C-242-1986

San José, 2 de octubre 1986

Señor

Dr. Guido Miranda Gutiérrez

Presidente ejecutivo

Caja Costarricense de Seguro Social

Presente

 Estimado Señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio N° 5169 de 19 febrero del presente año, mediante el cual somete a la consideración de esta oficina el criterio de la institución a su digno cargo con relación a la Ley N° 5905 de 4 de mayo 1976.

I.-    OPORTUNIDAD EN LA EMISIÓN DE ESTE DICTAMEN

En primer término,deviene necesario  aclarar que es costumbre en la Procuraduría General de la República el dar respuesta a las consultas que con arreglo a lo dispuesto por los artículos 3° inciso b) y 4° de la Ley N° 6815 de 27 de septiembre de 1982,  le son formuladas por los diferentes órganos de la Administración Pública. En tal sentido, el tiempo transcurrido entre la solicitud del dictamen y el respectivo pronunciamiento, obedece, generalmente, al estudio e investigación que demanda el caso de que se trate.

 En el asunto que ahora nos ocupa, la demora en la emisión del presente dictamen obedece a lo siguiente: el artículo 2° de la Ley N° 6815 citada Supra, dispone que los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. De este modo, y atendiendo a las implicaciones del caso, es práctica administrativa en esta Dependencia conferir audiencia previa a los organismos públicos que pueden verse afectados en su actividad como resultado de nuestro estudio, con el propósito de conocer su criterio sobre el fondo del aspecto cuestionado. Atendiendo la anterior, y en consideración además a que según la propia Dirección Jurídica de esa Institución se está en presencia de un problema “...cuya solución involucra al Estado y algunas instituciones públicas, con implicaciones de orden económico-  presupuestario…”, mediante oficio de 16 de febrero del presente año ( recibido el 27 del mismo mes) se solicitó el parecer del Ministerio de Hacienda, gestión que fue reiterada por nota del 17 de julio pasado ( recibido el 31 de ese mes), sin que hasta la fecha se haya recibido respuesta formal alguna,  a pesar de las reiteradas instancias telefónicas con tal propósito, y a las manifestaciones en torno a que el estudio ya está finalizándose  y que próximamente será remitido a esta Dependencia. Así las cosas, por no haber recibido aún respuesta al caso, se prescinde de la audiencia y de seguido se entra resolver el fondo del asunto sometido a nuestro análisis.

II.- NORMATIVA APLICABLE

La ley N°5905 de 4 de mayo 1976 establece:

“  Artículo 1°.-  Toda persona amparada por regímenes nacionales de pensiones,  sean éstas ordinarias o extraordinarias, quedará protegida por los beneficios del Seguro de Enfermedad y Maternidad con protección familiar de la Caja Costarricense de Seguro Social

 Artículo 2°.- Las cuotas y beneficios relativos a las personas tuteladas en esta ley, serán las mismas que rigen para los demás asegurados de la Caja en el Seguro de Enfermedad y Maternidad,  excepto que las cuotas de los pensionados se cobrarán sobre la cuantía de las pensiones  y sus revaloraciones  y que no habrá pago de subsidio en dinero por tratarse de pensionados que no pierden su ingreso con motivo de la enfermedad. La cuota patronal será cubierta por el Fondo Nacional de Pensiones quien, haciendo las veces de patrono, enterará a la Caja las cuotas correspondientes.

  Si hubiere algún déficit, éste será cubierto por el Estado, el cual tomará los recursos de las rentas creadas por leyes anteriores para cubrir la cuota estatal y la cuota del Estado como patrono a la Caja Costarricense de Seguro Social”.

Posteriormente, por medio de la Ley N° 6230 de 2 de mayo de 1978, se interpretó el artículo 2° de la Ley 5905 de 4 de mayo 1976 (erróneamente se indica que su fecha corresponde al 26 de mayo de ese mismo año), en los siguientes términos:

“Artículo 1°.-   Interprétase en forma auténtica el artículo 2° de la ley número 5905 de 26 de mayo 1976, en el sentido que todos aquellos pensionados del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, quedan exentos de la contribución que al mismo se refiere, aún cuando reciban algún ajuste de pensión de otro régimen de pensiones,ya que existe para ellos el derecho a continuar recibiendo los beneficios médicos sin carga adicional alguna”.

