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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 141
 
  Dictamen : 141 del 23/05/2019   
( ACLARA )  

23 de mayo del 2019


C-141-2019


 


Doctor


Daniel Salas Peraza


Ministro de Salud


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero al oficio n.°DM-JM-35-2016, del 16 de febrero del 2016, suscrito en esa oportunidad por el entonces jerarca de esa cartera, Dr. Fernando Llorca Castro – reiterado en los oficios números DM-2464-2017 del 23 de marzo y DM-JM-1006-2017, del 5 de junio, ambos del 2017 – en cuya virtud solicitó la revisión o reconsideración del dictamen C-025-2016, del 3 de febrero del 2016, en cuanto determinó que le corresponde a ese Ministerio y a la Caja Costarricense de Seguro Social (en lo sucesivo CCSS o Caja) colaborar y cooperar conjuntamente para financiar el denominado Esquema Básico de Vacunación, por estimar que desaplicó el artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación (Decreto Ejecutivo n.°32722 del 20 de mayo de 2005), que le atribuye esa competencia a la Caja y por desconocer la función rectora del Ministerio de Salud, que la hace incompatible con la posibilidad de presupuestar recursos para la compra de vacunas.


 


Sin embargo, antes de poder dar el trámite de rigor a la gestión mencionada, es preciso determinar si cumple con los requisitos de admisibilidad previstos por nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), lo que haremos de seguido y aprovechamos para externar las disculpas del caso por la dilación de esta respuesta, motivada por el alto volumen trabajo que maneja esta oficina en sus labores ordinarias.


 


 


I.                   ACERCA DE LA LEGITIMACIÓN Y ADMISIBILIDAD PARA SOLICITAR LA RECONSIDERACIÓN DE NUESTROS DICTÁMENES CONFORME AL ARTÍCULO 6 DE NUESTRA LEY ORGÁNICA.


 


Ahora bien, la razón del examen inicial de admisibilidad que recién se acaba de señalar obedece al carácter excepcional, en la expresión usada por el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, de la gestión de reconsideración, formulada en este caso mediante el citado oficio n.°DM-JM-35-2016, pues abre la vía para dispensar del carácter vinculante a nuestros dictámenes. De manera que, no es cualquier solicitud la que tiene la virtud de poner en marcha el trámite de reconsideración ante la Asamblea de Procuradores, órgano colegiado al que le corresponde valorar y analizar los cuestionamientos hechos al aludido dictamen C-025-2016 y determinar si lo confirma o reconsidera total o parcialmente.


 


Así, conforme con el citado artículo 6 de la Ley que nos rige, la solicitud de reconsideración del dictamen por el órgano consultante constituye un trámite previo que deberá efectuar para dispensarlo de su carácter vinculante.  Dice así la norma en comentario:


 


ARTÍCULO 6º.—DISPENSA EN EL ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:


En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.


Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.” (El subrayado no es del original).


 


De entrada, nótese, que el primer párrafo de la norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés público comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o la relaciones exteriores.


 


Un segundo aspecto a considerar es que la disposición de cita prevé dos instancias sucesivas en este trámite, la primera ante la Procuraduría y la segunda ante el Consejo de Gobierno. De forma que para poder acudir a este último órgano, “como requisito previo”, el órgano consultante tiene que solicitar la reconsideración dentro de los ocho días siguientes a la notificación del dictamen. Es decir, en lo que interesa a efectos de la presente solicitud se deben cumplir con dos requisitos formales para darle curso y elevarlo a la Asamblea de Procuradores: la legitimación del petente y el plazo.


 


Así lo hicimos ver, por ejemplo, en el dictamen C-095-2006 del 6 de marzo de 2006, en que señalamos:


 


II.- Sobre la legitimación y término para solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes.


 El artículo 6 de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano, cuando el consultante esté en desacuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno - bajo su entera responsabilidad -, lo exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por este Órgano, en la medida que se trate de un caso excepcional que afecte el interés público, y en el tanto la solicitud de reconsideración (requisito sine qua nom) haya sido requerida dentro de los ocho (08) días siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.


