

Según hemos advertido, al reconocerse a través del sistema de méritos, ello conlleva que la anualidad no es un premio a la antigüedad ni es automático[3], pues aunque toma en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida por el servidor público, con base en lo dispuesto originariamente por el artículo 5 de la citada Ley de Salarios, se encontraba supeditado a que aquél obtuviera una calificación de desempeño “de bueno” o “superior” en el año anterior al reconocimiento de esta. De modo que, como lo indicaba el propio artículo, es en realidad un incentivo que premia el mérito del servidor al efectuar de forma eficiente las labores que le han sido encomendadas (dictámenes C-50-2015, de 6 de marzo de 2015; C-069-2016, 5 de abril de 2016; C-087-2017, de 2 de mayo de 2017 y pronunciamiento OJ-073-2017, de 16 de junio de 2017, entre otros). Actualmente, con la entrada en vigencia de la citada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No. 9635:

 

“El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellos servidores que hayan cumplido con una calificación mínima de “muy bueno” o su equivalente numérico, según la escala definida (…)” (art. 48 in fine).

 

El presupuesto de hecho elemental para que pueda operar el reconocimiento del sobresueldo de anualidad, es que el trabajador dependiente [4] se desempeñe en una entidad dentro del sector público; es decir, que la entidad a cuyo servicio labora el trabajador durante el tiempo que pretende que le sea reconocido, tenga el carácter de órgano o entidad pública, con independencia de que se encuentren o no regidos por un régimen de carácter estatutario como en la Administración Central –que incluye un determinado sistema salarial-retributivo-; poniéndose así de manifiesto en este campo específico, en todo el Sector Público, la teoría del “Estado como patrono único” (dictamen C-381-2007 de 30 de octubre del 2007), pues con el pago de anualidades, según lo establecido por la jurisprudencia laboral, lo que se pretende es retribuirle al servidor público la experiencia obtenida a lo largo de los años al servicio del indicado sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado -Administración central o descentralizada- (Resolución número 12-2007 de las 09:45 del 12 de enero de 2007, Sala Segunda. En sentido similar, las Nºs 2000-00923, de las 10:10 horas del 1° de noviembre del 2000 y la 20-2006, de 9:40 horas de 27 de enero del 2006, ambas de la Sala Segunda).

 

            Por ello, a nivel doctrinal y jurisprudencial, se ha mantenido en nuestro medio el criterio inveterado de que en el tanto las corporaciones municipales no están excluidas del concepto “sector público”, y a falta de norma especial, les resulta aplicable la Ley de Salarios de la Administración Publica, en cuanto al reconocimiento de la antigüedad, para efectos del pago de aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus instituciones, estén o no cubiertas por regímenes de naturaleza estatutaria (Al respecto, entre otras muchas, pueden consultarse las resoluciones Nºs 2001-0241 de las 10:10 hrs. del 2 de mayo de 2001, 2001-00369 de las 10:10 hrs. del 11 de julio de 2001 y 2003-00498 de las 10:00 hrs. del 17 de setiembre de 2003, todas de la Sala Segunda. Y dictamen C-307-2007, de 31 de agosto de 2007). Y según lo ha determinado la jurisprudencia judicial, las anualidades deben pagarse a partir del momento en que la municipalidad tome la decisión de reconocer ese plus al amparo de la citada ley, pero deberá tomar en cuenta para efectos del cálculo toda la antigüedad acumulada a ese momento por los servidores beneficiados (Resoluciones Nos. 2000-00549 de las 10:05 hrs. del 24 de mayo de 2000, 2001-00369 de las 10:10 hrs. del 11 de julio de 2001, 2005-00581 de las 09:45 hrs. del 6 de julio de 2005, Sala Segunda).