III.-   ANÁLISIS DE FONDO:

Según se desprende de las disposiciones supra transcritas, el legislador pretendió que todas las personas amparadas regímenes nacionales de pensiones, ordinarias o extraordinarias, quedasen protegidas por los beneficios del Seguro de Enfermedad y Maternidad con protección familiar de la Caja Costarricense de Seguro Social.  En lo que hace a las cuotas y beneficios, éstos - por imperativo legal-  serán los mismos que se apliquen para los demás asegurados de la Caja en el Seguro de Enfermedad y Maternidad, con la observación de que las cuotas de los pensionados se cobrarán sobre la cuantía de las pensiones y revalorizaciones y que no habrá pago de subsidio en dinero al tratarse de pensionados que no pierden su ingreso por razón de la enfermedad. Asimismo, y en lo que se refiere pago de las cuotas, mediante la Ley N° 6230 queda establecido que los pensionados del Régimen de Invalidez Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social están eximidos de contribución alguna, aún en el evento de que reciban algún ajuste de pensión por otro régimen diferente. Hasta aquí la normativa aplicable es clara y no merece mayores comentarios. Restablecer quién debe cubrir o satisfacer la cuota patronal, habida cuenta de que la ideología que inspira los seguros sociales por parte del principio, contemplado en el artículo 73 de la Constitución Política, de qué se trata de un “... Sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores…”. A fin de establecer a quien corresponde cubrir las cuotas patronales, es menester formular algunas consideraciones de importancia, habida cuenta de que el  “ Fondo Nacional de Pensiones” que la ley menciona, no existe como persona jurídica en sí misma considerada ni se trata- de modo alguno- de un organismo público real concreto y determinado. De este modo, necesariamente debemos caer en el campo de la hermenéutica legal, que nos brinda principios y reglas que serán de utilidad para resolver el punto cuestionado. Y ellos así, en consideración al hecho de que no resulta lógico concluir, desde cualquier ángulo que se mire, que el legislador ha establecido una norma para que no sea aplicada, Así como tampoco sería equitativo ( sin entrar analizar aspectos constitucionales dado que se eliminaría la participación patronal) que se obligue a la Caja Costarricense de Seguro Social a prestar servicios a los pensionados en materia enfermedad y maternidad con protección familiar, en ausencia de un aporte económico cuantificable y considerable, como es la contribución patronal.

Según ha podido observarse, la ley parte de una ficción jurídica para seguir la doctrina de la universalización de los seguros, en razón de que en realidad, en tratándose de pensionados o jubilados, éstos no son ” trabajadores” propiamente tales y, por ende, no existen tampoco sus respectivos” patronos”.  queda claro, pues, que lo que se ha pretendido es que los pensionados queden cubiertos por los beneficios del Seguro de Enfermedad y Maternidad, con protección familiar, para lo cual concibe a aquellos ,en cuanto al aporte que deben satisfacer, como si se tratase de trabajadores propiamente dichos. Establecido lo anterior, y dentro del campo de la interpretación normativa, procede determinar quién hace dentro de la ficción creada por la ley las veces de patrono, dado que, según se dijo, el Fondo Nacional de Pensiones no existe como una persona particular de derecho, a quién se le pueda imputar obligación alguna .

Así las cosas, y adentrándose en el campo de la hermenéutica legal, recurrimos a las enseñanzas del maestro Brenes Córdoba, quien expresa:

“...60..Cuando éste -( el canon legislativo)- presentare sentido anfibológico, de suerte que pueda entenderse de dos o más modos diferentes, debe adoptarse el sentido que mejor armonice Con el resto de la ley; y en caso de que uno de los sentidos que entrañe diere por resultado dejar la disposición sin efecto, conviene elegir el que sí lo produzca, porque siempre es de suponer que por medio de ella quiso el legislador alcanzar algo útil objetivo, y de ningún modo estatuir inútilmente.

61.- De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencia del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mira al dictarlas “. (BRENES CÓRDOBA, Alberto,” Tratado de las Personas”, Editorial Costa Rica, San José, 1974,pág.43).

Por su parte, y en punto a los criterios que deben seguirse para interpretar las disposiciones jurídicas, el Código Civil establece lo siguiente:

  “Artículo 10.- las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al Espíritu y finalidad de ellas”.( Así reformado por ley N° 7020 de 6 de enero de 1986)

 Sí a la luz de lo expuesto analizamos la Ley 5905, vista ésta como un todo normativo y orgánico, tenemos que el artículo 1° habla de regímenes nacionales de pensiones, ordinarias y extraordinarias. El artículo 2°, de otra parte, consigna al final del primer párrafo que “... La cuota patronal será cubierta por el Fondo Nacional de Pensiones quién, haciendo las veces de patrono, enterará a la Caja las cuotas correspondientes”.  del estudio el expediente legislativo no se encuentra elemento alguno para llegar a considerar como bien señala la Dirección Jurídica de esa Institución que se tuviese en mente dos realidades diferentes, sea de un lado los regímenes nacionales de pensiones, y de otro el Fondo Nacional de Pensiones. Existen, en realidad, regímenes nacionales de pensiones ordinarias y extraordinarias, cuyos beneficios se cubren mediante fondos incluidos en el Presupuesto Nacional, o bien por fondos  o cuentas nacionales especiales no contempladas en dicho presupuesto. No existe, por el contrario, el Fondo Nacional de Pensiones, y dadas las circunstancias y la imprecisión de conceptos y la ausencia de otras normas complementarias esenciales, no podemos colegir que haya sido la intención del legislador al crear dicho Fondo mediante la emisión de la ley que se analiza

De este modo, Interpretando la ley de manera racional y atendiendo a su espíritu y finalidad, los fondos que cubren los beneficios que otorgan los regímenes nacionales de pensiones son, a juicio de este Despacho, los que respectivamente deben hacer las veces de patronos, para los efectos de la Ley N° 5905, como con razón indica el criterio de la Dirección Jurídica de la Institución. De no ser así, la ley vendría a ser prácticamente inoperante, y jamás puede concebirse que esa haya sido la intención del legislador. También, de no interpretarse dicho cuerpo normativo en la forma dispuesta, se estaría obligando a la Caja Costarricense de Seguro Social a ampliar sus servicios sin contar con un aporte considerable, cuál sería el “ patronal” en el caso a los pensionados, según la ficción jurídica creada mediante la emisión de la ley de comentario.

Cabe hacer mención, amén de lo dicho, que tampoco es dable considerar que el Fondo Nacional de Pensiones, al cual se alude en la norma, debe ser identificado como el Estado.

De conformidad con lo preceptuado por el artículo 2° in fine de la ley que nos ocupa, si hubiere algún déficit éste será cubierto por el Estado, el cual tomará los recursos de las rentas creadas por leyes anteriores para cubrir la cuota estatal y la cuota del Estado como patrono a la Caja Costarricense de Seguro Social. Obsérvese, entonces, que la ley se refiere de un modo especial y concreto al Estado, llamándolo directamente por su nombre, así como a su intervención, obligándolo a cubrir el déficit restante. De ahí que no se pueda establecer que en todos los casos debe entenderse a éste equiparado al Fondo Nacional de Pensiones, para los efectos de la ley.

En este sentido, si tal hubiese sido la intención de legislador, lo habría señalado expresamente y no dedicaría un aparte especial para indicar quien se responsabilizaría del déficit resultante, en razón de que el Estado cubriría en todos los casos el pago de las cuotas patronales correspondientes.

 Finalmente, y como consecuencia de todo lo anterior, lo que procede realizar la gestión cobratoria al fondo que administra el régimen de pensión de que se trate, para que realice los ajustes presupuestarios del caso y proceda al pago correspondiente, de modo que el respectivo fondo cubra la cuota patronal” haciendo las veces de patrono”, al decir de la Ley N° 5905 tantas veces citada.

IV.- CONCLUSIÓN:

De todo lo expuesto se colige lo siguiente:

a) Los términos” regímenes nacionales de pensiones” y ” Fondo Nacional de Pensiones” son equivalentes para los efectos de la Ley N° 5905.

b)  La cuota patronal a la que alude la Ley N° 5905 debe ser cubierta por el fondo que tenga a su cargo la administración o pago de la pensión de que se trate.

c)  En el caso de que el Estado sea el que administre, tenga bajo su responsabilidad y dentro de su presupuesto determinado fondos de pensiones, debe hacer las veces de  patrono, para los efectos de la Ley N° 5905.

ch) Si existiere algún déficit, éste debe ser cubierto por el Estado, con arreglo a lo dispuesto expresamente por el artículo 2° in fine de la Ley N°  5905.

Del señor Presidente Ejecutivo con muestras de mi mayor consideración,

                                                                                               Lic. Farid Beirute Brenes

                                                                                               PROCURADOR CONSTITUCIONAL

FBB/gcm