16 de enero de 2019

C-12-2019

 

 

Licenciado

Daniel Fco. Arce Astorga

Auditor Interno

Municipalidad de Goicoechea

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio MG-AI-193-2018 del 11 de julio de 2018.

 

            En el oficio MG-AI-193-2018 el órgano fiscalizador municipal consulta lo siguiente:

 

1-¿Puede ser la misma persona que ejecute las labores de Contralor de Servicios y Oficial de acceso a la información en una Municipalidad?

 

            La consulta de la Auditoría se realiza al amparo de la parte final del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual faculta a los auditores internos para consultar directamente.

 

            La Auditoría Interna plantea la inquietud de que el Contralor de Servicios y el Oficial de Acceso a la Información sea ejercida por una misma persona, lo que presentaría una incompatibilidad entre la Ley Reguladora del Sistema Nacional de Contraloría de Servicios N° 9158 y el Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC “Transparencia y Acceso a la Información Pública”. El artículo 11 de la Ley N° 9158 establecen la independencia del Contralor de Servicios como un canalizador y mediador de los requerimientos de las personas usuarias de los servicios de la Municipalidad, y el artículo 13 de esa misma ley no permite a dicho servidor realizar funciones ni actuaciones de la administración activa, sin embargo el artículo 12 del Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC indican que el Oficial de Acceso a la Información coordinará los programas de acceso a la información pública y de transparencia, función que considera propia de la administración activa. Por último señala, que si bien el artículo 14 del Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC dispone la recomendación de apertura de investigaciones por incumplimiento al decreto, estaría contraviniendo el procedimiento sancionatorio ya contenido en la Ley N° 9158, y por jerarquía de las normas, debe aplicar la ley y no el decreto.

 

            Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A. Sobre La Función De La Contraloría De Servicios Y La Aplicación Del Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC; y B. En Orden A La Aplicación Del Decreto Ejecutivo N° 40200-MP-MEIC-MC Por Parte De La Municipalidades.

 

 

A.            SOBRE LA FUNCIÓN DE LA CONTRALORÍA DE SERVICIOS Y LA APLICACIÓN DEL DECRETO N° 40200-MP-MEIC-MC

 

            La Ley Reguladora del Sistema Nacional de Contraloría de Servicios, Ley N° 9158 del 08 de agosto de 2013, en su artículo 11 ha creado y establecido el marco regulatorio para las Contralorías de Servicios. De acuerdo con dicha Ley, la figura de la  Contraloría de Servicios es el  órgano administrativo al cual la ley le asigna la responsabilidad de tutelar, dentro de una determinada organización administrativa,  de manera directa y accesible, los derechos de las personas usuarias de los servicios públicos. Específicamente, la Contraloría de Servicios es un órgano asesor, canalizador y mediador de los requerimientos de efectividad y continuidad de las personas usuarias de los servicios que brinda una organización administrativa en particular. Se transcribe el artículo 11 citado:

 

“ARTÍCULO 11.- Contralorías de servicios

Se crean las contralorías de servicios como órganos adscritos al jerarca unipersonal o colegiado de las organizaciones, según las estipulaciones previstas en el artículo 12 de la presente ley, a fin de promover, con la participación de las personas usuarias, el mejoramiento continuo e innovación en la prestación de los servicios que brindan las organizaciones.

La contraloría de servicios será un órgano asesor, canalizador y mediador de los requerimientos de efectividad y continuidad de las personas usuarias de los servicios que brinda una organización. También apoya, complementa, guía y asesora a los jerarcas o encargados de tomar las decisiones, de forma tal que se incremente la efectividad en el logro de los objetivos organizacionales, así como la calidad en los servicios prestados.

Con el fin de lograr el mejor desempeño de sus funciones, las contralorías de servicios podrán contar con personas subcontraloras, de acuerdo con las necesidades de cada organización a la que pertenecen.

En el caso de las organizaciones que brindan servicios a nivel regional, se podrán establecer contralorías de servicios regionales, las cuales dependerán de la contraloría de servicios institucional.”

 

            Al respecto, conviene resaltar  la obligación de contar con Contralorías de Servicios en la Administración Pública. Los artículos 3 y 12 de la Ley N° 9851, instauran la obligación para el Poder Ejecutivo, instituciones semiautónomas y empresas públicas de contar con una Contraloría de Servicios, órgano administrativo que, como se ha dicho, debe tutelar los derechos de los usuarios y colaborar con  la Administración activa en el cumplimiento de la Ley N° 9851. En el caso de las Municipalidades, el mismo numeral 12 prevé que su creación sea facultativa, no obstante, la misma norma ha dispuesto que una vez que el correspondiente Gobierno Local acuerde su creación, le resulta de acatamiento obligatorio las disposiciones de la Ley así como su obligatoria integración al Sistema Nacional de Contralorías de Servicios (Véase dictamen C-237-2016 del 8 de noviembre de 2016).