 

Y en atención a lo consultado, interesa indicar que en un inicio la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957) solamente previó la posibilidad de computar los años servidos en la propia institución para la que se labora, y no los servidos con anterioridad en otras instituciones del Sector Público. Fue mediante la Ley No.6835 de 22 de diciembre de 1982, que se adicionó un inciso d) a su artículo 12 para reconocer el tiempo servido en cualquier institución del sector público; positivizando, al menos en la materia, la figura del Estado como patrono único. De ahí que el reconocimiento de anualidades en el sector público se da en al menos dos supuestos básicos diferenciables: por años servidor en una misma institución y por años servidos con anterioridad en otras instituciones de dicho sector. Según hemos indicado, el reconocimiento de la antigüedad aludida por la citada ley n.° 6835, para los efectos de los aumentos anuales, rige únicamente a futuro, esto es: a partir de su promulgación; es decir, no tiene efectos retroactivos más allá de dicha fecha (Dictámenes C-048-98, de 19 de marzo de 1998, entre otros).

 

Importa también señalar que, si bien en los años ochenta existió toda una polémica jurídica en torno a la procedencia o no del reconocimiento de la antigüedad acumulada, cuando los servicios prestados no habían tenido el carácter de continuos, lo cierto es que esa discusión fue superada bajo el criterio, según el cual, para los efectos de los aumentos anuales debe reconocerse, para todo efecto, el tiempo servido, aun cuando haya existido interrupción del servicio. Y esto es así, porque lo que se pretende retribuir con la anualidad es la dedicación del empleado al servicio de la Administración y la experiencia obtenida en la misma, independientemente del carácter continuo o interrumpido de la relación (Dictámenes C-194-83 de 17 de junio de 1983, C-203-96 de 16 de diciembre de 1996 y C-27-2008 de 25 de junio de 2008. Así como DAGJ-1687-2008 –Oficio Nº 13552- de 16 de diciembre de 2008, de la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República); máxime cuando la normativa vigente no contiene ningún concepto que indique que su reconocimiento deba darse sólo cuando no exista solución de continuidad en los servicios prestados (Resoluciones Nºs 156 de las 16:00 hrs. del 27 de setiembre de 1989 y 269 de las 9:30 horas del 16 de setiembre de 1994, todas de la Sala Segunda). (Véase dictamen C-149-2017, de 26 de junio de 2017, entre otros).

 

            Con relación a cómo debe reconocerse la cantidad de años de servicio a un funcionario público para que se le reconozca la anualidad, hemos señalado en nuestra jurisprudencia que de conformidad con el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública,  todo  tiempo laborado en el Sector Público, debe ser considerado a los efectos del pago de aumentos anuales; es decir, debe  considerarse los lapsos, períodos, días y meses que no hayan trascendido el año, ya que todo ese tiempo es útil a los efectos del pago correspondiente (Entre otros, Dictámenes C-182-2005, de 16 de mayo de 2005; C-242-2005, de 1 de julio de 2005; C-283-2011, del 21 de noviembre del 2011 y C-351-2014, de 20 de octubre de 2014. Así como la resolución No. 2001-05916 de as 15:28 hrs. del 3 de julio de 2001, Sala Constitucional).

 

Importante mencionar que el reconocimiento de todos los años laborados por el servidor o funcionario en cualquier institución pública que compone el Sector Público, no se agota, en cuanto efectos, sólo en el reconocimiento y pago de las anualidades que establece el tantas veces citado artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, sino que también sirve para los efectos del cómputo de rubros como las vacaciones y el auxilio de cesantía, por ejemplo. Así que, para los efectos propios de esta consulta, en cuanto a la duración de las vacaciones, aquel reconocimiento puede incidir en el cómputo vacacional escalonado, a que refiere lo estipulado en el artículo 146, inciso e) del Código Municipal (actualmente ordinal 155 inciso e) por la reforma introducida por la Ley N° 9542), en el tanto sirva para integrar el denominado presupuesto de “tiempo consecutivo servido”, establecido de forma expresa en dicha norma; esto es así, porque la duración de las vacaciones va a depender del tiempo efectivo que se haya acumulado y trabajado previamente, según lo dispuesto por los ordinales 59 constitucional y 153 del Código de Trabajo. (Dictámenes C-152-2006, de 20 de abril de 2006; C-269-2006, de 4 de julio de 2006; C-249-2007, de 15 de julio de 2007 y C-343-2008, de 23 de setiembre de 2008, entre otros). Pero en todo caso, debe estimarse que, por su carácter cíclico y periódico, por regla general, el punto de partida del disfrute de las vacaciones lo será, indistintamente, la fecha de ingreso al ente municipal.

