C-108-1985

San José, 20 de mayo de 1985

 

Licenciada

Orfilia Briceño Castillo

Jefe Departamento Legal a.i.

Ministerio de Hacienda

S. D.

 

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio 000059 de 18 de febrero de este año, por medio del cual solicita a este Despacho una aclaración de los alcances del criterio externado en anteriores ocasiones sobre la eficacia de las resoluciones de ese Ministerio, por medio de las cuales se declaran derechos de pensión por sucesión a favor de herederos de servidores cubiertos por el Régimen de Pensiones de Hacienda (Ley No. 148 de 23 de agosto de 1943).

Manifiesta usted que según entienden, esta Procuraduría General "en cuanto al reconocimiento de pensión con efecto retroactivo sostiene que debe hacerse a partir de la fecha en que el gestionante "presentó completo, el total de los documentos que demuestran su derecho a ser beneficiario de la pensión" (así pronunciamiento C-206-84 (24) de 11 de junio de 1984, página 5, párrafo primero). El mismo párrafo dice que tal criterio es aplicable a la hora de otorgar una pensión a la viuda o a los otros herederos". Señala seguidamente que "En el pronunciamiento C-2-80 de 3 de enero de 1980 suscrito, como el anterior citado, por el Lic. Fernando Albertazzi Herrera ya se había sostenido igual criterio, con la diferencia de que en el párrafo final de la página dos, se había dicho que "es de rigor compartir el criterio de la Contraloría General de la República, en el sentido de que si una parte del lapso potencialmente reconocible recae en el año fiscal anterior, tal porción no puede ser pagada al gestionante, en vista de que el presupuesto correspondiente a ese año ya se encuentra liquidado (doctrina del artículo 50 de la Ley de Administración Financiera de la República)".

Indica luego que "Nos hemos encontrado con varios casos como la viuda de un funcionario de este Ministerio, cuyo esposo falleció a la edad de 36 años, y diligentemente presentó sus documentos completos ante el Departamento Nacional de Pensiones en abril de 1984 y el informe favorable de dicha dependencia no llegó a este Departamento Legal, sino hasta el mes de enero de 1985". Señala posteriormente que "Precisa conocer, en relación con los pronunciamientos precitados, si cuando en el segundo de ellos se dice que "tal proporción (sic) no puede ser pagada al gestionante", se refiere a que en la resolución definitiva dictada por este Despacho, el reconocimiento de tal derecho NO puede hacerse con efecto retroactivo, es decir que no puede consignarse en dicha resolución una fecha de vigencia anterior al 1° de enero del año fiscal vigente y que, de conformidad con la disponibilidad presupuestaria compete a la Contraloría General de la República no aprobar las facturas de gobierno que, en caso de haberse agotado el presupuesto, hayan sido presentadas ante el Departamento Financiero de este Ministerio".

Finalmente expresa que "Entendemos que, en la situación descrita, esa Procuraduría General, sostiene el criterio de que no puede ponérsele fecha de rige anterior al 1° de enero del año en el cual se dicta la resolución de Hacienda, y en tanto no recibamos respuesta a esta interrogante, estamos aplicando este último supuesto a efecto de no retardar más el procedimiento, de por sí bastante lento".

Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

En realidad el aspecto sometido por usted a nuestra consideración en esta ocasión, dada su delicadeza –tanto por la complejidad jurídica, ante la carencia de normas reguladoras de esa materia como por las implicaciones económicas que representa el criterio que se siga para los beneficiarios de pensiones -, estimamos que no debe circunscribirse a una mera aclaración de los dictámenes emitidos en anteriores ocasiones por esta Procuraduría como lo piden ustedes, sino que debe comprender un exhaustivo estudio de la eficacia de los actos administrativos relativos a pensiones, a la luz, tanto de nuestro ordenamiento jurídico positivo, como de la jurisprudencia, doctrina y principios generales de derecho que informan la materia. Además, y dada la trascendencia del asunto, hemos considerado no limitar el presente análisis jurídico sólo a la eficacia de dichos actos en cuanto declaran derechos de pensiones de las denominadas "por sucesión" o "derivadas", sino también a las pensiones previstas en los incisos a) y c) de la Ley de Pensiones de Hacienda, a las llamadas "originarias" o por "servicios propios", y a otros aspectos de interés en la materia que han sido cuestionados con anterioridad, como es el relativo a la prescripción en ese campo. Para ello, y haciendo uso de la facultad legal prevista en el inciso b) in fine del numeral 3° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (reconsideración de oficio de dictámenes de este Despacho), nos hemos abocado a un profundo estudio de las diversas situaciones que se pueden presentar en esta materia, a efecto de definir, si no totalmente, sí en la medida posible el criterio jurídico que debe prevalecer en una serie de casos que se presentan en la práctica y que han dado lugar a la adopción de diversas posiciones, no sólo de ese Ministerio y esta Procuraduría General, sino también de la Contraloría General de la República.

Para efectos de orden dirigiremos el presente estudio, hacia un análisis tanto de los casos de pensiones originarias (artículo 1° de la citada Ley No. 148), como de las adquiridas por sucesión (artículo 5° de ese cuerpo legal) en las tres modalidades distintas que se contemplan en los incisos a), b) y c) de dicha norma, a saber: a) derecho de los causahabientes del servidor que fallece teniendo cumplidos más de diez años, pero menos de treinta de servicios; b) derecho de causahabientes del jubilado que fallece; y c) derecho de causahabientes del servidor que al tiempo de su muerte ya tenía derecho de ser jubilado, pero no lo había sido formalmente. No entraremos a cuestionar nos el acrecimiento, tanto por no ser materia de la consulta, como por el hecho de que dicha figura encierra una serie de situaciones para cuyo análisis habría que "hilar muy delgado", amén de que la solución dada para las diversas modalidades de pensiones derivadas, conforme se verá adelante para lo que aquí interesa, sería la que habría que adoptar en esos casos.

1. PENSIONES ORIGINARIAS:

En lo relativo a este tipo de beneficios, según lo ha establecido esta Procuraduría General en diversas ocasiones, criterio que en parte ha sido compartido por la Contraloría General de la República, el derecho al disfrute del beneficio conforme lo señala usted en su consulta, debe regir a partir de la fecha en que el interesado presente, completos, el total de los documentos mediante los cuales se demuestra que cumple con los requisitos previstos en la ley para ser acreedor al beneficio jubilatorio.

Ahora bien, para sustentar tal opinión jurídica este Despacho se basó, fundamentalmente, en criterios de lógica y equidad, al considerar que, una vez presentada tal documentación con la gestión de la pensión, si algún atraso existiera (que es lo común en este tipo de asuntos dado el entrabamiento característico que encierra la tramitación de estas diligencias), esto sólo podría imputarse a la Administración.

Tal posición, debió ser adoptada a falta de una disposición legal clara que resolviera el punto, toda vez que, ni la Ley de Pensiones de Hacienda, ni la Ley General de Pensiones, ni ninguna otra disposición normativa, se ocuparon de prever un procedimiento para el otorgamiento de esos beneficios, en el cual se estableciera concretamente la fecha a partir de la cual regirían esos derechos.

En efecto, en el numeral 8° de la citada ley N° 148, tan sólo se expresó, en lo que interesa: "Corresponde al Poder Ejecutivo, en el Ministerio de Hacienda acordar o conceder las jubilaciones o pensiones y fijarlas, en vista de las diligencias promovidas ante la Junta Consultiva de Pensiones y del informe vertido por ésta..."

Por su parte en el citado artículo 4° de la Ley General de Pensiones se señala: "Toda pensión de derecho será otorgada por el organismo y mediante los trámites que señala la respectiva ley especial, pero será requisito indispensable para concederla, en cualquier caso, el informe de la Junta Consultiva de Pensiones en cuanto a las circunstancias de reunir el interesado los requisitos que indique la ley en que fundamenta su solicitud".

Queda claro entonces que el legislador no hizo referencia a la eficacia o vigencia de los actos administrativos que acordaran el otorgamiento de los beneficios que se conceden dentro del Régimen de Pensiones de Hacienda.