 

            Luego, resulta conveniente indicar que la Ley N° 9158 procura fortalecer la eficiencia y efectividad de los servicios que brindan las organizaciones públicas y empresas privadas que brindan servicios públicos; con el fin de abordar las múltiples barreras e inconformidades a las cuales los administrados puedan enfrentarse en sus trámites, particularmente los relacionados con  el acceso y manejo de la información, trato al usuario, calidad de servicio, entre otras. Justamente ante el complejo engranaje administrativo que soporta el Estado, sus órganos y entes; resulta necesario que el usuario tenga a su alcance un mecanismo que le permita ejercer sus derechos, y que al mismo tiempo la Administración cuente con una herramienta que fortalezca el acceso y la mejora de los servicios públicos.

 

            Además, es importante resaltar que la Ley N° 9158 otorga a las Contralorías de Servicios una independencia funcional y de criterio ante la Administración activa, lo que permite que de forma objetiva sean ejercidos los controles de fiscalización de los servicios públicos, que deben ser brindados bajo principios de efectividad, mejora continua e innovación, para que las personas usuarias puedan recibir servicios de calidad. Al respecto, los artículos 13 y 14 disponen:

 

“ARTÍCULO 13.- Independencia de la contraloría de servicios

Las contralorías de servicios ejercerán sus funciones con independencia funcional y de criterio respecto del jerarca y los demás componentes de la administración activa de la organización; por ello, no deberán realizar funciones ni actuaciones de la administración activa, excepto las necesarias para cumplir sus propias funciones. Sus recomendaciones se sustentarán en la normativa interna de cada organización, manuales, reglamentos, criterios legales, técnicos y buenas prácticas administrativas y de control interno que fundamenten su gestión.

 

ARTÍCULO 14.- Funciones de las contralorías de servicios.

 

Son funciones de las contralorías de servicios las siguientes:

 

1) Impulsar y verificar el cumplimiento de la efectividad de los mecanismos y procedimientos de comunicación a las personas usuarias, de manera tal que les permita contar con información actualizada en relación con los servicios que ofrece la organización respectiva, sus procedimientos y los modos de acceso.

2) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política pública emitidos acorde con la presente ley, en materia de mejoramiento continuo e innovación de los servicios. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones que se desarrollen y respondan a las necesidades específicas de la organización a la cual pertenece.

3) Presentar al jerarca de la organización un plan anual de trabajo que sirva de base para evaluar el informe anual de labores. Una copia de dicho plan deberá presentarse a la Secretaría Técnica a más tardar el 30 de noviembre de cada año.

4) Presentar a la Secretaría Técnica un informe anual de labores elaborado acorde con la guía metodológica propuesta por Mideplán, el cual deberá tener el aval del jerarca de la organización. Dicho informe será presentado durante el primer trimestre del año.

5) Elaborar y proponer al jerarca los procedimientos y requisitos de recepción, tramitación, resolución y seguimiento de las gestiones, entendidas como toda inconformidad, reclamo, consulta, denuncia, sugerencia o felicitación respecto de la forma o el contenido con el que se brinda un servicio, presentadas por las personas usuarias ante la contraloría de servicios, respecto de los servicios que brinda la organización. Dichos procedimientos y requisitos deberán ser públicos, de fácil acceso y su aplicación deberá ser expedita.

6) Atender, de manera oportuna y efectiva, las gestiones que presenten las personas usuarias ante la contraloría de servicios sobre los servicios que brinda la organización, con el fin de procurar la solución y orientación de las gestiones que planteen, a las cuales deberá dar respuesta dentro de los plazos establecidos en la presente ley y en la normativa vigente.

7) Vigilar el cumplimiento del derecho que asiste a las personas usuarias de recibir respuesta pronta a gestiones referidas a servicios, presentadas ante las organizaciones que los brindan, todo dentro de los plazos establecidos en la ley o en los reglamentos internos aplicables.

8) Evaluar, en las organizaciones que brindan servicios, la prestación de los servicios de apoyo y las ayudas técnicas requeridos por las personas con discapacidad, en cumplimiento de la legislación vigente en la materia.

9) Promover, ante el jerarca o ante las unidades administrativas, mejoras en los trámites y procedimientos del servicio que se brinda, en coordinación con el área de planificación y el oficial de simplificación de trámites (en el caso de las organizaciones públicas) nombrado para ese efecto por el jerarca, de conformidad con la legislación vigente; lo anterior con el fin de que ambos propongan las recomendaciones correspondientes y propicien el mejoramiento continuo e innovación de los servicios que presta la organización.