 

            Y en cuanto al rompimiento del tope de anualidades (por encima de las treinta), deberá estarse a lo dispuesto por la Sala Constitucional en su resolución Nº 2008-015460 de las 15:06 hrs. del 15 de octubre de 2008 (dictamen C-13-2014 de 16 de enero de 2014), según el cual, es factible devengar tantas anualidades como servicios prestados se lleguen a acumular en el sector público estatal; es decir, sin límite (Véase oficio circular SI-006-2008 del Área de Salarios e Incentivos de la Dirección General de Servicio Civil, dirigido a Directores de la Dirección General de Servicio Civil y Jefes de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil).

 

Con base en lo hasta aquí expuesto, podemos afirmar que en la ley mencionada se dispuso entonces el reconocimiento del incentivo económico por concepto de anualidad y a cuáles servidores públicos se les aplica; que son, sin distingo alguno, servidores en propiedad o interinos que hubiesen obtenido una calificación anual de servicios o desempeño de “bueno” o “superior”, y se reconoce todo el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público a efecto del pago de las respectivas anualidades.

 

Por otra parte, el procedimiento para cancelar este complemento salarial se encuentra regulado en el artículo 12, inciso d), de la citada ley, así como en el Decreto Ejecutivo No. 18181-H del 14 de junio de 1988, denominado “Reglamento de Pago de Anualidades Adeudadas en Administración Pública”; norma en la cual prima el “principio rogatorio”, propio de los procedimientos declarativos, según el cual, es necesaria una solicitud escrita de la persona interesada ante la unidad de Recursos Humanos de la institución en la que presta sus servicios (art. 3).

 

A falta de regulación especial, en lo que corresponde al reconocimiento de la antigüedad en cuestión, por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), las Administraciones Públicas deberán remitirse al citado Reglamento No. 18181-H (Dictamen C-195-2001, de 12 de julio de 2001).

 

En cuanto al concepto de salario base[5], sobresueldos y de salario clase, utilizados por el artículo 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 y sus reformas, así como por su Reglamento No. 18181, para el cálculo de las anualidades, interesa por su contundencia, la siguiente trascripción de un fallo judicial que ilustra aquella acepción:

 

“(…) Según los reparos de los recurrentes, los pluses salariales, pagados aparte del salario de clase, deben ser tomados en cuenta a los efectos de fijar su salario base y, luego, realizar el cálculo correspondiente por anualidades. A fin de resolver el asunto que nos ocupa, debe determinarse cuál es el alcance del término "sobresueldos", utilizado en el artículo 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado por la Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982 y en esta labor resulta de suyo necesario, hacer una breve referencia a la génesis de la Ley No.6835. Así, en el Voto de esta Sala No.309, de las 10:00 horas, del 3 de diciembre de 1997, se realizó un análisis del expediente legislativo número 9509 y de la jurisprudencia que antecedió la reforma en comentario, indicándose que:

 

"Los aumentos por costo de la vida, que en los años anteriores a la reforma legislativa de comentario se hacían mediante sumas fijas a través de la inapropiadamente utilizada figura del sobresueldo, se mantuvieron como un concepto separado y diverso del salario de la categoría del trabajador, y ello significó que el cálculo de los derechos de los trabajadores, como en el referido caso del señor Calzada Bolandi respecto de su pensión, se hiciera prescindiendo de los aumentos por costo de vida. Por esa razón, la Sala consideró que estos aumentos se integran en el salario base que percibe el funcionario; y ese pensamiento lo tomaron los legisladores y lo introdujeran en la reforma legislativa en comentario, señalando que la suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base...".