Por consiguiente, y dado el principio de la plenitud del ordenamiento jurídico, que, como es sabido, implica que debe encontrarse una solución a cualquier situación que en la práctica se presente, se hace necesario recurrir a los diversos métodos de interpretación o de integración del derecho existentes para cumplir con ese objetivo, en lo que a la eficacia de dichos actos se refiere.

Como se dijo anteriormente, esta Procuraduría General, recurriendo a criterios de lógica y equidad, sentó la tesis de que la eficacia del acto administrativo de ese Ministerio que declaraba el derecho a la pensión, debía ser a partir de la fecha en que el gestionante presentaba completos el total de los documentos que demostraran que reunía los requisitos legales para el disfrute de la pensión.

Sin embargo, con un nuevo estudio del asunto, a la luz, tanto de otras normas de derecho positivo vigentes en nuestro ordenamiento jurídico en materia de pensiones, como de la jurisprudencia y doctrina que informan la materia, hemos considerado que tal criterio jurídico si bien es muy respetable, sí amerita ser modificado, aunque sólo sea en forma parcial.

1. LA JURISPRUDENCIA

      En primer lugar, debemos indicar que la jurisprudencia emanada de los tribunales de trabajo se ha ocupado del asunto, y ha dejado sentado, mediante diversos pronunciamientos un criterio jurídico reiterado.

 

     Antes de todo, debemos advertir que hemos considerado oportuno, analizar en lo que toca a los aspectos de interés, no sólo los casos fallados en vía judicial propiamente del régimen de pensiones de hacienda, sino también los relativos a otros regímenes de pensiones existentes en nuestro medio, tanto por la identidad de principios que rigen en los mismos, como por la incidencia que dichos fallos (junto con la legislación y doctrina afines), según veremos adelante, tienen en la correcta resolución de las situaciones a contemplar en este estudio.

 

     Comenzaremos por hacer cita de la resolución dictada por el Tribunal Superior de Trabajo de San José, precisamente en un juicio en el cual un servidor público, a quien, luego de haber gestionado el otorgamiento de una pensión de Hacienda y obtenido la correspondiente resolución acordando tal derecho a partir de su retiro, la Contraloría General de la República le rechazó las facturas mediante las cuales cobraba cuotas correspondientes a seis meses que caían dentro del presupuesto del año anterior a aquél en que se dictó la resolución del Ministerio de Hacienda que declaraba su derecho al disfrute de la pensión. El Tribunal Superior, al confirmar el fallo de primera instancia, para fundamentar el derecho del accionante al pago de esas pensiones atrasadas expresó: "Es correcta asimismo la conclusión a que llega el señor Juez de primera instancia, respecto a que el derecho a disfrutar la pensión debe arrancar del día mismo en que el trabajador abandona sus labores, porque siendo la pensión lo que sustituye las necesidades vitales del asalariado, no habría razón alguna para dejarlo desprotegido durante el tiempo en que se tramita la pensión. Así lo disponen los más modernos regímenes de retiro, tal como lo tiene establecido, por ejemplo, la Caja Costarricense de Seguro Social para sus asegurados (artículos 37 y 43 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte) (Resolución N° 4960 de 13:30 hrs. de 18 de septiembre de 1981, Considerando II)".

 

      Posteriormente, en un caso idéntico para los efectos que interesan en el presente estudio, el Tribunal Superior Civil y de Trabajo de Puntarenas, al conocer en alzada de una resolución del Juzgado, que acogió plenamente el criterio de la Contraloría General de la República (incluso transcribiendo los razonamientos que el Órgano Contralor ha dado desde hace años para rechazar esos pagos), revocó el fallo de primera instancia que negaba el derecho al actor al pago de las pensiones atrasadas que caían dentro del ejercicio fiscal anterior, para lo cual, en lo que interesa, argumentó: "En cuanto a las consideraciones de fondo del Juzgado a quo, estima el Tribunal por unanimidad que, ya que tanto la Ley General de Pensiones, como la Ley de Pensiones de Hacienda parten de la base de que no se da un lapso entre la terminación definitiva de la relación laboral y el momento en que se otorga la pensión, no podrían prohijarse las consideraciones de primera instancia que tiendan a dejar al trabajador sin ingreso proveniente del Estado durante el tiempo en que la pensión se encuentra en trámite (artículos 2, 3 y 4 de la Ley General de Pensiones, No. 14 de 2 de diciembre de 1935 y sus reformas, en relación con el artículo 15 del Código de Trabajo) (Sentencia de 10 hrs. de 25 de junio de 1982, Considerando I)".

 

      Posteriormente, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, al conocer del recurso de casación establecido en dicho juicio, con motivo de haber acogido el Tribunal Superior la defensa de prescripción interpuesta por El Estado, siguiendo un criterio similar al de la sentencia antes citada declaró la existencia del derecho a favor del accionante, y para ello argumentó: "Efectivamente, tal y como lo dice el Tribunal en la sentencia recurrida, no hay duda del derecho que le asiste al actor para que se le paguen las pensiones que se le adeudan a partir del primero de enero de mil novecientos setenta y ocho, porque como ya se dijo, no sólo el Estado le reconoció el derecho en sí en la resolución número... sino que también se le reiteró en la resolución número... La base en que se sustenta ese reconocimiento es muy lógico, la pensión sustituye el salario que es el medio de vida del trabajador, de ahí que existe en todo esto un fin social y humanitario innegable, porque de él depende no sólo el beneficiario, sino también su familia". Resolución No. 89 de 15:20 hrs. de 8 de septiembre de 1982, Considerando I).

 

      Ahora bien, como puede notarse de la lectura de los anteriores fallos, el argumento fundamental a que se recurre, es el principio del carácter alimentario del beneficio de la pensión, posición que, según se verá adelante, también es seguida por la doctrina. En ese sentido, y a mayor abundamiento, es del caso hacer cita de otra sentencia dictada por el Tribunal Superior de Trabajo de esta ciudad, que, aunque relativa a una pensión propia del régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social, que, conforme se expondrá adelante, sí cuenta con disposiciones claras sobre la eficacia de este tipo de beneficios, nada se opone a que podamos invocarla con carácter complementario, pues se basa en argumentos idénticos a los aducidos en las resoluciones antes citadas. Incluso, como podrá notarse, su contenido es exactamente igual al de la sentencia No. 4960 citada de primera. En esa ocasión se expresó: "Este Tribunal estima que respecto al derecho de disfrutar la pensión debe arrancar el día mismo en que el trabajador abandona las labores, porque siendo la pensión lo que sustituye las necesidades vitales del asalariado, no habría razón alguna para dejarlo desprotegido durante el tiempo en que se tramita la pensión (artículos 37 y 43 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social) (Sentencia No. 4858 de 14:25 hrs. del 11 de septiembre de 1981)".

 

       También, en igual sentido al anterior fallo, puede verse la resolución del Juzgado Primero de Trabajo de esta ciudad, No. 4960 de las 13:30 hrs. del 18 de septiembre de 1981 así como el fallo No. 214 de 15:25 hrs. del 22 de enero de 1976, dictado por el Tribunal Superior de Trabajo de San José, que en lo relativo a una pensión del régimen del INCOP, dejó claramente establecido, y en eso corrigió a la sentencia de primera instancia que se conoció en apelación, que el beneficio jubilatorio debía disfrutarse "a partir del momento en que el actor dejó de trabajar para el patrono".

 

B.    LA DOCTRINA

 

Diversos autores se han ocupado del tema en estudio, dentro de los cuales podemos hacer cita de Rafael Bielsa, quien al definir los conceptos de jubilaciones y pensiones, hace énfasis en la relación de continuidad que deben tener éstas con respecto al salario que percibía el funcionario activo, así como en lo tocante al momento en que se adquiere derecho a percibir los beneficios. En ese sentido señala dicho tratadista: "... la jubilación consiste en la continuación, por parte del Estado, de la remuneración correspondiente al funcionario (y eventualmente a sus parientes: pensión) que cesó en el ejercicio de sus funciones por inhabilidad o incapacidad física, habiéndose cumplido las condiciones legales. Por sus caracteres esenciales, que son la asignación fija, periódica y proporcional al sueldo, puede considerarse la jubilación, desde el punto de vista jurídico un accesorio del salario". (Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, Roque de Palma Editor, Buenos Aires, 1956, Tomo III, p. 156).