Ahora bien, en el caso en estudio es claro que la correspondiente gestión no solo fue presentada sobre un tema diverso al tratado en la opinión jurídica OJ-159-2005,  por demás ayuna de efectos vinculantes, sino que lo fue por un órgano distinto al que promovió la consulta y con posterioridad al plazo antes señalado, todo lo cual nos impide darle el trámite descrito en el artículo 6 de cita.” (El subrayado no es del original. Ver en igual sentido, los pronunciamientos C-466-2014 del 15 de diciembre de 2014 y C-348-2015 del 14 de diciembre de 2015).


 


Al aplicar las consideraciones anteriores a la especie, tenemos que si bien la solicitud de reconsideración se formuló por el mismo órgano consultante del dictamen C-025-2016, a saber, el Ministerio de Salud, cumpliendo así con el requisito de legitimación, fue planteada extemporáneamente, esto es, fuera de los ocho días hábiles desde que fue comunicado a su Despacho Ministerial, lo que la hace inadmisible. En efecto, con vista en el expediente del referido dictamen – que puede ser consultado en el Archivo Institucional de la Procuraduría – la constancia de recibido del aludido pronunciamiento en esa dependencia ministerial data del 4 de febrero del 2016, por lo que los ocho días hábiles se cumplían el día 16 siguiente; sin embargo, la presente reconsideración ingresó a nuestra oficina de recepción de documentos hasta el 22 de febrero del 2016. Es decir, cuatro días hábiles después.


 


Por ende, resulta evidente que la gestión de reconsideración del Ministerio de Salud en contra del dictamen C-025-2016 no es admisible por extemporánea, por lo que no se le puede dar el trámite contemplado por el ya tantas veces mencionado artículo 6 de nuestra Ley Orgánica.


No obstante lo anterior, y como también hemos procedido en otras ocasiones, la Procuraduría entra a conocer de lo argumentado por esa cartera ministerial, con base en la amplia facultad consultiva que el artículo 3 inciso b) de la Ley Orgánica le reconoce y que incluye, cuando fuere del caso, la facultad de reconsideración de oficio de sus propios dictámenes (ver en esta línea, los dictámenes C-272-2007 del 16 de agosto,  C-199-2008 del 12 de junio y los ya citados C-466-2014 y C-348-2015).


 


 


II.                ACERCA DE LO DISPUESTO POR EL DICTAMEN C-025-2016, DEL 3 DE FEBRERO, EN TORNO A LA ADMINISTRACIÓN COMPETENTE PARA FINANCIAR EL ESQUEMA BÁSICO DE VACUNACIÓN


 


La consulta inicial de ese Ministerio, hecha por oficio n.° DM-8332-2015 de 24 de setiembre de 2015, pedía aclarar si el financiamiento para la compra de vacunas que están en el Esquema Básico de Vacunación le correspondía a la cartera a su cargo o a la CCSS, ante el criterio legal encontrado de ambas instituciones.


 


Luego de dar audiencia a la Caja acerca del punto consultado, con fundamento en el análisis de lo dispuesto por los artículos 2, 3, 5, 6, 7, 15, 16, 17 de la Ley Nacional de Vacunación (n.°8111 del 18 de julio de 2001) y su reglamento, y las consideraciones del dictamen C-361-2005, del 18 de octubre, la Procuraduría dio respuesta mediante el citado pronunciamiento C-025-2016, arribando a las siguientes conclusiones:


 


-      Que corresponde tanto al Ministerio de Salud como a la Caja Costarricense del Seguro Social colaborar y cooperar conjuntamente, dentro del esquema de coordinación de la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, para la adquisición de las vacunas necesarias para los esquemas oficiales de vacunación.


-      Igualmente se concluye que, conforme la Ley Nacional de Vacunación, tanto la Caja Costarricense del Seguro Social como el Ministerio de Salud deben incluir en sus respectivos planes de presupuesto los montos necesarios para adquirir las vacunas y sufragar los gastos administrativos que generen sus propios y respectivos programas de vacunación.


-      Luego, la finalidad del Fondo Nacional de Vacunación es proveer recursos para que la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología puedan cumplir sus funciones enumeradas en la Ley Nacional de Vacunación. 


-      Que el Fondo Nacional de Vacunación no ha sido creado para sustituir ni al Ministerio de Salud pero tampoco de la Caja Costarricense del Seguro Social en el financiamiento de los programas de vacunación de dichas instituciones.


-      No obstante lo anterior, la Comisión Nacional de Vacunación tiene una competencia subsidiaria para colaborar, a través del Fondo Nacional de Vacunas, en la adquisición de vacunas para las campañas nacionales de vacunación.”