 

En ese mismo Voto, la Sala, atendiendo a los conceptos de "sobresueldo", "salario de clase" y "salario base", utilizados en la redacción del citado artículo, se refirió a cada uno de ellos de la siguiente forma:

 

            "... el salario base es un elemento del salario total de los trabajadores del Sector Público y está concebido fundamentalmente en función de las políticas presupuestarias, manejadas a través de escalas salariales, con categorías de puestos establecidos, precisamente, en esa Ley de Salarios de la Administración Pública. Para cada categoría de puesto existe un salario -salario de clase-, al cual deben sumarse los aumentos decretados por el Poder Ejecutivo, por concepto de elevación en el costo de la vida. Esos aumentos, tienen como objeto restablecer el valor adquisitivo de la remuneración de los trabajadores, a fin de mantenerlos, en la medida de las posibilidades macroeconómicas del país, equiparados con la inflación y así, por razones de equidad y de justicia distributiva, procurar el bienestar y la existencia digna de los trabajadores. Por su parte, el salario total, es un concepto que comprende no sólo el salario base (salario de clase más aumentos por costo de la vida), sino que engloba todos aquellos "pluses salariales" que, por otros conceptos, percibe el trabajador; v. gr. el zonaje, la prohibición o la dedicación exclusiva. La voz francesa "plus", siguiendo la jurisprudencia de la antigua Sala de Casación (véase el Voto No. 10, de las 16:00 horas, del 21 de enero de 1975), es una acepción gramatical y semántica que significa "más", y es aceptada como un galicismo jurídico. El Diccionario de Derecho Usual de Cabanellas define "plus" como "... "sobresueldo o bonificación" que se da a las tropas en campaña por servicios especiales. Cualquier pago suplementario; como gratificaciones, dietas, viáticos, primas, premios, etc. ...". Con fundamento en esa definición, se afirmó que el "plus salarial", se funda en otro "servicio especial" a remunerar, extendiéndose a cualquier pago suplementario, como los indicados. Pérez Botija...en su Manual de Derecho de Trabajo los define también como "emolumentos que se agregan a la retribución base para compensar trabajos generales o especiales...". Esa compensación, entonces, no es gratuita ni general; es especial, directa y personal, o sea, se funda en la compensación por la relación laboral particular de cada trabajador. Constituyen pluses los aumentos por antigüedad que se le hace al trabajador en reconocimiento de los años de servicio, a su buen desempeño y a la mayor experiencia adquirida en sus labores, como también lo que percibe por zonaje, puesto que con este rubro se compensan los mayores desembolsos que debe hacer el trabajador que tiene que ejecutar sus labores en lugares distintos al centro de trabajo. El "MAS" trabajo se gratifica con un suplemento salarial y afecta, mejorando, el salario total, pero no el salario base. No se debe hablar de un "plus de costo de la vida", ni de "plus de carestía de la vida", porque el costo de la vida y su carestía, no se origina en un sacrificio de rendimiento a compensarse de una labor especial o particular del trabajador, sino que responde a las circunstancias económicas que hacen necesario el ajuste salarial. Por ello, los aumentos de salario por aumento en el costo de la vida, no son "pluses" adicionales o particulares para pagar o compensar rendimientos o sacrificios especiales o complementarios. El aumento por la elevación en el costo de la vida, no es otra cosa que la elevación del salario para satisfacer la necesidad de comentario".

 

Las consideraciones expuestas, llevan a la ineludible conclusión de que, desde el punto de vista de la Ley, los beneficios adicionales (pluses) que percibe regularmente el trabajador, no tienen la virtud de aumentar su salario base, ni lo conforman, aunque sean parte integrante del salario total, razón por la cual, no pueden ser tomados válidamente en cuenta, como pretenden los recurrentes, para el cálculo final de las anualidades.

 