 

Luego, al comentar tal definición nos dice dicho autor: "Parécenos necesario agregar a las definiciones corrientes la parte subrayada, porque la jubilación existe como derecho efectivo cuando se cumplen las condiciones esenciales, los aportes mensuales, en los términos (ordinario o extraordinario), durante los cuales aquéllos deben hacerse; en tanto faltan estos elementos la jubilación es un derecho condicional". (Op. Cit. misma página).

 

Más adelante, en forma complementaria, señala: "¿Cuándo se adquiere el derecho a la jubilación? El derecho a la jubilación existe desde el momento que surge la relación jurídica entre el Estado y el empleado o funcionario, siempre que éstos estén comprendidos en la ley; pero se trata de un derecho futuro, un derecho eventual, bajo condición suspensiva; esta condición se cumple cuando concurren los requisitos que acabamos de indicar. Verificada la condición se adquiere el derecho de solicitar y percibir la suma asignada, ya se trate de jubilación ordinaria o de jubilación extraordinaria". (Op. Cit. p. 169).

 

Por su parte, el tratadista Gabino Fraga, al ocuparse del tema nos dice: "Se sostiene que el concepto jurídico de la pensión, es el de considerar a ésta como un derecho del servidor público, en el que existen dos fases fundamentales: cuando consiste en una mera expectativa y cuando constituye un derecho adquirido. Es una simple expectativa cuando el Estado no ha declarado expresa o individualmente el derecho, o cuando el empleado o funcionario están en vías de llenar todas las condiciones que las leyes fijan para alcanzar la pensión. Es un derecho adquirido cuando ya lo ha declarado así el Estado, o cuando el empleado o funcionario ha llenado aquellas condiciones, aun cuando no concurra declaratoria concreta del caso individual; entonces, el derecho entra, por lo mismo, en el patrimonio del jubilado, caracterizándose ya como un derecho individual". Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México, 1948, página 275).

3. NUESTRO DERECHO POSITIVO

Existen, dentro de las regulaciones de los diversos regímenes de pensiones vigentes en nuestro ordenamiento jurídico positivo, varias disposiciones que fijan la fecha a partir de la cual debe reconocerse el disfrute del derecho jubilatorio (pensión originaria), normas que, si bien quedó expuesto líneas atrás, no son propias del régimen de pensiones de Hacienda, sí deben tenerse en consideración para efecto de dar solución a las distintas situaciones jurídicas que se presentan en ese campo.

 

En ese sentido, cabe hacer cita, en primer lugar, de varias disposiciones del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, a saber: "Artículo 37. La Comisión Calificadora de Invalidez señalará la fecha de inicio del estado de invalidez. Para iniciar el pago de la pensión debe comprobarse que el interesado ha dejado de trabajar...".

 

Cabe indicar que, por jurisprudencia reiterada de nuestros Tribunales de Trabajo, se ha establecido, interpretando dicha norma, que la fecha a partir de la cual debe reconocerse el disfrute de las pensiones por invalidez en dicho régimen, es "a partir del momento en que el trabajador dejó sus labores" (ver, entre otros la resolución del Tribunal Superior de Trabajo de San José, No. 2627 de 8:40 hrs. de 16 de junio de 1980).

 

Por su parte, en el numeral 43 del referido cuerpo reglamentario se dispone: "El disfrute de la pensión por vejez comenzará en la fecha en que el asegurado la solicite, siempre que haya cumplido con el número de cotizaciones y edad estipulados en este reglamento".

 

Luego, en el artículo 12 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones Judiciales (D.E. No. 2 de 7 de julio de 1939), se establece: "Acordada legalmente la separación y fijada la jubilación, entrará el funcionario o empleado judicial automáticamente en el goce del beneficio".

 

Finalmente, es del caso hacer cita de los numerales 7º y 8º del "Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones y Traspaso de Pensiones al Personal del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico" (los cuales no hacen referencia sólo a la vigencia de los beneficios de jubilaciones (pensiones ordinarias), sino también a las adquiridas por sucesión o derivadas), y que por su orden disponen: " La pensión ya aprobada por resolución firme de la Junta Directiva, comenzará a pagarse a partir del momento en que el solicitante directo de la pensión deje de laborar para la institución y en el caso de los beneficiarios, de la viuda o la compañera del ex –trabajador con derecho a pensión, se pagará a partir del día siguiente a su fallecimiento". "No obstante lo dispuesto en el artículo 7º de este reglamento la institución gozará del plazo de un mes para girar lo correspondiente a pensiones vencidas".

1. PENSIONES DERIVADAS:

En relación con la eficacia de los actos administrativos (resoluciones), dictados por ese Ministerio en cuanto a pensiones por sucesión o derivadas, también la doctrina, jurisprudencia y las normas de derecho positivo se han ocupado del asunto. Cabe indicar, a manera de observación que, para los efectos del presente estudio, la posición que se ha adoptado por la doctrina y jurisprudencia en lo tocante a las pensiones por servicios propios, según se verá adelante, prácticamente es aplicable en su totalidad en materia de pensiones derivadas, dada la identidad de principios que, en lo relativo a la vigencia de dichos beneficios, existe en ambos campos; aunque con la lógica variante de que en las primeras el hecho generador (retiro del servidor) es distinto del de las segundas (muerte del jubilado), lo cual implica ligeras diferencias de trato.

1. LA JURISPRUDENCIA

Al respecto, si bien no se trata en la especie de una pensión propia del régimen de Hacienda, sí estimamos conveniente hacer cita de una resolución judicial que se pronunció sobre la fecha a partir de la cual debía regir una pensión derivada del régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social. En dicho fallo el Tribunal superior de Trabajo de San José, aparte de confirmar el criterio del Juzgado, en el sentido de que una viuda tenía derecho al reconocimiento de una pensión derivada con ocasión de la muerte de su marido pensionado, también expresó:

 

"Este Tribunal acepta lo resuelto por el señor Juez Primero de Trabajo en cuanto le concede a la actora el derecho de percibir la aludida pensión por viudez con los aumentos posteriores. Pero discrepa, en cuanto a que esa pensión deba hacerse efectiva a partir de la fecha en que fue notificada la demanda. Si la actora en vida de su esposo... recibía de éste la correspondiente pensión alimenticia; Si después de pensionado el señor... la Caja Costarricense de Seguro Social continuó reteniendo la suma necesaria para pagar la pensión de la actora, dinero que tomaba de la pensión de... debe necesariamente concluirse que al fallecer el señor... ese hecho no podía tener la virtud de interrumpir el disfrute de la pensión de la actora, sea que ese beneficio debía continuar, por su carácter alimenticio... de acuerdo con lo anterior, el derecho a la pensión de viudez de la actora debe establecerse a partir de la fecha en que falleció su esposo... " (Resolución N° 655 de 9:10 hrs. del 9 de febrero de 1978, Considerando III y IV).

2. LA DOCTRINA

También los tratadistas se han ocupado del punto, y en ese sentido, además de lo dicho por ellos al hacer las citas cuando nos referimos a los casos de pensiones por servicios propios, en una de las cuales también se tocaba el punto de las pensiones por sucesión (primera cita de Bielsa), podemos agregar el criterio de ese mismo autor, en cuanto expresa: "El derecho a la pensión que deriva del derecho de jubilación del causahabiente, nace para el beneficiario desde que fallece aquél. Si luego se modifica el régimen legal, esta modificación no puede perjudicar al titular del derecho, pues éste está en su patrimonio y tiene los caracteres de la propiedad...". ((Bielsa, Rafael, Op. Cit. P. 187).

3. NUESTRO DERECHO POSITIVO

Los mismos cuerpos normativos citados con anterioridad, también contemplaron previsiones sobre la eficacia de los actos administrativos declarativos de derechos a pensiones derivadas.