 


A estos efectos, y en lo que interesa de cara al motivo de disconformidad señalado por ese Ministerio, el aludido dictamen determinó que el artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación (Decreto Ejecutivo n.°32722 del 20 de mayo de 2005), que le atribuye únicamente a la CCSS la adquisición de vacunas, “constituye un claro exceso de la potestad reglamentaria”, pues a tenor de lo dispuesto por la letra a) del artículo 15 de la citada Ley n.°8111, corresponde tanto a la Caja como al Ministerio de Salud – dentro del modelo de coordinación de la Comisión Nacional de Vacunación –colaborar y cooperar  para la adquisición de las vacunas necesarias para los esquemas oficiales de vacunación.


 


 


III.             LOS MOTIVOS DE DISCONFORMIDAD DEL MINISTERIO DE SALUD EN CONTRA DEL REFERIDO DICTAMEN  C-025-2016


 


Según se indicó al inicio, los motivos para solicitar la revisión del tantas veces mencionado dictamen C-025-2016, expuestas en el referido oficio n.°DM-JM-35-2016, consisten, en primer lugar, en la desaplicación que se hace del artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación, pese a ser la única norma que define con claridad y de forma expresa a la Administración competente para adquirir las vacunas, siendo esta la CCSS, “sin detrimento esto de los recursos que claramente está definido deben ser aportados por ambas instituciones de acuerdo a su disponibilidad presupuestaria.”


 


Con ello dan a entender que el pronunciamiento no se apega al principio de legalidad, y afirman que hasta tanto no exista reforma reglamentaria o en su defecto la elaboración y oficialización del reglamento requerido en el artículo 17 del decreto n.°32722, el citado artículo 19 “es jurídicamente válido y vigente, respecto a su aplicación y cumplimiento.”


 


Además, señalan que si bien no cuestionan la coordinación que debe existir interinstitucionalmente entre el Ministerio de Salud y la Caja en materia de vacunación, estiman necesaria, para que esta sea efectiva, la delimitación de funciones y competencias, estableciendo qué corresponde a cada institución de acuerdo a los fines por los que han sido creadas.


En ese sentido, señala con fundamento en el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, la parte considerativa de la Ley n.°7374 del 3 de diciembre de 1993 y el Modelo Conceptual y Estratégico de la Rectoría de la Producción de la Salud (3ª ed., 2011), que la función de esa cartera es de rectoría, mientras que la Caja es el principal proveedor de servicios de salud a la población, y en ese tanto, concluye: “por su función rectora está imposibilitado de presupuestar recursos para compra de vacunas, siendo que la autorización de estos por parte del Ministerio de Hacienda para con esta institución se otorga en razón de las actividades de rectoría y la adquisición de vacunas no es parte de las actividades propias de la función rectora, siendo un asunto que por su área de competencia corresponde a la CCSS.” 


 


 


IV.             CRITERIO INSTITUCIONAL DE LA CCSS RESPECTO A LA GESTIÓN DE RECONSIDERACIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD


 


De mejor acuerdo se estimó conveniente contar con la posición institucional de la CCSS acerca de la gestión de reconsideración bajo estudio, la que fue remitida mediante oficio n.°8976-6-18, del 13 de julio del 2018, en la que se nos pone en conocimiento del artículo 6 de la sesión n.°8976 celebrada el día 12 anterior, en el que la Junta Directiva de esa entidad acordó acoger el criterio de su Dirección Jurídica n.°DJ-3862-2018, del 11 de julio del año pasado (que también adjuntan), del que interesan las siguientes consideraciones relacionadas con los cuestionamientos hechos por la Cartera de Salud.


 


En primer lugar, reconocen que la Caja tiene el deber de aportar de su presupuesto anual una parte de los recursos para la adquisición de las vacunas, derivado del mandato constitucional y legal que le encomienda garantizar el seguro social a toda la población, lo que incluye la compra de vacunas para la prevención de la salud de los habitantes del país. Con lo cual, se establece una tercera fuente de financiamiento fija para ese propósito, a la par de las otras dos rentas ordinarias que contempla el artículo 15 de la Ley Nacional de Vacunación, una (la de la letra a) del mismo numeral), proveniente del Estado mediante una partida específica del presupuesto nacional asignada al Ministerio de Salud y a la CCSS – esta última, aclara, como gasto distinto e independiente del que debe realizar el Estado respecto a los recursos que debe trasladarle a la seguridad social, como Estado y patrono, para lo que cita como fundamento el referido dictamen C-361-2005 – que, además, deberá cubrir los gastos administrativos que genere la compra de vacunas  y, la otra (la de la letra c),  fruto de los recursos recaudados de un sorteo anual de lotería nacional que realice la Junta de Protección Social.