IV.- Los recurrentes reclaman una interpretación inadecuada del artículo 4, de la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166, del 9 de octubre de 1957; pues, según su entender, de conformidad con el texto de la norma -reforma introducida por la Ley N° 6835, del 21 de diciembre de 1982-, “la suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial”; cada uno de los sobresueldos debe sumársele al salario de clase, para conformar el salario base y, luego, realizar el cálculo del monto correspondiente por anualidades. Sobre el punto, según se dijo, esta Sala, reiteradamente, ha establecido que, para tales efectos, el único sobresueldo que ha de tomarse en cuenta, es el dispuesto por aumento en el costo de la vida, de conformidad con los antecedentes legislativos y con una aplicación racional de la norma; lo contrario, llevaría a una aplicación ilógica, según la cual, todos los sobresueldos deben de tomarse en cuenta, para conformar el salario base y, al servir este último, en varios casos, precisamente, para el cálculo de otros sobresueldos; pues, los respectivos rubros corresponden, a su vez, a un porcentaje determinado del salario base, implicaría una aplicación tanto desproporcionada como irracional. Todo ello, de conformidad con estudios anteriores, de los antecedentes legislativos de la norma en cuestión, realizados por esta Sala -para resolver asuntos semejantes-, en los que se concluyó que, la clara intención de los legisladores, fue la de que, únicamente, se tomara en cuenta el sobresueldo decretado por los aumentos periódicos, en el costo de la vida, a los efectos que establecía la norma y no todos los demás pluses existentes o posibles, según la interpretación dada por los recurrentes. De manera que, los únicos rubros que pueden tomarse en cuenta, para establecer el salario base, son aquellos aumentos efectuados periódicamente por costo de la vida, por lo cual el argumento de los recurrentes carece de fundamento jurídico.” (Resolución No. 2002-00005 de las 09:30 hrs. del 18 de enero de 2002, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Y en sentido similar, las Nos. 309-97, 38-98, 53-98, 56-98, 64-98, 68-98, 74-98, 102-98, 103-98, 129-98, 105-99, 108-99, 262-00, 555-01 y 5-02, todas de la Sala Segunda).

 

            De nuestra parte, nos hemos limitado entonces a señalar que la interpretación que ha de darse al artículo primero del Decreto mencionado, al expresar su inciso tercero que "El cálculo de las anualidades se hará siempre sobre los salarios base actualizados", corresponde indubitablemente a los salarios devengados por el servidor en cada momento del reconocimiento de los aumentos anuales, criterio compartido por la Dirección General de Servicio Civil (Dictamen C-076-89, de 27 de abril de 1989 y C-206-90, de 11 de diciembre de 1990). De manera que, para el pago de los aumentos anuales de tiempo laborado anteriormente, debe ser calculado sobre el salario base vigente y el valor correspondiente de la anualidad en cada período en que debió ser reconocido (Dictamen C-50-2015, de 6 de marzo de 2015, que refiere al C-109-2009, de 23 de abril de 2009. Y en sentido similar el C-281-2009, de 13 de octubre de 2009).

 

Es nuestro deber advertir que el derecho a que se reconozcan y paguen anualidades no prescribe mientras se mantenga la relación laboral o de empleo (art. 413 del Código de Trabajo vigente –602 anterior a la Reforma Procesal Laboral-). La prescripción extintiva solo operaría entonces contra los reclamos planteados después de transcurrido un año desde el cese o extinción de la relación de empleo público (dictámenes C-101-2013, 17 de julio de 2013 y C-013-2014 op. cit. y resoluciones Nºs 229 de las 15:40 horas del 11 de agosto de 1999, 392-2002 de las 10:40 horas de 7 de agosto del 2002 y la 587-2007 de las 9:35 horas del 29 de agosto de 2007, entre otras, todas de la Sala Segunda).

 

            Por último, interesa señalar que aun admitiendo la posibilidad de que las Municipalidades, como entidades públicas territoriales autárquicas, por medio de sus Concejos municipales –arts. 4 y 13 del Código Municipal-, podrían reglamentar la materia y regular de forma especial el pago de anualidades por servicios prestados en una misma institución y por años servidos con anterioridad en otras dependencias públicas, lo cierto es que, según lo ha reafirmado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ello de ningún modo autoriza a que se regule de manera diferente y en detrimento de sus servidores públicos, lo que dispuso en forma general la Ley de Salarios de la Administración Pública al respecto (Resolución No. 2005-00147 de las 10:25 hrs. del 25 de febrero de 2005; citada en el pronunciamiento OJ-073-2017 op. cit.). De modo que la aplicación de los parámetros establecidos en la citada Ley de Salarios constituye un “mínimo” que se debe respetar, por lo que únicamente mediante norma de rango legal[6] sería posible modificarlos para desmejorar la situación de los servidores públicos (Dictamen C-019-2009, de 29 de enero de 2009).

 

Conclusiones:

Con base en lo expuesto, y en lo que interesa a su consulta, la Procuraduría General concluye que:

 

El incentivo económico por concepto de anualidad, como reconocimiento de los años de servicio prestados y de la experiencia adquirida en el Sector Público, tiene sustento normativo en los artículos 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley No. 2166 y sus reformas.

