C-099-1985

San José,13 de mayo de 1985

Señor

Luis Antonio Monge Román

Presidente Ejecutivo

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IFAM

Estimado Señor:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, Lic. Ismael Antonio Vargas Bonilla, doy respuesta a su consulta formulada en Oficio N° PE-246-84, en el cual solicita le indiquemos el procedimiento a seguir para continuar con la tramitación del Concurso Público de Antecedentes, relativo a Estudios de Factibilidad Técnico- Económico para la remodelación de los mercados municipales de Esparza, San Ramón y Acosta. Lo anterior por existir oposición del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, en torno a algunas cláusulas del concurso (garantías de participación y de cumplimiento).

 LEGISLACIÓN APLICABLE:

a-)  Ley de Administración Financiera de la República

b-)  Reglamento de la Contratación Administrativa

c-)  Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica y sus reformas ( ley N°4925 de 17/12/71).

d-)  Reglamento Interior General del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos y sus reformas ( decreto N° 3414-T de 3/10/73).

e-)  Reglamento Especial para Concursos Profesionales de Ingenieros y Arquitectos. (sesión N° 6-75 A.E.R. de 23/10/75 gaceta del 9/4/76).

 ANÁLISIS DE LA LEGISLACIÓN Y LA DOCTRINA ATINENTES AL CASO:

La Ley de la Administración Financiera en el artículo 105 establece que la contratación de servicios profesionales que no constituya relación laboral, deberá hacerse conforme al procedimiento que establezca el Reglamento de esta ley.

A su vez, el Reglamento de la Contratación Administrativa en el artículo 3 dispone en lo que interesa:

“Los contratos celebrados por la administración, excepción hecha de los laborales, de empréstito y los de concesión de servicio público regulados por ley especial, quedan sujetos a las disposiciones y procedimientos que establecen la Ley de la Administración Financiera de la República y el presente Reglamento; supletoriamente le serán aplicables, por su orden, los principios administrativos y los demás principios pertinentes del ordenamiento jurídico costarricense.”

En cuanto a los concursos de antecedentes y las cláusulas que en ellos pueden incluirse el mismo cuerpo de leyes estipula:

“Artículo 174: El concurso de antecedentes es el procedimiento a seguir para la celebración -salvedad hecha a lo dispuesto por el artículo 198- de todos aquellos contratos administrativos que tengan por objeto la prestación de servicios técnicos o profesionales sin relación de subordinación jurídica laboral y en donde, para adjudicar, el precio no constituye factor primordial.”

“ Artículo 179:  A juicio de la administración y según la naturaleza  del concurso,  se podrá exigir  garantía de participación como de cumplimiento,  las cuales serán prudencialmente tasadas,  ajustándose en lo posible a los límites establecidos en los artículos 56 y 57 de este Reglamento, a efecto de que sirvan para respaldar adecuadamente la seriedad  de la oferta y la correcta ejecución de las obligaciones contractuales y que, por otra parte, no restrinjan innecesariamente la libre concurrencia.”

Como puede notarse la administración está facultada para solicitar garantías tanto de participación como de cumplimiento en los concursos de antecedentes.

Ahora bien, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica se opone a la inclusión de dichas garantías en el concurso que nos ocupa, ósea el número 21-84 relativo a la elaboración de estudios de factibilidad técnico-Económico para la remodelación de los mercados municipales, específicamente en Esparza, San Ramón y Acosta, por considerar dichas cláusulas contrarias a la reglamentación interna del mismo.

 La Ley Orgánica del Colegio Federado Ingenieros y Arquitectos establece en el artículo cuarto los fines primordiales que debe cumplir, indicando entre otros:

“El Colegio Federado tiene los siguientes fines primordiales:

a-) Estimular el progreso de la ingeniería y de la arquitectura, así como de las ciencias, artes y oficios vinculados a ellas;

b-) Velar por el decoro de las profesiones, reglamentar su ejercicio y vigilar el cumplimiento de lo dispuesto en esta ley, su reglamento y reglamentos especiales del Colegio Federado, así como lo dispuesto en las leyes y reglamentos relativos a los campos de aplicación de las profesiones que lo integran;...

c-) Dar opinión y asesorar a los poderes del Estado, organismos, asociaciones  e instituciones públicas y privadas, en materia de competencia de los diferentes Colegios que integran el Colegio Federado.” (ley N°4925 de 17 diciembre De 1971).

En concordancia con el inciso b) del artículo transcrito, en el Capítulo Noveno, dedicado al ejercicio profesional,  se estipula que “ El Colegio Federado tendrá amplias facultades para regular todo lo relativo al ejercicio de las diversas profesiones que lo integran…” y que “... establecerá las normas que rigen los concursos profesionales de las instituciones públicas en lo relativo al ejercicio de la ingeniería y la arquitectura…” ( artículos 51 y 55 de la Ley Orgánica) (  el subrayado es nuestro).

            A su vez, el Reglamento Interno General del Colegio Federado (Decreto N°3414-T de 3 de diciembre de 1973, publicado en La Gaceta N° 235 del 13 de diciembre del mismo año) en el capítulo sexto, dedicado al Ejercicio Profesional, en el artículo 53 dispone:

“Todo miembro o asociado al Colegio Federado está obligado en su ejercicio profesional a acatar estrictamente la Constitución de la República,  las leyes, reglamentos,  Código de Ética y normas que dentro de sus atribuciones dicten los diferentes organismos del Colegio Federado.” (el subrayado es nuestro).

Y, en el artículo 55 del mismo reglamento define las empresas consultoras como aquellas cuyo objeto se dirija la formulación y realización de estudios, consultas, asesoramientos, anteproyectos y en fin, otros tipos de obra intelectual relativos a las disciplinas de la ingeniería y la arquitectura.