 


Por otro lado, hacen una interpretación conforme del numeral de comentario con el artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación, en el sentido de que con arreglo a esta última disposición, a la Caja le corresponde la tarea operativa de realizar el procedimiento de adquisición de las vacunas, esto es, tramitar el procedimiento de compra “y así ha venido operando en la práctica, no existiendo controversia en este punto con la posición del Ministerio de Salud”; pero inmediatamente aclara que esa función debe diferenciarse de la obligación de financiamiento para su compra y de sufragar los gastos administrativos que generen los programas de vacunación, a cuyo efecto el artículo 15 de la Ley n.°8111 establece las fuentes de financiamiento fijas, antes mencionadas.


 


Adicionalmente, sostiene que la Ley Nacional de Vacunación recoge los cambios de la  reforma al sector salud a inicios de la década de los noventa, con las leyes números 7374, ya citada, y 7441 del 25 de octubre de 1994; por medio de ellas, la Caja asumió los programas inicialmente asignados al referido Ministerio, relativos a la atención preventiva de la salud de las personas, lo que abarca la vacunación, de donde se establece la responsabilidad del Estado, por medio del Ministerio de Hacienda, de tomar las previsiones presupuestarias para trasladar mensualmente a la CCSS los recursos financieros necesarios a tal fin, siendo una obligación de carácter indefinida en el tiempo. De manera que a tenor de lo dispuesto en la letra a) del artículo 15 de la citada Ley n.°8111, no es facultativa la posibilidad de asignar recursos del presupuesto nacional para la compra de vacunas y para que ambas instituciones ejerzan los controles necesarios en la aplicación y resguardo del medicamento, sino una obligación, puesto que mientras exista la necesidad de adquisición de vacunas para aplicarlas a la población, según los criterios técnicos de la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, existirá la obligación de destinar recursos económicos del presupuesto nacional para el cumplimiento de dicho fin que es de interés nacional y cita como fundamento el dictamen C-361-2005, ya mencionado.   


 


Por último, apunta que, efectivamente, al Ministerio de Salud con arreglo al artículo 1 de su Ley orgánica, le corresponde la función de rectoría del Sistema Nacional de Salud, “y que su responsabilidad trasciende el organizar, coordinar y dirigir los servicios de salud del país ya que abarca todas aquellas actividades, públicas y privadas, que determinan en forma significativa la salud de la población”. Agrega, que esa función de rectoría en modo alguno resulta incompatible con la posibilidad de recaudar, reservar, formular y distribuir presupuestos por parte del mismo Ministerio de Salud, para destinarlos al financiamiento del Fondo Nacional de Vacunación cuando el Poder Ejecutivo así lo determine, por medio del Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social, órgano perteneciente a esa Cartera, regulado en el artículo 13 de su Ley orgánica, con facultades de captación y distribución de recursos para los programas de asistencia y prevención que desarrolla dicho ministerio, para la protección y mejoramiento de la salud de la población, previstos en leyes especiales, como la obligación establecida en el artículo 15 de la Ley n.°8111.


 


Concluye señalando, que como ni la Ley Nacional de Vacunación, ni su reglamento, establecen el monto o porcentaje que el Estado debe asignar para la adquisición de vacunas, tan solo que deberá aportar los recursos necesarios y suficientes para cumplir el Plan Nacional de Vacunación, “al existir también una obligación por parte de la Caja de aportar recursos de su propio presupuesto, consideramos que, en aplicación de los principios de solidaridad, justicia social, razonabilidad y proporcionalidad lo procedente sería que el Estado y la Caja aporten por partes iguales el monto necesario para la adquisición de las vacunas, tomando en cuenta el monto generado por el sorteo de la lotería nacional”.   


 


 


V.                ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS DEL MINISTERIO DE SALUD PARA SOLICITAR LA RECONSIDERACIÓN DEL DICTAMEN C-025-2016.