10) Emitir y dar seguimiento a las recomendaciones dirigidas a la administración activa respecto de los servicios que brinda la organización con el fin de mejorar su prestación, en búsqueda del mejoramiento continuo e innovación y de cumplimiento de las expectativas de las personas usuarias. Si la jefatura respectiva discrepa de dichas recomendaciones, dicha jefatura o la persona contralora de servicios deberá elevar el asunto a conocimiento del superior jerárquico de la organización, para la toma de decisiones.

11) Mantener un registro actualizado sobre la naturaleza y la frecuencia de las gestiones presentadas ante la contraloría de servicios, así como de las recomendaciones y las acciones organizacionales acatadas para resolver el caso y su cumplimiento o incumplimiento.

12) Informar al jerarca de la organización cuando las recomendaciones realizadas por la contraloría de servicios hayan sido ignoradas y, por ende, las situaciones que provocan inconformidades en las personas usuarias permanezcan sin solución.

13) Elaborar y aplicar, al menos una vez al año, instrumentos que permitan medir la percepción para obtener la opinión de las personas usuarias sobre la calidad de prestación de los servicios, grado de satisfacción y las mejoras requeridas; para ello contará con los recursos y el apoyo técnico de las unidades administrativas.

14) Informar a las personas usuarias sobre los servicios que brinda la contraloría de servicios.

15) Realizar las investigaciones internas preliminares, de oficio o a petición de parte, sobre las fallas en la prestación de los servicios, con el fin de garantizar la eficiencia de las gestiones de la organización. Lo anterior, sin perjuicio de los procedimientos administrativos que la administración decida establecer para encontrar la verdad real de los hechos y que la contraloría de servicios permita a cualquier funcionario involucrado brindar explicaciones sobre su gestión, así como proteger sus derechos fundamentales.”

 

            Conforme lo anterior, es clara la prohibición impuesta a las Contralorías de Servicios de ejercer  funciones propias de la Administración Activa. En efecto, la Ley N° 9158 ordena el ámbito de competencias que desempañarán las Contralorías de Servicios para cumplir sus objetivos, colaborando, proponiendo, impulsando y fiscalizando  la efectividad de los mecanismos y procedimientos de comunicación y respuesta de los usuarios. Cabe resaltar, sin embargo, que precisamente una de las funciones principales de la Contraloría de Servicios en cada organización administrativa,  es conocer los reclamos por la forma con el que se brinda el servicio público y dar respuesta a las solicitudes de las personas.

 

            Ahora bien, mediante el Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC “Transparencia y Acceso a la Información Pública”, del 27 de abril de 2017, el Poder Ejecutivo ha creado  la figura del Oficial de Acceso a la Información, órgano responsable de atender las quejas relacionadas con la falta de atención de las solicitudes de respuesta. Este mismo Decreto ha permitido que se le delegue las funciones del Oficial de Acceso a la Información a la respectiva Contraloría de Servicios. Prescribe el artículo 12 del Decreto citado:

 

“Artículo 12.- Oficial de Acceso a la Información.

Cada jerarca institucional deberá designar en su dependencia a un Oficial de Acceso a la Información, en adelante OAI. Dicha designación recaerá sobre la Contraloría de Servicios de la institución, o en su defecto, sobre otro funcionario de la institución.

El Oficial de Acceso a la Información tendrá la competencia para atender las quejas relacionadas con la falta de atención de las solicitudes de información pública presentadas ante instancias internas de la institución, regulado del 3 al 11 de este Decreto.

El Oficial de Acceso a la Información deberá incluir en su informe anual de labores los datos estadísticos y acciones en torno al derecho de acceso a la información pública y deberá poner en conocimiento del Oficial de Simplificación de Trámite dicha información.

Además el OAI deberá coordinar los procesos de acceso a la información pública y transparencia proactiva con los departamentos y/o direcciones de Tecnologías de Información, Planificación Institucional y Comunicación.

 

            De esta manera, el Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC ha establecido que la atención de los reclamos por no acceso a la información pública sea competencia del Oficial de Acceso a la Información, funciones que pueden ser ejercidas por  la Contraloría de Servicios. En este sentido, conviene remarcar que la función que debe desempeñar el Oficial de Acceso de la Información no es una tarea extraña a las competencias de las Contralorías de Servicios. Por el contrario, debe insistirse en que las tareas del Oficial de Acceso a la Información son afines a las que  la Ley Reguladora del Sistema Nacional de Contraloría de Servicios les asigna a las Contralorías.

 

            Los incisos 1), 7) y 9) del artículo 14 de la ley de cita, establecen como función natural y propia de la Contraloría de Servicios, verificar la efectividad de los mecanismos y procesos de comunicación, el acceso y manejo de la información pública de la Administración, así como la emisión de la respuesta a sus gestiones, para lo cual, deviene en necesario ejercer una coordinación con las demás dependencias administrativas. Por su relevancia, citamos nuevamente dichos incisos:

 

“ARTÍCULO 14.- Funciones de las contralorías de servicios.