            Asimismo, el Reglamento Especial para Concursos Profesionales de Ingeniería y Arquitectura, aprobado en sesión N° 6-75 A.E.R  de 23 de octubre de 1975,  publicado en La Gaceta del 9 de abril del año siguiente, en el artículo 5  definió los concursos de anteproyecto así:

“...  Aquél en el cual participan las empresas consultoras aportando, ante un jurado calificador, una solución o soluciones a nivel de anteproyecto, conforme a los requerimientos indicados en la convocatoria que fija el motivo del concurso en todo de acuerdo con la Ley Orgánica, este Reglamento Especial, el Reglamento Tarifas y cualquier otro aplicable. En todo caso a diferencia de los concursos de antecedentes, el objeto de los concursos de anteproyectos es señalar un trabajo ganador y no una empresa consultora.”

En las disposiciones números once y doce indica que solo podrán efectuarse concursos profesionales conforme a las disposiciones de ese reglamento y enumera las sanciones que podría acarrear para la empresa consultora el participar en un concurso contraviniendo tal reglamento.

En síntesis, se definen las empresas consultoras y se determina la obligación de efectuar concursos profesionales acordes con las disposiciones del reglamento y, las sanciones imponibles a la empresa consultora que participe en aquellos que contravengan tales normas. Se enuncia por un lado, el acatamiento obligatorio de los agremiados de las disposiciones que emite el colegio federado y, por otra parte, la potestad de imperio del Colegio para regular los concursos profesionales.

Esas mismas potestades del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos están esbozadas en los artículos 1 y 5 del Reglamento de Concurso de Anteproyectos Profesionales, dictado por ese organismo y publicado en el Alcance N° 173 a La Gaceta N° 226 del 29 de noviembre de 1977, que dicen:

“Artículo 1°:  Objeto del Reglamento: El presente Reglamento tiene por objeto fijar el procedimiento y las normas de los Concursos de Anteproyectos en interés común de promotores y concursantes.  El Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos ordenará a sus miembros no formar parte de aquellos cursos que no ofrezcan suficientes garantías a los miembros que intervengan. Todos los concursos se regirán por el presente reglamento…”

“Artículo 5°: El Colegio Federado vigilará todos los concursos de anteproyectos convocados por el sector público o privado sean realizados con arreglo al presente reglamento.”  (el subrayado es nuestro).

Con base en la legislación hasta ahora expuesta, debe entenderse en principio que el Colegio Federado puede regular el ejercicio profesional de sus agremiados y establecer normas que rijan los concursos profesionales, puesto que su Ley Orgánica y demás reglamentos así lo autorizan.

            El Colegio Federado como entidad corporativa de Derecho Público que cumple funciones públicas de carácter administrativo, está facultado para actuar dentro del campo de su competencia, según los fines para los cuales fue creada. Estos fines como ya vimos, se refieren en esencia   al control del ejercicio de las profesiones que abarca, dentro un marco de decoro y eficiencia, respecto a las leyes y reglamentos y sobre todo procurando el progreso de la ingeniería, la arquitectura y los oficios a ellas vinculados.

            Sin embargo, tal competencia –limita en razón de la materia y las personas que vincula- no puede extenderse a terceros, o sea, sus potestades de imperio están limitadas a sus agremiados (Sentencia Casación de las 15 horas del 17 de junio de 1970.).

 Profundizando en el estudio de las normas transcritas, encontramos que aún cuando existen disposiciones autorizando al Colegio Federado para ejercer el control de los concursos profesionales, tal control puede efectuarse en relación con los profesionales a él afiliados y no respecto a otras personas o entidades. Ya la Licenciada Magda Inés Rojas, en pronunciamiento N° C-385-83 de 16 de noviembre de 1983 que constituyen jurisprudencia administrativa, había expresado:

“...  De allí que salvo autorización legal expresa, el Colegio no está facultado para emitir disposiciones reglamentarias que no se refieren directamente a la forma de ejercer profesionalmente. Por otra parte, en virtud de que el colegio carece de potestades de imperio para aspectos no relativos al ejercicio profesional, no podría emitir disposiciones que vinculen a terceras personas no colegiadas o empresas no inscritas a quienes no se encuentren en relación de supremacía especial respecto del Colegio.”

La Ley de Administración Financiera y el Reglamento de la Contratación Administrativa regulan el procedimiento para celebrar contratos administrativos por parte de las administraciones públicas estatales y, prevalecen sobre cualquier otra disposición reglamentaria que se le oponga. Así lo establece el artículo segundo de la Ley N°5901 del 20 de abril de 1976 al decir:

“La presente ley estará en vigencia dos meses después de su publicación y deroga las disposiciones de las demás leyes, generales o especiales, que se pongan el régimen general que la misma y su reglamento establece en la materia que regulan…”

 Podemos concluir entonces que las normas que contiene la Ley Orgánica del Colegio Federado y aquellas plasmadas en los Reglamentos Especiales emitidos por el mismo colegio respecto a los concursos profesionales convocados por el sector público, carecen de valor legal frente a aquellas de la Ley de Administración Financiera y el Reglamento de la Contratación Administrativa sobre la materia, no pudiendo modificar el procedimiento en ellas establecido.

El Colegio Federado, en aplicación de su normativa, podría sancionar a las empresas que están participando  en el concurso del caso en consulta pero, tales empresas podrían cuestionar ante los Tribunales de Justicia la legalidad de tal actuación.

  De usted atentamente,

                                                       Lic.  Giselle Sáenz Hidalgo

                                                       PROCURADORA MERCANTIL

GSH/gvv