 


Al momento de analizar los argumentos dados por la Cartera de Salud para solicitar la revisión del pronunciamiento C-025-2016, tenemos que no se hace ninguna observación, ni argumento respecto a la previsión presupuestaria que de forma expresa la letra a) del artículo 15 de la Ley Nacional de Vacunación autoriza a hacer al Ministerio de Salud para la compra de vacunas, según se puede leer de seguido:


 


“Artículo 15.—Financiamiento. Créase el Fondo Nacional de Vacunación, cuyo objetivo será dotar de recursos económicos y financieros a la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología. Las fuentes de financiamiento serán:


a) El Estado podrá destinar, anualmente, en la Ley de Presupuesto Nacional, de lo asignable al Ministerio de Salud y a la Caja Costarricense de Seguro Social, partidas que garanticen la dotación de los recursos necesarios y suficientes para cumplir el Plan Nacional de Vacunación. Ambas instituciones, en la medida de sus posibilidades, incluirán en sus respectivos planes de presupuesto, los montos necesarios para adquirir las vacunas y sufragar los gastos administrativos que generen los programas de vacunación.


(…)  (El subrayado no es del original).


 


De manera que, la gestión de reconsideración omite toda valoración de la norma recién transcrita o de cómo debe entenderse, limitando sus cuestionamientos a que, por un lado, debe prevalecer lo señalado por la normativa de desarrollo, específicamente, el artículo 19 del  Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación pese a su rango inferior de acuerdo con la escala jerárquica de las fuentes del Derecho Administrativo (artículo 6, letras c) y d) de la Ley General de la Administración Pública – LGAP –); y por el otro, a la incompatibilidad de destinar parte del presupuesto del Ministerio de Salud a financiar la adquisición de vacunas dada su función de rectoría del Sistema Nacional de Salud.


 


No hay, por consiguiente, ningún tipo de argumentación jurídica en relación con los alcances del aludido artículo 15 o de cómo ese ministerio entiende su literalidad, cuando dispone en su parte final que: “Ambas instituciones  [refiriéndose al Ministerio de Salud y a la Caja], en la medida de sus posibilidades, incluirán en sus respectivos planes de presupuesto, los montos necesarios para adquirir las vacunas y sufragar los gastos administrativos que generen los programas de vacunación.” (El subrayado no es del original).


 


Siendo, la interpretación del artículo 15, letra a) de la Ley Nacional de Vacunación un aspecto fundamental, pues sobre ella se sustentan las principales conclusiones del dictamen C-025-2016 de las que muestra su discrepancia esa Cartera. En particular, la que determina que conforme la Ley Nacional de Vacunación, tanto la Caja Costarricense del Seguro Social como el Ministerio de Salud deben incluir en sus respectivos planes de presupuesto los montos necesarios para adquirir las vacunas y sufragar los gastos administrativos que generen sus propios y respectivos programas de vacunación” (el subrayado no es del original).


 


Sin un alegato por parte del Ministerio recurrente de donde radica el yerro en la lectura que hizo el pronunciamiento C-025-2016 de la disposición bajo análisis, que por lo demás, al confrontarlas entre sí, el resultado es que se apegó al tenor literal de la norma (criterio absolutamente válido de interpretación de acuerdo con el artículo 10 del Código Civil), no queda otro remedio más que confirmar sus conclusiones, pues no se establece ningún motivo expreso para entender que la letra a) del artículo 15 de la Ley Nacional de Vacunación fue indebidamente interpretado.


 


Por lo que se refiere al otro argumento de un supuesto quebranto al principio de legalidad, derivado de la desaplicación que el pronunciamiento en cuestión hizo del artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación, debemos señalar que lo actuado encuentra pleno sustento en el mismo ordenamiento jurídico.


 


En efecto, por imperativo del principio de jerarquía normativa – corolario del principio de legalidad – recogido en el ya citado artículo 6 de la LGAP, una disposición no puede contradecir a otra de rango superior, debiendo prevalecer esta última, como con toda claridad lo establece el artículo 2 del Código Civil:    


 


“ARTÍCULO 2º- Carecerán de validez las disposiciones que contradigan a otra de rango superior.”


(Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º)


 


En ese sentido, el dictamen C-038-2003, del 14 de febrero (reiterado en el pronunciamiento  C-150-2003 del 27 de mayo del 2003), señaló:


 


“Los estudiosos del Derecho han elaborado una serie de reglas para solucionar los conflictos de normas en el tiempo. El operador jurídico sabe que, siguiendo esos criterios, aplicará la norma correcta a la situación que se le presenta. Es importante resaltar que, algunas de estas normas, están consagradas en el ordenamiento jurídico; otras, son principios que debe conocer el abogado para hacer una exégesis adecuada del sistema jurídico.


    La primera regla que tenemos, es el principio de jerarquización normativa, el cual establece que en el ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias de este principio son: la norma superior prevalece sobre la inferior; la de menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía; y, el operador jurídico está en el deber de optar siempre por el precepto de mayor rango.


    Este principio se encuentra recogido en el ordenamiento jurídico costarricense en los artículos 7 y 10, e implícitamente, en los artículos 121 y 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, en los artículos 1 y 2 del Código Civil, en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en el articulo 6 de la Ley General de la Administración Pública.


(…)


En otro orden ideas, y para ir aproximándonos al "quid" de la cuestión, es importante transcribir las normas legales que aparentemente presentan el conflicto, descartando desde ya las normas de rango reglamentario, ya que es obvio que en el Estado social y democrático de Derecho estas últimas, de ninguna manera, pueden prevalecer sobre las legales en virtud del instituto jurídico de la autoridad, fuerza o eficacia de la ley, del cual se deriva, con claridad meridiana, el elemental principio de que una norma de rango inferior no puede modificar o derogar la ley (fuerza pasiva).”


 


Sirva también como fundamento la explicación del dictamen  C-017-97, del 30 de enero de 1997, en la solución dada al mismo conflicto normativo que aparece en el pronunciamiento aquí cuestionado entre una ley y un reglamento, determinando la inaplicación de esta última norma, en observancia, precisamente, del principio de jerarquía normativa: 


 


Evidentemente existe una clara incompatibilidad entre lo dispuesto y autorizado por el numeral 195 del Código Municipal y lo consignado y exigido por los artículos 3º y 5º del supra citado Reglamento, en punto al procedimiento a utilizar en la designación de los miembros representantes del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de La Unión y el órgano o entidad que debe verificar en definitiva dicho nombramiento.


            El Reglamento de Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de La Unión, no sólo crea un procedimiento distinto y establece nuevos requisitos aplicables a todos los nombramientos de los miembros del citado Comité, que no están autorizados ni contemplados por el numeral 195 del Código Municipal; sino que, además, traslada por vía de reglamento la competencia que, en cuanto a los citados nombramientos se refiere, les corresponde legalmente a los órganos y entidades públicas y privadas involucradas (con excepción, claro está, del caso de las asociaciones de desarrollo comunal o de las juntas cantonales, según sea el caso, por así autorizarlo expresamente el numeral 195 del Código Municipal).


            Precisamente por tener presente la incompatibilidad de normas antes descrita, es que la Auditoría de la Municipalidad de La Unión formula la consulta que ahora nos ocupa.


            Para evacuar la presente gestión resulta de particular importancia tener presente una serie de consideraciones que, sobre este mismo tema, ha desarrollado la Procuraduría a través de sus dictámenes y que de alguna forma me permito citar seguidamente.


II.- CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA INCOMPATIBILIDAD DE CONTENIDOS ENTRE UNA NORMA LEGAL Y UNA DE CARÁCTER REGLAMENTARIO


            Sobre el particular, merece tomar en consideración una serie de fundamentos jurídicos expuestos en el pronunciamiento Nº C- 177-94 de 17 de noviembre de 1994, los que si bien es cierto fueron desarrollados a la luz y dentro del marco jurídico de los denominados "decretos ejecutivos" y su relación con la normativa legal que los sustentan, son de plena aplicación para el caso objeto de análisis, en punto a los límites a los que está sometida este tipo de normativa secundaria reglamentaria:


"En nuestro medio jurídico, "el decreto es un acto administrativo de carácter general y externo. Como acto externo, los decretos regulan relaciones externas entre la Administración Pública y los administrados. Como acto general, se dirige a un sujeto no identificado. El decreto simple comprende un acto administrativo de carácter general pero no normativo. El decreto reglamentario posee alcance normativo. (ROJAS CHAVES, Magda Inés. El Poder Ejecutivo en Costa Rica. Editorial Juricentro, San José, 1980, pág. 249.).