En efecto, en los artículos 46, 53 y 56 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja, se estableció, por su orden: "El derecho a la pensión por viudez comienza en la fecha del fallecimiento del asegurado y termina con la muerte del beneficiario o con la situación prevista en el artículo 47". - "El derecho a disfrutar de la pensión de orfandad empieza en la fecha del fallecimiento del asegurado y termina con el fallecimiento del beneficiario o.…". - "El derecho a pensión a favor de padres y hermanos comienza en la fecha del fallecimiento del asegurado y termina con la muerte de los beneficiarios o.…".

     Por su parte, en el numeral 14 del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones Judiciales se expresa: "Cuando por fallecimiento del funcionario o empleado judicial, en servicio o jubilado tuvieren por derivación derecho a pensión las personas que indica el artículo 237 de la Orgánica del Poder Judicial, el beneficio sólo se acordará a solicitud del interesado, y la cuota que se les fijare se les pagará desde el mes siguiente, inclusive, al que correspondió al último sueldo o jubilación recibido por el funcionario o empleado cuando la petición se hubiere hecho dentro del mes siguiente al fallecimiento. Si la solicitud se presentare después de ese término, se disfrutará de la pensión a partir del primero del mes en que se hubiere presentado la petición.

     Finalmente, en el Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones y Traspasos de Pensiones al Personal del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, según quedó expuesto al transcribir los artículos 7° y 8° de dicho cuerpo normativo, se dejó claramente establecido que las pensiones derivadas se deben pagar a partir del día siguiente al fallecimiento del ex trabajador.

1. CARÁCTER ALIMENTARIO DE LAS PENSIONES

A lo expuesto hasta aquí, estimamos necesario agregar, ya referido a los dos tipos de pensiones analizadas, un nuevo elemento como argumento complementario, cual es el del carácter alimentario de los derechos de pensión, principio que también ha sido compartido por la jurisprudencia y la doctrina. En ese sentido son muy claras las resoluciones del Tribunal Superior de Trabajo N°655 de 9:10 hrs. del 9 de febrero de 1978, (el beneficio debe continuar, a favor de la viuda, luego del fallecimiento del pensionado original "por su carácter alimentario"); así como los números 4858 de 14:25 hrs. de 11 de septiembre y 4960 de 13:30 hrs. del 18 de septiembre, ambas del año 1981. ("la pensión debe arrancar del día mismo en que el trabajador abandona sus labores, porque siendo la pensión lo que sustituye las necesidades vitales del asalariado, no habría razón alguna para dejarlo desprotegido durante el tiempo en que se tramita"). También, la N° 89 dictada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia a las 15:20 hrs. Del 8 de septiembre de 1982 (las pensiones adeudadas deben pagarse al beneficiario porque "la pensión sustituye al salario que es el medio de vida del trabajador, de ahí que existe en todo esto un fin social y humanitario innegable, porque de él depende no sólo el beneficiario, sino también su familia"). Dichas resoluciones fueron transcritas, en lo que interesa, con anterioridad.

 

Ya refiriéndonos a la doctrina, también de las citas hechas del tratadista Rafael Bielsa se desprende ese principio, cuando al definir las jubilaciones y pensiones sostenía que éstas consistían en "una continuación de la remuneración" (pág. 156 de su obra), y más concretamente cuando más adelante expresa: "Al igual que el sueldo, la jubilación y la pensión tienen un carácter esencialmente alimentario; ...". (Bielsa, Rafael, Op. Cit. p. 190).

 

Cabe indicar que, incluso algunos autores, yendo más allá, han estimado que al servidor que se jubila se le debe hacer un adelanto mientras se tramita su pensión, el cual se deduce posteriormente, una vez declarado el derecho. Tal es el caso de Jeze, quien expresa:

 

"Entre la fecha de la jubilación (y por consecuencia de la cesación del pago del sueldo correspondiente a la situación de actividad) y la fecha de concesión y liquidación de la pensión transcurre un tiempo bastante prolongado durante el cual el funcionario corre el riesgo de quedar totalmente desprovisto de recursos.- Sería un remedio: 1°) apresurar la concesión y liquidación de las pensiones; 2°) conceder a los funcionarios jubilados un anticipo a descontar de las cuotas de pensiones jubilatorias atrasadas.- Parece prácticamente imposible liquidar y conceder la pensión en forma rápida.- Por el contrario la solución de anticipar una provisión parece totalmente factible". (Jeze, Gastón, "Principios Generales del Derecho Administrativo", Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, T. II, p. 323).

IV. CONCLUSIÓN Y ARGUMENTOS COMPLEMENTARIOS

     De todo lo dicho hasta aquí se concluye que la jurisprudencia de nuestros tribunales, atendiendo a criterios de equidad, así como recurriendo, aunque no se diga expresamente, a una aplicación analógica de las disposiciones normativas existentes en otros regímenes de pensiones, como las que han sido citadas, ante la ausencia de normas dentro de los cuerpos reguladores del régimen de pensiones de Hacienda, ha resuelto diversos casos que se han presentado en sede judicial siguiendo un criterio distinto al sustentado tanto por la Contraloría General de la República, como por esta Procuraduría General, criterio en el cual ha jugado un papel preponderante también el principio del carácter alimentario de las pensiones. Por su parte, la doctrina también es consecuente con dichos criterios, conforme quedó expuesto.

 

Tal posición, consideramos que debe ser necesariamente compartida por esta Procuraduría, no sin antes ocuparnos brevemente de la justificación de la aplicación analógica de las disposiciones sobre vigencia de pensiones existentes en otros regímenes ajenos al de Hacienda para resolver este tipo de situaciones, aspecto que amerita ser comentado aquí.

 

    En ese sentido debemos manifestar que, como lo sostiene la doctrina, la aplicación de la analogía constituye un medio de integrar los vacíos de la ley, para resolver cuestiones no contempladas en un texto expreso, recurriendo a normas de otras instituciones jurídicas que regulan casos semejantes, para lo cual juega un papel fundamental la concurrencia del principio de la identidad de razón en las situaciones a resolver. De manera que, habiendo quedado claramente establecido que las disposiciones reguladoras de la vigencia de las dos modalidades de pensiones contempladas en el principal régimen de pensiones existente en nuestro medio (el de la Caja), así como en otros especiales (Poder Judicial), INCOP, entre otros), sientan el principio de que el disfrute de ese tipo de beneficios debe tener continuidad en relación con el salario que devengaba el servidor activo (caso de pensiones originarias), o el jubilado fallecido (en pensiones derivadas), ante tal situación, resulta en un todo ajustado a la lógica y a la justicia que a los jubilados y pensionados del régimen de Hacienda se les reconozca el disfrute de su derecho en la misma forma prevista en las disposiciones de comentario. Ello porque, además de lo anterior, obviamente que nos encontramos ante dos situaciones en las cuales concurre la misma razón, lo que implica que deban necesariamente ser reguladas por la misma disposición, o lo que es lo mismo, que el pensionado por servicios propios, o, en su caso, sus herederos, deben contar con una fuente de ingreso en forma permanente, por más que exista ese vacío normativo.

 

     A mayor abundamiento, y aunque se trata de una disposición muy genérica, consideramos que también cobra relevancia, para la solución de este tipo de situaciones, lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública, en cuanto, al referirse a la eficacia del acto administrativo, expresa en el aparte segundo del numeral 142 que: "Para que produzca efecto hacia el pasado a favor del administrado, se requerirá que desde la fecha señalada para el inicio de su efecto existan los motivos para su adopción...".

 

     De ahí que si conforme ha quedado establecido, existen sobrados motivos para que el disfrute de las pensiones se reconozca en forma continua, en relación tanto con el salario que devengaba el servidor que se acoge al beneficio, como con respecto a la pensión que por ley debe traspasarse a los causahabientes cuando al pensionado fallece, no existe razón alguna para que se deje en desamparo a las personas con derecho al beneficio durante un tiempo, con motivo de circunstancias totalmente ajenas a aquéllas, como lo es el lapso, bastante considerable en la práctica, que requiere la tramitación de una pensión.

 

     Pasaremos seguidamente a ocuparnos de las posiciones que han asumido tanto la Procuraduría, como la Contraloría General de la República (compartida en parte por aquélla), en estos casos, y a exponer otras razones que aparte de las indicadas con anterioridad, nos han movido a adoptar un criterio distinto al sostenido hasta la fecha por estos organismos.

2. TESIS DE LA CONTRALORÍA GENERAL

     Durante años, la Contraloría General de la República ha mantenido una tesis uniforme en lo que toca a la eficacia de las resoluciones de ese Ministerio que declaran derechos de pensiones, ya sean originarias o por sucesión.

     En los oficios Nos. 1411-L-81 y 2923-L-81 de 29 de mayo y 17 de noviembre, ambos del año 1981, en respuesta a los oficios 000186 de 20 de abril y en el de 14 de octubre, también de ese año, remitidos por ese Departamento Legal, la Contraloría externó claramente su posición sobre los casos que nos ocupan. Pasaremos a comentarlos, haciendo referencia primero a las pensiones por sucesión, en las cuales, lógicamente, el derecho ya se encuentra declarado, (y que, según se verá, no ofrecen mayor problema en lo que aquí interesa), y luego a las situaciones de pensiones por servicios propios, las que sí ameritan un estudio más profundo, dada nuestra discrepancia con el criterio allí seguido.

     La Contraloría, en lo que toca al primer aspecto, fue terminante, concretamente en el segundo de los oficios citados, en considerar que "... por tratarse de un derecho declarado que se transfiere a uno de los herederos que señala la ley, los efectos del traspaso se producen a partir del momento en que ocurre el deceso del titular del derecho". Como puede notarse, la tesis sostenida allí, es en un todo concordante con las conclusiones a que hemos llegado hasta aquí, por lo que no cabe entrar en cuestionamiento alguno sobre ese criterio jurídico, salvo en cuanto a lo dicho de seguido en ese oficio, en lo relativo a prescripción de las denominadas por nuestra jurisprudencia "cuotas vencidas", de lo cual nos ocuparemos adelante.

     Luego, con respecto a los casos de vigencia de las pensiones originarias, el Órgano Contralor sí discrepa totalmente de nuestras conclusiones, toda vez que en el citado oficio 1411-L-81 se sostuvo que: "Por tratarse de la declaración de un derecho, la jubilación para este caso rige a partir del momento en que la autoridad administrativa competente hace tal declaratoria, sea cuando ésta dispone otorgar el beneficio, porque tal suceso implica una nueva carga para el erario público y para el régimen, por lo que no procede, salvo norma expresa que lo autorice, retrotraer los efectos de la declaratoria a fecha anterior a su otorgamiento". Como puede notarse, la Contraloría siguiendo un criterio carente de toda lógica, fijó, como fecha de la vigencia del disfrute de este tipo de beneficios, una que depende de factores totalmente ajenos al pensionado, como son los que rodean la tramitación de una jubilación, en la cual, como de todos es sabido, concurren una serie de circunstancias que atrasan en la práctica la emisión de la resolución, no sólo durante meses, sino incluso por lapsos superiores al año. Además, cosa que es más grave, ni siquiera se le da importancia alguna a la fecha de la comunicación de ese acto administrativo, que, de acuerdo con el numeral 240 de la Ley General de la Administración Pública, debe hacerse mediante notificación, pues es a partir de ese momento cuando el interesado está en posibilidad efectiva de presentar cualquier eventual reclamo, si se considera afectado en sus intereses con lo resuelto.

      La Contraloría ha apoyado su criterio, además de lo argumentado en la transcripción hecha anteriormente, en otras razones, a saber: a) que en estos casos debe resolverse a favor del fondo; b) que el derecho a la jubilación surge a partir del momento en que se establece la relación jurídica entre el servidor y el empleado, por lo cual es un derecho futuro, eventual y bajo condición suspensiva que se cumple cuando se dan los supuestos de ley; pero que el disfrute jubilatorio, nace sólo a partir del momento en que la autoridad administrativa lo declara; c) que esa forma de fijación se desprende también de la doctrina de los artículos 4° de la Ley General de Pensiones y 8° de la Ley de Pensiones de Hacienda, "en concordancia con la doctrina y principios generales de derecho administrativo".

     Tales argumentaciones han sido expuestas en una serie de resoluciones dictadas por la Contraloría General de la República en esos casos, algunas de las cuales fueron remitidas fotocopias a esa Asesoría Legal por oficio 3484-L-80 de 18 de septiembre de 1980. Cabe destacar que entre ellas se encontraban las relativas a los reclamos establecidos por los actores que dieron lugar a las resoluciones del Tribunal Superior de Trabajo de San José, N°4960 de 13:30 horas del 18 de septiembre de 1981, a la del Tribunal Superior Civil y de Trabajo de Puntarenas de las 10 hrs. del 25 de junio de 1982, y a la N° 69 de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia de 15:20 hrs. del 8 de septiembre de 1982, las cuales, en lo que interesa, fueron anteriormente transcritas. Como quedó expuesto en su oportunidad, el criterio de nuestros tribunales fue totalmente contrario a lo sostenido por el Órgano Contralor, lo que dio lugar a la pérdida de esos juicios, no obstante que la Procuraduría invocó en defensa de los intereses del Estado los argumentos de la Contraloría.

Lo anterior, aunado a los criterios doctrinales expuestos en su oportunidad, viene a evidenciar la posición errada de la Contraloría en este tipo de asuntos, máxime si se tiene en consideración que las argumentaciones expuestas por dicho Órgano carecen de suficiente profundidad y solidez como para desvirtuar las razones que han dado los tribunales, y que se han expuesto en el presente estudio.

6. FALTA DE PREVISIÓN PRESUPUESTARIA PARA CUBRIR LAS PENSIONES

      Entramos ahora a la parte medular del asunto, y que es la relativa al aspecto principal que ustedes contemplan en su consulta, sea, a las implicaciones que tiene la falta de contenido presupuestario en las resoluciones que declaran el derecho al disfrute de una pensión de Hacienda.

 

      La Procuraduría General de la República, en el dictamen C-2-80 (1-80) de 3 de enero de 1980, acogió la tesis seguida por la Contraloría, sosteniendo que "... es de rigor compartir el criterio de la Contraloría General de la República, en el sentido de que si una parte del lapso potencialmente reconocible recae en el año fiscal anterior, tal porción no puede ser pagada al gestionante, en vista de que el presupuesto correspondiente a ese año ya se encuentra liquidado (doctrina del artículo 50 de la Ley de Administración Financiera de la República):

 

     Cabe advertir que tal posición de la Contraloría se desprende, por una parte, de lo dicho por esa Asesoría Legal en el oficio N° 515 de 28 de noviembre de 1979 (que precisamente dio lugar a la emisión del dictamen de esta Procuraduría indicado antes), en cuanto se expresa que: "En vista de que algunas pensiones se han otorgado con efecto retroactivo de un año, parte del período queda comprendido en el período fiscal cerrado, trayendo como consecuencia que el Departamento Nacional de Pensiones paga por medio de giros adicionales solamente lo que corresponde a partir del 1 de enero del año fiscal vigente. Los interesados con base en las resoluciones han presentado ante el Departamento Financiero de este Ministerio la correspondiente factura de gobierno, a fin de que se les pague la diferencia no cubierta. El problema que originó las consultas es el de que la Contraloría General de la República negó la aprobación de las referidas facturas, quedando los solicitantes sin el pago, que a nuestro juicio les corresponde conforme a la ley". Luego se colige también de lo expresado por el Órgano Contralor en el oficio 1411-L-81 de 29 de mayo de 1981, al expresarse en el punto 4° que: "... importa en primer término dejar claramente consignado, que todo nuevo beneficio que ahora se derive de la relacionada norma, debe entenderse condicionado a la existencia de contenido presupuestario que ampare esos egresos. Lo anterior es así no sólo por imperativo legal, sino también por el mandato constitucional que estatuye que el presupuesto es el límite de acción de los poderes públicos (artículo 180 de la Constitución Política y 31 de la Ley de Administración Financiera de la República)".

 

     Sin embargo, con un nuevo estudio del asunto, hemos podido determinar que el Órgano Contralor, para sustentar esa tesis, ha partido de supuestos un tanto equivocados, por una razón fundamental, cual es la de que la fuente de las obligaciones a cargo del Estado no es necesariamente la Ley de Presupuesto, sino que existe otro tipo de fuentes ajenas a dicha ley que respalda tales obligaciones, lo que implica que, si bien es cierto que en muchos casos la ley de presupuesto no contempla el contenido presupuestario para hacer frente a algunas obligaciones que surgen en determinado momento, ello no significa que éstas se puedan desconocer, sino simplemente que son exigibles hasta que se dispongan las previsiones presupuestarias necesarias para hacerlas efectivas. Sea, que no debe confundirse la fuente del gasto público (ley de presupuesto), con las fuentes de las obligaciones del Estado.

 

     En ese sentido cabe advertir que si bien es cierto que los artículos 180 de la Constitución Política y 31 de la Ley de la Administración Financiera de la República tienen claramente establecido que el presupuesto "es el límite de acción de los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado", amén de que dichas normas son muy genéricas, del texto de ambas disposiciones, salvo que se incurra en forzamientos indebidos, no podría desprenderse que las obligaciones que surgen luego de la vigencia de las leyes de presupuesto no deban ser cumplidas en algún momento por la Administración. Es más, en el párrafo segundo de la norma citada de segunda se señala que "son obligaciones exigibles del Estado únicamente las que comprenda el presupuesto anual ordinario y extraordinario y las ampliaciones de los mismos que autorice posteriormente el Poder Legislativo".

 

      En ese sentido, y sin pretender entrar muy al fondo del asunto, es del caso hacer cita de lo dicho por uno de los constituyentes en relación con los alcances del referido numeral 180, en cuanto expresó: "Este artículo... establece el principio de la fuerza restrictiva del presupuesto... Una vez aprobado éste... los Poderes Públicos tienen que respetarlo como un límite infranqueable de acción para el uso y disposición de los fondos públicos, ni gastar más de lo indicado en cada partida, ni cobrar más de lo prescrito en él, ni variar el destino de las partidas, ni en fin, salirse por ningún lado ni con ningún pretexto de las disposiciones contenidas en él".

 

      De manera que, jurídicamente hablando, jamás podría entenderse que la existencia de dichos preceptos torne en nugatorias las obligaciones a cargo del Estado para cuya atención no se hayan previsto créditos presupuestarios con anterioridad, sino que tan sólo podría interpretarse que aquéllos no son exigibles de inmediato, lo cual no impide que en un futuro se deban reconocer a quien tenga derecho a ellas.

 

      En ese sentido, y sin pretender en el presente estudio entrar a analizar un tema tan profundo, dadas las lógicas limitaciones que tenemos, consideramos conveniente hacer cita entre otros autores que comparten ese criterio, del pensamiento de Rodríguez Bereijo, quien sostiene, en lo que interesa: " ... Las obligaciones del Estado que dan lugar al gasto público no nacen de la autorización presupuestaria, sino de actos o hechos que son exteriores, ajenos a la ley de presupuestos; ...". Rodríguez Bereijo, Álvaro, "El Presupuesto del Estado", Editorial Tecnos, Madrid, 1970, p. 209).

 

      Luego señala dicho jurista: "Las obligaciones del Estado pueden nacer: a) De la Ley.- b) Del Contrato.- c) De los actos administrativos.- d) De las acciones u omisiones ilícitas.- De todo ello se desprende que en el caso de que las cantidades que figuren en el estado de gastos del Presupuesto afectas al pago de determinadas obligaciones resultan insuficientes, el agotamiento del crédito no puede ser invocado como causa de extinción de la obligación correspondiente, puesto que el nacimiento y la existencia de las obligaciones del Estado no depende de la autorización presupuestaria de gastos, sino del hecho o acto que constituye su fuente". (ob. Cit. p. 210).

 

      Más adelante el mismo autor, al comentar el numeral 32 de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública Española, cuyo texto es similar al del párrafo segundo del artículo 31 nuestro transcrito con anterioridad, expresa:

 

"De acuerdo con este precepto, la Ley de Presupuesto constituye un requisito de exigibilidad de las obligaciones del Estado. La obligación nace, existe y es válida desde que se ha producido el hecho o acto que constituye su fuente (la ley, del contrato, el acto administrativo, actos u omisiones ilícitas...), pero no podrá ser satisfecha ni el acreedor podrá exigir su pago en tanto no medie autorización presupuestaria para ello. Lo que significa que el Estado puede obligarse, pero no podrá ordenar el gasto y el pago si dicha obligación no figura en el estado de gastos del presupuesto...". (Ob. Cit. p. 217).

 

      Finalmente, concluye el referido autor: "En fin, si es cierto que por el mero hecho de la consignación de un crédito en el estado de gastos del Presupuesto no hace la obligación del Estado, parece lógico pensar también que, por la simple omisión del crédito presupuestario correspondiente no puede extinguirse el derecho de crédito del particular contra el Estado, ni tampoco podrá estimarse nula de pleno derecho la obligación contraída legalmente. Ello podrá determinar únicamente su inefectividad; es decir, la inexigibilidad de la obligación; pero la obligación existe y es válida". (Ob. Cit. página 222).

 

      También el mismo Jeze, al tratar la materia relativa a las pensiones señala:

"No deben confundirse las reglas establecidas por una ley, en lo que concierne a condiciones y escalas de pensiones, con los créditos presupuestarios anualmente votados por el parlamento. Los créditos son, simplemente, una autorización para pagar las pensiones ya concedidas". (Ob. Cit. p. 445).

 

De todo lo expuesto hasta aquí, aunado a los criterios doctrinales y jurisprudenciales expuestos a lo largo del presente estudio, se colige necesariamente que no existe ningún razonamiento válido que justifique el no pago de rentas por concepto de pensión, aduciendo falta de contenido presupuestario, ya sea porque la partida existente se hubiera agotado, o por haberse liquidado el presupuesto del año en el cual debió haber comenzado a regir el pago de tales sumas.

 

Lo que sí podría sostenerse, es que la Administración, a falta de esos fondos no podría ser obligada a pagar, de inmediato, dichas cantidades, lo cual no implica que no tenga que pagarlas en forma diferida. En otras palabras, y siguiendo el criterio de la doctrina, las únicas implicaciones que la falta de previsión presupuestaria para cubrir esas obligaciones puede tener en los beneficiarios es que se suspenda esa liquidación hasta que exista contenido presupuestario suficiente para satisfacer esa deuda.

 

A mayor abundamiento, en apoyo de lo expuesto, es del caso hacer cita del numeral 9° de la Ley de Pensiones de Hacienda, en cuanto expresa que: "Para el pago de las pensiones que esta ley autoriza, el Presupuesto General de Gastos de la Administración Pública asignará cada año, la cantidad bastante con qué hacer al servicio mensual de pagos. Si en algún presupuesto se omitiera la partida correspondiente, se tendrá por vigente, mientras la Asamblea Legislativa no la ratifique, la partida utilizada en el ejercicio anterior,

7. PRESCRIPCIÓN EN MATERIA DE PENSIONES

Queda además por analizar un aspecto que ha sido cuestionado en varias oportunidades por ese Ministerio, y sobre el cual la Contraloría ha mantenido, a nuestro juicio una tesis equivocada; mientras que en lo que toca a esta Procuraduría, si bien no ha definido su posición claramente, sí consideramos que su parecer sobre ese punto ha incidido en la tesis que se ha adoptado hasta la fecha en lo relativo propiamente a la vigencia de las pensiones; (criterio que, conforme se expondrá adelante, aunque no en una forma radical, sí estimamos que debe ser variado como consecuencia de este nuevo estudio). Nos referimos a la prescripción extintiva en materia de pensiones.

 

Para comenzar diremos que ante el planteamiento de esa Asesoría Legal efectuado por el oficio de 28 de noviembre de 1979, en el que se preguntaba, como punto segundo, si era aplicable lo dispuesto en el artículo 870 del Código Civil en los regímenes de pensiones del Estado, esta Procuraduría, en el dictamen C-2-80 (1-80) de 3 de enero de 1980, a que hiciéramos referencia con anterioridad, aunque no dijo cuál término de prescripción regía en esa materia, sí dejó establecido, en términos generales, que la referida disposición no era aplicable en la especie.

 

Por su parte, la Contraloría General de la República, aunque desconocemos si se ha pronunciado sobre la prescripción del derecho a la pensión, sí dejó claramente establecido en sus oficios números 1411-L-81 2923-L-81 citados con anterioridad, que el término de prescripción aplicable en aquellos casos en que existe un derecho declarado, era el del numeral 870 del Código Civil, lo cual, según se verá líneas adelante no resulta jurídicamente aceptable.

 

Dicho criterio se desprende de lo dicho en el oficio de la Contraloría citado de primero, en su primeramente, en cuanto se expresó que: "En todo caso, lo que importa destacar es que el interesado, en cuanto más tarde en formular su petición, tanto más se verá afectado su derecho por la prescripción negativa, pues consideramos que al máximo a que se puede retrotraer ese beneficio es hasta un año atrás de su gestión, cuando así lo permita el surgimiento del derecho derivado, sea la muerte de su cónyuge... Todo lo anterior tiene sustento en las disposiciones de... y 869 y 870 del Código Civil". Y también se colige de lo expresado en el segundo de esos oficios en cuanto se dijo que: "... los efectos del traspaso se producen a partir del momento en que ocurre el deceso del titular del derecho. Desde luego que se requiere gestión de parte, y si ésta se presenta tardíamente la retroacción no podrá llegar más allá de un año, conforme a las disposiciones de los artículos 869 y 870 del Código Civil.

 

Sin embargo, luego de un detenido análisis jurisprudencial, hemos podido determinar que, por una parte, el derecho a la pensión es imprescriptible, mientras que en lo relativo a lo que se ha dado en llamar por nuestra jurisprudencia "cuotas vencidas", sea, las rentas o pensiones que no han sido oportunamente cobradas, éstas sí pueden extinguirse por prescripción, siendo aplicable en estos casos el término de tres meses contemplado en el numeral 607 del Código de Trabajo, criterio que nos parece en un todo ajustado a derecho.

 

En ese sentido, es del caso hacer cita de sentencias dictadas por nuestros tribunales de trabajo, contestes con lo anterior, entre las cuales destacan las siguientes:

"No es de recibo la alegación de la parte demandada, tampoco, en cuanto a la prescripción decenal alegada con fundamento en el artículo 868 del Código Civil, que no podría ser aplicable de acuerdo con la regla, contenida en el artículo 601 del Código de Trabajo nada más que a los efectos del cómputo, suspensión, interrupción y demás extremos relativos a la prescripción que son materia propia y específica del derecho de trabajo, según los subsiguientes artículos 602 a 607 ibídem. A mayor abundamiento, de haber correspondido al caso alguna prescripción sería cualquiera de las contenidas en los precitados artículos del Código Laboral, y nunca del Civil, ya que la autonomía del derecho de trabajo está suficientemente reconocida, siendo al respecto de aplicación supletoria el derecho común o civil (artículo 15 del Código de Trabajo)". (Tribunal Superior de Trabajo de San José, Res. N° 436 de 8:30 hrs. del 11 de febrero de 1977, Considerando II).- "... el problema tiene otras características en cuanto a las pensiones vencidas, pues el artículo 61 (de la Ley Constitutiva de la Caja) guarda silencio acerca de las rentas que aún no hayan sido concedidas por resolución administrativa o judicial. ... De manera que en falta de regla especial, sí procede aplicar el artículo 607 del Código de Trabajo y declarar procedente la prescripción a que esa regla se refiere, pero sólo en cuanto a las pensiones anteriores a los últimos tres meses que procedieron a la presentación de la demanda..." (Sala de Casación, Res. N° 8 de 17 hrs. de 5 de abril de 1978, Considerando IV). - "si bien el derecho a la pensión que pretende el actor es imprescriptible –conforme lo resolvieron los Juzgadores de instancia- por ser de carácter vitalicio y no haber disposición legal en contrario... es lo cierto que no sucede lo mismo con las cuotas acumuladas o pensiones vencidas, porque éstas sí son susceptibles de extinguirse por ese medio. Pero esta última situación no se rige por el artículo 870 del Código Civil, cuya violación denuncia el recurrente, desde que al efecto existe la regla específica del artículo 607 del Código de Trabajo, que preceptúa que los derechos y acciones provenientes de leyes conexas con ese Código, prescribirán en el término de tres meses". (Sala de Casación, Res. N°96 de 16 hrs. de 20 de septiembre de 1979. Considerando II). - "... se debe confirmar el fallo impugnado, pero no por las razones que aduce el señor Juez a quo, sino por las razones que preceden, pues debe advertirse a dicho Juzgador que el derecho a la pensión que pretende el actor es imprescriptible, por ser de carácter vitalicio y no haber disposición legal en contrario... Cosa distinta sería si se reclamaran cuotas acumuladas o pensiones vencidas porque éstas sí son susceptibles de extinguirse por prescripción, conforme a la regla específica del artículo 607 del Código de Trabajo, que preceptúa que los derechos y acciones provenientes de leyes conexas con ese Código, prescribirán en el término de tres meses" (Casación N° 96 de 16 horas de 29 de septiembre de 1979, Considerando III). -

 

Cabe indicar a manera de comentario, que aunque las citadas sentencias se refieren a casos de reclamos dentro del régimen de pensiones de la Caja (las dos primeras), en el cual existe la regla del numeral 61 de su Ley Constitutiva (reformado por ley N° 4530 de 22 de diciembre de 1969), que expresamente indica que el derecho para reclamar las pensiones de vejez es imprescriptible; y a casos de reclamos dentro del régimen del INCOP (las dos últimas), no existe ningún razonamiento válido de lógica ni de justicia, para pretender ignorar la plena aplicación de esos criterios jurisprudenciales dentro del régimen de pensiones de Hacienda, cuya ley, huelga decir, no se ocupó de regular expresamente esas situaciones.

8. TESIS DE LA PROCURADURIA SOBRE LA VIGENCIA DE PENSIONES

   La Procuraduría, en los dos dictámenes citados por usted en su consulta, sostuvo que: a) "La resolución que acuerda una pensión puede retrotraerse en sus efectos a la fecha en que el solicitante presentó, completos, el total de los documentos que le dan derecho a la referida pensión, solución que resulta lógica si se considera que de ese momento en adelante –si acaso existe algún atraso apreciable- éste es achacable a la Administración" (dictamen C-2-80 (1-80), reiterado en esa parte por el C-51-80 (05) de 3 de marzo de 1980, también dirigido a ese Ministerio), así como por el C-206-84(24); b) "En el caso de que quien fallece fuere un servidor público que potencialmente podría ser acreedor a una pensión, pero que aún no la había solicitado, considera esta Procuraduría General que el criterio que debe informar la respuesta es el mismo ya expuesto, sea, que la pensión ha de girársele a la viuda (o a los otros herederos) desde el momento en que éstos o aquéllos completen la totalidad de los documentos que se exijan, necesarios para demostrar su derecho a percibir la pensión del causante"; y c) "En los casos en que fallezca una persona que ya está recibiendo pensión –por tratarse en la especie de un derecho ya consolidado. Es lógico que no haya solución de continuidad en el pago de la misma, debiéndose girar al o a los herederos desde la fecha del deceso". (Dictamen C-206-84).

   Como puede notarse, el criterio jurídico externado con anterioridad, se fundamentó básicamente en razones de lógica y de justicia, y es acorde, en un todo, con lo dispuesto por el numeral 3° de la Ley General de Pensiones, en cuanto dispone que:

"La solicitud de una pensión de gracia o de derecho deberá hacerse necesariamente por escrito, y en la misma forma, cualesquiera otras gestiones posteriores que se lleguen a efectuar respecto a la misma pensión. La petición, para ser admitida por el organismo al cual corresponde resolverla, deberá documentarse con información instaurada ante la Oficina de Jubilaciones y Pensiones, que demuestre que el interesado reúne los requisitos exigidos por la ley sobre la cual fundamenta su solicitud, si se trata de una pensión de derecho...".

    Sin embargo, con este nuevo estudio del asunto, y a la luz, fundamentalmente, de la jurisprudencia citada con anterioridad, hemos podido determinar que si bien es cierto que tal opinión tiende a dar una solución muy aceptable al problema planteado, deja por fuera un aspecto muy importante, cual es el hecho de que es jurídicamente factible que el reconocimiento del disfrute del beneficio de la pensión, dentro de ciertos supuestos, puede retrotraerse a un tiempo anterior al de la presentación, por parte del o de los interesados, de la documentación completa que demuestra su derecho a la pensión.

    Lo anterior lo afirmamos porque, de acuerdo con el estudio que sobre prescripción en materia de pensiones hiciéramos atrás, quedó determinado que es posible que los eventuales beneficiarios tengan derecho a las pensiones con menos de tres meses de vencidas, no obstante que hayan presentado extemporáneamente la reclamación para que se les reconozca su condición de pensionados.

    De ello se deduce, a contrario sensu, que si los interesados gestionan el otorgamiento del beneficio, presentando los documentos completos, antes de los tres meses posteriores al acaecimiento del hecho generador de la pensión en cada caso (cuando concurren los requisitos de ley en el caso de los pensionados por servicios propios, cuando fallece un servidor de los contemplados en los incisos a) y c) del numeral 5° de la citada Ley N° 148, o cuando fallece una persona pensionada, en las pensiones por sucesión), la fecha de dicha gestión no podría servir de punto de partida para fijar el disfrute del derecho, toda vez que no habría transcurrido el término de prescripción aplicable en la especie en lo tocante a cuotas vencidas, (que, según quedó establecido, es el contemplado en el artículo 607 del Código de Trabajo), término que empieza a correr, conforme lo dispone expresamente dicha norma, a partir del momento en que se esté en posibilidad efectiva de reclamar el derecho. De manera que, estando los eventuales beneficiarios en posibilidad efectiva de obtener el beneficio sólo hasta que concurra el hecho generador en cada caso, no podría sujetarse el disfrute, necesariamente, a la fecha en que se gestiona tal reconocimiento. En otras palabras, el criterio sustentado por esta Procuraduría General hasta la fecha, sólo tendría validez si se partiera del supuesto (muy difícil en la práctica), de que al día siguiente de ocurrido el hecho generador del beneficio para cada caso de los apuntados anteriormente, se formulara la correspondiente gestión.

    De acuerdo con lo expuesto, y a manera de ejemplo, si se solicita el reconocimiento del beneficio seis meses después de acaecido el hecho generador, el gestionante tendría derecho a que se le reconocieran las pensiones con menos de tres meses de vencidas, sea, que la prescripción extintiva sólo afectaría el lapso de tres meses que potencialmente debió habérsele reconocido, con lo cual los efectos de la solicitud tendrían que retrotraerse tres meses atrás.

9. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS EXPUESTOS A LOS CASOS DE PENSIONES CONTEMPLADOS EN LOS INCISOS a) Y c) DEL ARTÍCULO 5° DE LA LEY N°148

    Sólo queda pendiente en el presente estudio el tratamiento jurídico que debe darse, en los aspectos analizados (vigencia y prescripción de pensiones), a aquellos casos tan particulares previstos en los incisos a) (que es precisamente el planteado por usted en su consulta) y c) de la Ley de Pensiones de Hacienda. A tales situaciones hemos considerado conveniente referirnos por aparte, toda vez que no versan estrictamente sobre casos de pensiones originarias, ni sobre casos de pensiones por sucesión en la forma en que han sido tratadas aquí. En efecto, cuando muere un servidor con más de diez, pero menos de treinta años de servicios (inciso a), o que al tiempo de su muerte ya tenía derecho de ser jubilado, pero no lo había sido (inciso c)), no podría considerarse que el beneficio que se reconoce a sus herederos pueda ser calificado como una pensión derivada o por sucesión en sentido estricto, por la sencilla razón de que era materialmente imposible que en algún momento existiera una pensión por servicios propios ya declarada, con lo cual no podría hablarse propiamente de un traspaso de pensión, en el sentido que ese término encierra.

    Sin embargo, para lo que aquí interesa, que son los aspectos relativos a la vigencia o eficacia del acto administrativo que declara el derecho de los herederos del servidor fallecido a la pensión, es enteramente aplicable lo dicho sobre la vigencia de las pensiones derivadas, las cuales, según quedó expuesto, deben regir a partir de la fecha del deceso del pensionado que fallece. Luego, en relación con la prescripción del derecho a la pensión, también entrarían a regir los principios de la imprescriptibilidad de tal derecho, y de la aplicación del término de prescripción de tres meses contemplado en el numeral 607 del Código de Trabajo, en lo relativo a las pensiones que no se hayan reclamado oportunamente.

X- CONCLUSIONES

    De acuerdo con todo lo expuesto hasta aquí, se debe arribar a las siguientes conclusiones:

1. - La eficacia del acto administrativo (resolución) que otorga una pensión, emitida por ese Ministerio, debe retrotraerse a la fecha en que ocurrió el hecho generador del beneficio en cada caso, a saber: a) para las pensiones originarias a partir de la fecha del retiro del servidor; b) para las pensiones por sucesión a partir del deceso del pensionado por servicios propios; y c) en los casos contemplados en los incisos a) y c) del numeral 5° de la Ley de Pensiones de Hacienda, a partir de la muerte del servidor.

2. - Que no obstante lo anterior, si la gestión para obtener el beneficio (con la documentación completa que demuestre el derecho a la pensión), se presentara extemporáneamente, los interesados tendrían derecho a que se les reconozca el disfrute del derecho durante los tres meses anteriores a la presentación de aquélla, quedando extinguidas por la prescripción trimestral del numeral 607 del Código de Trabajo las pensiones o cuotas dejadas de percibir no reclamadas antes de ese lapso.

3. - Que el derecho para reclamar la pensión de Hacienda es imprescriptible.

4. - Que la falta de contenido presupuestario, si bien no obliga a la Administración a pagar de inmediato los beneficios reconocidos dentro de los anteriores supuestos, no exima el cumplimiento posterior de dichas obligaciones cuando exista sustento presupuestario suficiente para satisfacerlas.

5. - Que procede tener por reconsiderados, en cuanto se opongan al criterio adoptable en el presente dictamen, los pronunciamientos de esta Procuraduría C-2-80 (1-80) de 3 de enero de 1980, C-51-80 (05-80) de 3 de marzo de 1980 y C-206-84 (24) de 11 de junio de 1984, en cuanto sostienen que la fecha del reconocimiento de la pensión debe, necesariamente, ser a partir de la presentación completa de los documentos que demuestran que se tiene derecho al beneficio.

    Queda, en la anterior forma, vertido el criterio de este Despacho, no sólo sobre los aspectos consultados, sino también sobre los demás que hemos considerado pertinente analizar, con lo cual esperamos haber colaborado a resolver, aunque sea en parte, los múltiples problemas que presenta una materia tan ambigua, como lo es la relativa a las pensiones dentro del llamado Régimen de Hacienda-Diputado, producto, sin lugar a dudas, de una legislación que podría tildarse hasta de casuística y antitécnica en muchas de sus partes. Por ello, y dada la afluencia de juicios en contra del Estado que la adopción de criterios distintos a los expuestos aquí ha provocado, confiamos en que, aunque sólo sea en parte, se puedan evitar tales situaciones, lo cual, obviamente, redundará en beneficio tanto de la Administración, como de los beneficiarios del citado régimen de previsión social.

            Sólo nos resta aclarar que los subrayados que aparecen en las distintas citas transcritas, no corresponden al texto original.

            La saluda, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vázquez

PROCURADOR DE RELACIONES

DE SERVICIO SECCIÓN II

 

Cc: Dpto. Nacional de Pensiones

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

RVV-macr.