Son funciones de las contralorías de servicios las siguientes:

1) Impulsar y verificar el cumplimiento de la efectividad de los mecanismos y procedimientos de comunicación a las personas usuarias, de manera tal que les permita contar con información actualizada en relación con los servicios que ofrece la organización respectiva, sus procedimientos y los modos de acceso. (…)

7) Vigilar el cumplimiento del derecho que asiste a las personas usuarias de recibir respuesta pronta a gestiones referidas a servicios, presentadas ante las organizaciones que los brindan, todo dentro de los plazos establecidos en la ley o en los reglamentos internos aplicables.(…)

9) Promover, ante el jerarca o ante las unidades administrativas, mejoras en los trámites y procedimientos del servicio que se brinda, en coordinación con el área de planificación y el oficial de simplificación de trámites (en el caso de las organizaciones públicas) nombrado para ese efecto por el jerarca, de conformidad con la legislación vigente; lo anterior con el fin de que ambos propongan las recomendaciones correspondientes y propicien el mejoramiento continuo e innovación de los servicios que presta la organización.”

 

            Es decir que no existe incompatibilidad que impida a las Contralorías de Servicios el poder ejercer las funciones de los Oficiales de Acceso a la Información, y tampoco existe impedimento, en particular, para que pueda realizar la tarea de coordinar los procesos de acceso a la información pública.

 

            Luego, importa precisar que la coordinación, es un principio esencial que rige el actuar de todas las oficinas públicas, así, se armoniza y simplifican los servicios públicos, su acceso e información. De esta manera, dentro de una interpretación sistemática, la coordinación  que debe desempeñar  la Contraloría de Servicio cuando ejerza las funciones de Oficial de Acceso a la Información,  y que se encuentra enumeradas en el artículo 12 del Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC, es para el acceso de la información pública que la propia Administración Activa genera, lo que es acorde con la función esencial que tienen las Contralorías de Servicios de vigilar e impulsar el cumplimiento de la efectividad de los mecanismos y procedimientos de comunicación propiciando el mejoramiento de la organización, contenidos en los inciso 1) y 9) del artículo 14 de la Ley N.° 9158.

 

            Finalmente, es oportuno recalcar que el acceso de la información bajo la coordinación de la Contraloría de Servicios, no modifica la competencia decisoria de la Administración Activa, ni la obligación legal que tiene cada órgano y servidor de dar respuesta o brindar la información que le es requerida, derecho constitucional instituido en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política.   

 

 

B.    EN ORDEN A LA APLICACIÓN DEL DECRETO EJECUTIVO N° 40200-MP-MEIC-MC POR PARTE DE LA MUNICIPALIDADES.

 

            La Ley N° 9158, del 08 de agosto de 2013, establece en el párrafo segundo del artículo 12, como una facultad de las Municipalidades decidir, crear y mantener Contralorías de Servicios, no obstante, de acordarse su creación se impone su inscripción en el Sistema Nacional de Contralorías de Servicios y el acatamiento de la ley y su respectivo reglamento. Sin embargo, distinto es el caso del Oficial de Acceso a la Información, cuya creación ha venido impuesta, más bien, por una norma de origen reglamentario, sea el Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC, del 27 de abril de 2017, y que es de aplicación únicamente al Poder Ejecutivo sin que comprenda dentro de un ámbito objetivo a las Municipalidades.

 

            Es importante recordar que las Municipalidades gozan de gozan de autonomía administrativa y política, prevista en los artículos 169 y 170 de nuestra Constitución; esta autonomía garantiza al Gobierno Local su competencia para definir su organización y estructura, así como los órganos internos para ejercer sus competencias, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional:

 

“[…] De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local". Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad […]” (Voto N° 1999-5445 de la Sala Constitucional).

 

            En virtud de lo anterior, es claro que la Municipalidad de Goicoechea no está sujeta a lo dispuesto en el Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC relacionado con la creación de un Oficial de Acceso de la Información dentro de su estructura, sin perjuicio de que por acuerdo del Concejo Municipal, la Municipalidad pueda incorporar dentro de su propia estructura dicha figura.

 

C.    CONCLUSION

 

            Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

 

- Que no existe incompatibilidad que impida a las Contralorías de Servicios el poder ejercer las funciones de los Oficiales de Acceso a la Información, y tampoco existe impedimento, en particular, para que pueda realizar la tarea de coordinar los procesos de acceso a la información pública.

 

- Que por la autonomía de la que goza la Municipalidad de Goicoechea, no le resulta aplicable el Decreto N° 40200-MP-MEIC-MC, del 27 de abril de 2017.

 

 

                                                                  Atentos se suscriben;

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                                  Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto                                                                            Abogado Asistente