 

Dicho incentivo salarial no es automático, pues su reconocimiento siempre ha estado supeditado a que el servidor público beneficiario del mismo haya obtenido una calificación de desempeño; originariamente “de bueno” o “superior” en el año anterior al reconocimiento de aquél. Y ahora de “muy bueno” o su equivalente numérico según la escala definida (art. 48 in fine de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No. 9635.

 

El reconocimiento de anualidades se da en al menos dos supuestos básicos diferenciables: por años servidor en una misma institución pública y por años servidos con anterioridad en otras instituciones del Sector Público.

 

Todo tiempo laborado en el Sector Público debe ser considerado a los efectos del pago de aumentos anuales; es decir, debe considerarse los lapsos, períodos, días y meses que no hayan trascendido el año, ya que todo ese tiempo es útil a los efectos del reconocimiento y pago correspondiente.

 

Con base en la resolución Nº 2008-015460 de las 15:06 hrs. del 15 de octubre de 2008, de la Sala Constitucional, es factible devengar tantas anualidades como servicios prestados se lleguen a acumular en el sector público estatal; es decir, sin límite.

 

Actualmente, en el caso de la Administración Central del Estado y demás instituciones homologadas bajo el régimen de mérito de la Dirección General de Servicio Civil, la anualidad ya no se calcula como un porcentaje del salario base, sino como un monto nominal fijo con independencia de la base salarial (Directriz No. 013-H, publicada en el Alcance a La Gaceta N0. 115 de 6 de junio de 2018 y arts. 26.2 y 50 de la Ley No. 9635).

 

El reconocimiento de todos los años laborados por el servidor en el Sector Público no se agota, en cuanto a sus efectos, sólo en el reconocimiento y pago de las anualidades, sino que también sirve para los efectos de las vacaciones, en especial en cuanto a la duración de las mismas, en razón del cómputo vacacional escalonado que prevé el 155 inciso e) del Código Municipal.

 

En el tanto las Municipalidades no están excluidas del concepto “sector público”, y a falta de norma especial, les resulta aplicable la Ley de Salarios de la Administración Publica, en cuanto al reconocimiento de la antigüedad, para efectos del pago de aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus instituciones.

 

El procedimiento para cancelar este complemento salarial se encuentra regulado en el artículo 12, inciso d), de la citada ley, así como en el Decreto Ejecutivo No. 18181-H del 14 de junio de 1988, denominado “Reglamento de Pago de Anualidades Adeudadas en Administración Pública”; norma en la cual prima el “principio rogatorio” (art. 3).

 

A falta de regulación especial, en lo que corresponde al reconocimiento de la antigüedad, por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), las Administraciones Públicas –incluidas las Municipalidades- deberán remitirse al citado Reglamento No. 18181-H (Dictamen C-195-2001, de 12 de julio de 2001).

 

Conforme a la jurisprudencia laboral, el salario clase de referencia se compone del salario base de cada puesto más los aumentos periódicos por concepto de costo de vida; otros pluses o sobre sueldos no pueden ser considerados en aquél.

 

De manera que, para el pago de los aumentos anuales de tiempo laborado anteriormente, debe ser calculado sobre el salario base vigente y el valor correspondiente de la anualidad (antes de junio de 2018 era porcentual) en cada período en que debió ser reconocido.

 

El derecho a que se reconozcan y paguen anualidades no prescribe mientras se mantenga vigente la relación de empleo (art. 413 del Código de Trabajo vigente –602 anterior a la Reforma Procesal Laboral-).

 

La aplicación de los parámetros establecidos en la citada Ley de Salarios constituye un “mínimo” que se debe respetar, por lo que únicamente mediante norma de rango legal sería posible modificarlos para desmejorar la situación de los servidores públicos.

 

Con base en la doctrina administrativa y judicial expuesta, esa Auditoría cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes y subsecuentemente, aplicar lo aquí interpretado y sugerir a lo interno de la Administración activa la adopción de las medidas correctivas necesarias, en caso de estimarse procedentes, para una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

Se deja así evacuada su consulta.

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg