9 de enero de 2019

C-5-2019

 

 

Señor

Geiner Calderón Umaña

Auditor Interno

Municipalidad de Parrita

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio DAMP-N° 038-2018 del 23 de abril de 2018.

 

En el oficio DAMP-N° 038-2018 el órgano fiscalizador municipal consulta lo siguiente:

 

1.     ¿Qué es un Uso de Suelo Municipal y qué lo diferencia de un Certificado de Uso de Suelo Municipal?

 

2.     Qué función cumple un Uso de Suelo Municipal dentro del ordenamiento territorial cantonal?

 

3.     Cuáles son las diferencias entre un Uso de Suelo Municipal emitido para una zona Urbana  o rural y para una Zona Marítimo Terrestre?

 

4.     Qué requisitos debe contener un Uso de Suelo emitido por la Municipalidad?

 

5.     Los Usos de Suelo deben ser estrictamente emitidos por funcionarios municipales que gocen de una profesión en el campo de la ingeniería, Arquitectura y Topografía; o pueden estos Usos de Suelo ser emitidos por funcionarios públicos que ostentan profesiones ajenas al campo en referencia, como bien lo son los Administradores de Empresas, Abogados, Psicólogos, entre otros?

 

6.     En caso de que los Usos de Suelo deban ser estrictamente emitidos por funcionarios municipales que posean una profesión relacionada a la Ingeniería, Arquitectura o Topografía; ¿Pueden estos expertos emitir Uso de Suelo para la Zona Marítima Terrestre, o deben estos profesionales poseer algún conocimiento, capacitación o título extra?

 

            La consulta de la Auditoría se realiza al amparo de la parte final del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual faculta a los auditores internos para consultar directamente.

 

            Explica la Auditoría Interna que está previsto un estudio sobre la materia competente en la rama de ingeniería, arquitectura y topografía, surgiendo además dudas sobre el uso de suelo municipales conforme lo regulado en la Ley de Planificación Urbana N° 4240 y la Ley de Zona Marítimo Terrestre N° 6043, siendo difícil la distinción entre Uso de Suelo o Certificado de Uso de Suelo.

 

            Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos:   A. En orden a los Certificados de Uso del Suelo y  B. En relación con los Certificados de Uso de Suelo en Zona Marítimo Terrestre.

 

 

A.    EN ORDEN A LOS CERTIFICADOS DE USO DEL SUELO.

 

            Para el debido desarrollo de actividades y edificación de obras en el territorio nacional, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, Ley N° 4240, del 15 de noviembre de 1968, establece la potestad de las municipalidades de promulgar un Reglamento de Zonificación como el mecanismo por excelencia para regular la expansión y el desarrollo equilibrado de la comunidad. De acuerdo con el tenor literal del artículo 24, dicho Reglamento de Zonificación habrá de dividir el área urbana en zonas de uso, regulando, entre otras cosas, el uso del suelo.

 

Artículo 24.- El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas:

a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación;

 

            La regulación del  uso de suelo, tiene como fin garantizar el desenvolvimiento urbano de forma eficiente, así normado en los artículos 1, 16 .c  y 42 de la Ley N° 4240. Disponen:

 

“Artículo 1º.- Para los fines de esta ley se entenderá que:

 

Uso de la tierra, es la utilización de un terreno, de la estructura física asentada o incorporada a él, o de ambos casos, en cuanto a clase, forma o intensidad de su aprovechamiento.

Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:(…)

c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente;(…)

Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas sólo preventivamente.”

 

            La regulación del uso del suelo establece cuál es el uso permitido para un terreno, lugar o zona, para su explotación, conforme el Plan Regulador Local emitido por la Municipalidad respectiva. Este es un instrumento jurídico que describe el aprovechamiento previsto para un terreno, acorde a la clasificación de la zona en que se encuentre, sea urbana o rural, entre otras, para que el desarrollo de las edificaciones o actividades se desplieguen dentro de las características y usos donde se ubique. Al respecto, es importante citar el voto de la Sala Constitucional N.° 21258-2010   de las 14 horas del 22 de diciembre de 2010:

 

De esta manera, la Ley de Planificación Urbana otorga la definición del uso del suelo a los respectivos cantones, en el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, ordena el área urbana cantonal en zonas de uso, de conformidad con los terrenos, edificios y estructuras, señalando los fines respectivos, superficies y dimensiones de lotes, retiros, cobertura por lotes, estacionamientos, entre otras cosas

 

            De esta manera, el  regulación del Uso del Suelo deviene en un instrumento esencial de nuestro Derecho Urbanístico, porque mediante éste, cada Gobierno Local -dentro de su competencia territorial- identifica, planifica y organiza el destino de los terrenos, adecuándola la tierra a la comunidad y al cantón, las actividades o construcciones se ajustan a la planificación urbana diseñada por la Administración Territorial. Para su definición, resulta indispensable sustentarse en criterio técnicos  objetivos, que “[…] muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente […]” (Art. 16 inciso c) de la Ley N° 4240)

 

            De otro lado, el Certificado de Uso de Suelo es el  acto administrativo, que se expide a solicitud de parte, y que acredita la conformidad del uso que se le da o se pretende dar a un terreno, en relación con lo establecido en el Reglamento de Zonificación. Al respecto, se transcribe lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley N° 4240, del 15 de noviembre de 1968:

 

“Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios.

Artículo 29.- Sin el certificado de uso correspondiente, no se concederán patentes para establecimiento comerciales o industriales. En caso de contravención, se procederá a la clausura del local, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que se incurra.”

 

            En orden a la naturaleza jurídica del Certificado de Uso del Suelo conviene indicar que en la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General se habría entendido que el “certificado de uso del suelo es un acto administrativo meramente declarativo, por medio del cual las municipalidades acreditan la conformidad del uso que se le da o se pretende dar a un terreno, en relación con lo establecido normativamente. No crean, modifican o extinguen una situación jurídica, como sí sucede con los permisos de construcción.” (Dictámenes C-028-2013, C-245-2013, C-230-2014 y C-202-2016).

 

            No obstante, conviene detallar que  la Sala Constitucional en el Voto N.° 9565-2017 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de junio de dos mil diecisiete, se ha pronunciado, de forma expresa, sobre la naturaleza jurídica del Certificado de Uso de Suelo.  Al efecto, debe indicarse, entonces, que la Sala Constitucional en la dicha sentencia ha advertido, en un sentido distinto a la línea que venía desarrollando la jurisprudencia administrativa,  que dichos Certificados de Uso  de Suelo son, más bien,  actos favorables que constituyen situaciones jurídicas subjetivas. 

 

“VII. Sobre los certificados de uso de suelo. En cuanto a este aspecto, este Tribunal ha definido que los certificados de uso de suelo son un acto administrativo que nace del ejercicio de la potestad normativa del ente corporativo, que afecta directamente la esfera jurídica del administrado –favorable y desfavorablemente a la vez-; y que genera efecto jurídicos independientes. Ello por cuanto su contenido beneficia al administrado y a la vez le establece limitaciones, es decir, le otorga el derecho a destinar el bien conforme al uso de suelo establecido en la reglamentación una vez obtenidos los respectivos permisos y a la vez limita el ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente. Al ser actos favorables, se encuentran cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que su anulación o revisión implica la observación de los requisitos formales y sustanciales establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública.” (En un sentido similar: Voto N.° 15501-2016 de las 11:41 horas del 21 de octubre de 2016)

 

            Ahora bien, es importante advertir que a pesar de que el voto N.° 9565-2017 no ha sido una decisión unánime – pues contiene dos notas separadas que indican que, en  criterio de sus magistrados redactores, el Certificado de Uso de Suelo es un acto meramente declarativo tal y como también aclararon en el voto N.° 15501-2016–; lo cierto es que en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los Certificados de Uso de Suelo deben ser conceptualizados, como actos favorables constitutivos de situaciones jurídicas subjetivas, que se encuentran cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que su anulación o revisión implica la observación de los requisitos formales y sustanciales establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Cabe aclarar, en todo caso, que de acuerdo con el mismo voto N.° 9565-2017, a pesar de todo lo expuesto en el párrafo anterior,  los Certificados de Uso de Suelo no se encontrarían protegidos por el principio de intangibilidad de los actos propios cuando se compruebe un  hecho sobreviniente donde técnicamente se demuestre que pueda existir una afectación al recurso hídrico, pues en tales casos, según la Sala Constitucional, la autorización de uso de suelo deberá ajustarse a ese hecho, sin necesidad de que la Administración deba recurrir a lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Se transcribe otra vez, en lo conducente, el voto N.° 9565-2017:

 

No obstante lo anterior, cuando hay un hecho sobreviniente donde técnicamente se demuestre que pueda existir una afectación al recurso hídrico, en este supuesto deberá dársele primacía a la protección a éste recurso y, por consiguiente, la autorización de uso de suelo deberá ajustarse a ese hecho, sin necesidad de que la Administración deba recurrir a lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Por supuesto, conviene precisar  que la vigencia del Certificado de Uso de Suelo está condicionada, a su vez, a la vigencia del respectivo Reglamento de Zonificación y del correspondiente Plan Regulador, pues en caso de que a través de los debidos procedimientos legales,  el uso del suelo sea cambiado; es evidente que los Certificados de Uso que hayan sido expedidos bajo la vigencia de la normativa entonces modificada, cesarían de surtir efectos.  Al respecto, importa transcribir lo indicado por la Sala Constitucional en su voto N° 4336-1999 de  las 14:24 horas del 4 de junio de 1999, citado por el dictamen C-341-2007 de 26 de setiembre de 2007:

 

El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente.

 

            Finalmente, debe indicarse que, de acuerdo con  el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana,  el otorgamiento del Certificado de Uso de Suelo, es una competencia de la respectiva Municipalidad. Luego, de conformidad con lo previsto en el artículo 59 de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a cada Municipalidad establecer el órgano especializado, dentro del gobierno local, para emitir los dichos Certificados. De lo anterior se sigue que la validez de los Certificados de Uso de Suelo no depende de la atinencia profesional de los funcionarios que lo firmen, sino que los mismos sean emitidos por el órgano especializado municipal competente a tal efecto.

Lo anterior sin perjuicio de advertir que la lógica impone que los funcionarios municipales que integren los órganos especializados previstos en el artículo 59 en comentario, deberían contar con las atinencias profesionales que los hagan idóneos para el ejercicio de sus funciones.

 

 

B.    EN ORDEN A LOS CERTIFICADOS DE USO DE SUELO EN ZONA MARITIMO TERRESTRE.

 

            Ahora bien, conviene acotar que, conforme el numeral 15 de la Ley de la Planificación Urbana, en relación con el artículo 26 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestres, corresponde a la respectiva Municipalidad elaborar el denominado Plan Regulador Costero.

 

            Sin embargo, de acuerdo con el mismo artículo 26 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre – desarrollado por el artículo 17 del Reglamento a dicha Ley, el Plan Regulador Costero, por su especialidad y materia,  debe  seguir los lineamientos y recomendaciones del plan general de uso de la tierra elaborado por el Instituto Costarricense de Turismo como parte del plan nacional de desarrollo turístico, y que tanto dicho Instituto como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo deben fiscalizar que ello sea así a la hora de aprobar los planes costeros. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-170-2013 del 26 de agosto del 2013:

 

“El fundamento legal para la elaboración de planes territoriales, tanto costeros como urbanos, reside en el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 del 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, ya citado.

En lo tocante a los planes reguladores costeros, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 02 de marzo de 1977, parte de la atribución de esta potestad a los gobiernos municipalidades cuando establece que aquellos no pueden otorgar concesiones sin que el ICT o el INVU hayan aprobado o elaborado los planos de desarrollo de la zonas declaradas de aptitud turística. En el mismo sentido, los artículos 17, 18 y 19 del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo número 7841 del 16 de diciembre de 1977.(…)

El artículo 26 de la LZMT atribuye al ICT la potestad para planificar el territorio de la zona marítimo terrestre como parte

del plan nacional de desarrollo turístico. En concordancia con lo anterior, el artículo 17 de su reglamento establece que los planes reguladores costeros deben seguir lo lineamientos y recomendaciones del plan general de uso de la tierra elaborado

por el ICT como parte del plan nacional de desarrollo turístico, y que tanto el ICT y el INVU deben fiscalizar que ello sea así a la hora de aprobar los planes costeros. Establece el artículo 17 citado:

 “Artículo 17.- Corresponderá al ICT la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, para lo cual contará con la colaboración de la Oficina de Planificación Nacional, del INVU y de otros organismos oficiales competentes. Dicho plan deberá armonizar con el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo Urbano.

Dentro del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, se elaborará un Plan General del Uso de la Tierra para la zona marítimo terrestre, con el concurso de las entidades mencionadas, para cuya elaboración se tendrán en cuenta las prioridades del desarrollo nacional y el interés de conservar esa zona como Patrimonio Nacional.

Los Planes Reguladores que comprendan la zona marítimo terrestre deberán observar los lineamientos y recomendaciones del Plan General de Uso de la Tierra, lo que el INVU deberá tomar en cuenta al elaborar o aprobar dichos planes, con sujeción a lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana. Estos planes reguladores deberán además contar con la aprobación del ICT.

Se excluye de esta categoría de manejo, el área correspondiente a la zona marítimo terrestre regulada por la Ley Nº 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Sin embargo, la aprobación, revisión o actualización de los Planes Reguladores de la zona marítimo terrestres, aledañas a las Áreas Marinas de Uso Múltiple deberá ser consultado, antes de celebrarse el Cabildo Abierto, al Servicio de Parques Nacionales, el que deberá pronunciarse en un plazo de un mes, y cuyo criterio se procurará involucrar en los respectivos Planes Reguladores. Transcurrido el plazo indicado, sin que se emitiera el acto administrativo, se seguirá el trámite normal, sin que posteriormente pueda pretenderse la vinculancia de la opinión que se dé”.(…)”

 

            Luego, es claro que corresponde a las respectivas Municipalidades, otorgar el denominado Certificado de Uso de Suelo de Zona Marítima Terrestre, el cual debe ser conforme con el correspondiente Plan Regulador Costero y con el  Plan General de Uso

de la tierra elaborado por el Instituto Costarricense de Turismo como parte del Plan Nacional de Desarrollo Turístico

 

 

C.             CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

 

- Que la regulación del uso del suelo establece cuál es el uso permitido para un terreno, lugar o zona, para su explotación, conforme el Plan Regulador Local emitido por la Municipalidad respectiva. Este es un instrumento jurídico que describe el aprovechamiento previsto para un terreno, acorde a la clasificación de la zona en que se encuentre, sea urbana o rural, entre otras, para que el desarrollo de las edificaciones o actividades se desplieguen dentro de las características y usos donde se ubique.

 

- Que el Certificado de Uso de Suelo es el  acto administrativo, que se expide a solicitud de parte, y que acredita la conformidad del uso que se le da o se pretende dar a un terreno, en relación con lo establecido en el Reglamento de Zonificación y el Plan Regulador respectivos.

 

-Que en acatamiento de lo dispuesto en el Voto de la Sala Constitucional N.° 9565-2017 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de junio de dos mil diecisiete, los Certificados de Uso de Suelo deben ser conceptualizados, más bien,  como actos favorables constitutivos de situaciones jurídicas subjetivas, que se encuentran cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que su anulación o revisión implica la observación de los requisitos formales y sustanciales establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

-Que la validez de los Certificados de Uso de Suelo no depende de la atinencia profesional de los funcionarios que lo firmen, sino que los mismos sean emitidos por el órgano especializado municipal competente a tal efecto. Lo anterior sin perjuicio de advertir que la lógica impone que los funcionarios municipales integren los órganos especializados previstos en el artículo 59 en comentario, deberían contar con las atinencias profesionales que los hagan idóneos para el ejercicio de sus funciones.

 

- Que corresponde también  a las respectivas Municipalidades, otorgar el denominado Certificado de Uso de Suelo de Zona Marítima Terrestre, el cual debe ser, sin embargo, conforme con el correspondiente Plan Regulador Costero y con el  Plan

 

General de Uso de la tierra elaborado por el Instituto Costarricense de Turismo como parte del Plan Nacional de Desarrollo Turístico

 

 

 

                                                                  Atentos se suscriben;

 

 

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                                  Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto                                                                            Abogado Asistente