Respecto al concepto de reglamento, el Profesor Rubén Hernández Valle, señala que es "el producto del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual puede definirse como el poder que dimana directamente de la Constitución, en virtud del cual las Administraciones Públicas pueden dictar normas con eficacia jurídica inferior a la ley. En consecuencia, el reglamento es simultáneamente un acto administrativo y una norma.


Como acto administrativo está regulado por la Constitución y la ley en cuanto a sus elementos formales y materiales: autor, fin, motivo, límites de contenido, forma y procedimiento de creación, etc. Como norma, el reglamento es susceptible de crear, modificar y extinguir derechos y obligaciones. En suma, tiene eficacia erga omnes." (El Derecho de la Constitución. Volumen I, Editorial Juricentro, San José, l993, p. 611.).


Continua ilustrando el Dr. Hernández Valle que: "La potestad reglamentaria forma parte integrante de la función administrativa, por lo que lógicamente está subordinada al principio de legalidad. Por ello, el ejercicio de una potestad reglamentaria implica la existencia de una norma, al menos de rango legal, que la autorice expresa o implícitamente." (Enfasis agregado).


Esa potestad reglamentaria tiene su fundamento jurídico en lo establecido en el artículo 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política... ...Ese tipo de decretos, conocido también como reglamentos ejecutivos, "... responden al principio de secundum legem, es decir, de acuerdo con la ley, dado que la desarrollan y la ejecutan, dentro de ciertas limitaciones (...). Por ello, se puede definir como la norma que tiene como objeto "regular las relaciones entre particulares y la administración para hacer posible la aplicación práctica y precisa de la ley dentro de las condiciones y supuestos que ella misma regula" (Ortiz). Lógicamente su fundamento se encuentra en la Constitución y la Ley que ejecuta.


Dicha ley determina el contenido del Reglamento, contenido del que solo puede apartarse en lo estrictamente necesario para lograr el fin perseguido por aquella." (HERNANDEZ. op.cit. p. 624).


En relación con su objeto, el mismo autor expresa que él "consiste en aclarar, precisar o complementar la ley. (...) Dado que el Reglamento ejecutivo desarrolla los términos de la ley, de allí derivan límites precisos al ámbito de su regulación. (...). Por mayoría de razón, tampoco puede esta clase de Reglamento innovar el ordenamiento jurídico, reformando o derogando normas de rango superior, o interpretar auténticamente normas legales. Tampoco puede violar lo que la ley dispone o permitir lo que ella prohíbe.


Dentro de este orden de ideas, el Reglamento ejecutivo no puede crear nuevas obligaciones ni suprimir derechos contenidos en la ley que regula." (IBIDEM, p. 623.). Relativo a su objeto, el Profesor Ortiz Ortiz expresó que debe ser "una complementación de la ley, para hacer posible su exacta observancia." (Derecho Administrativo. Tesis VII, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, San José, p. 9).


Sobre el mismo tema, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia expresó:


"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico mediante la creación de normas escritas (artículo 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política. La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez de la ley cuya esencia es su carácter soberano (solo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta (...). Dentro de los reglamentos que puede dictar la administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo" mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no solo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en legislador.


Esta tesis ha sido confirmada por este alto Tribunal, al considerar "En opinión de esta Sala, al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral 140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el legislador". (Ver Voto 1130-90). A mayor abundamiento esta Sala en el Voto 3550-92, señaló que "... solo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiendo que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial" ". (Voto Nº 243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de l993)" (Voto Nº 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de julio de 1993.)".


Teniendo presente lo anterior, ya en otras situaciones anteriores y similares a la que nos ocupa, la Procuraduría realizó igualmente una serie de advertencias en relación con la posición que la Administración Pública debe asumir, ante los casos de incompatibilidad de contenidos entre una norma de carácter legal, frente a lo establecido en una norma secundaria reglamentaria:


"Basados en este parecer es que consideramos contraria a la normativa legal y opuesta al mismo Reglamento de la Ley No. 6043, según la disposición que acabamos de transcribir, la redacción del artículo 20 de aquel, en tanto faculta la realización de urbanizaciones sin plan regulador (y por ende sin concesión), únicamente atendiendo a los requisitos que establecen para cada caso el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo. En consecuencia, ante la disyuntiva jurídica, ha de preferirse en su aplicación, si se quieren evitar futuras nulidades y responsabilidad derivada, las regulaciones garantes del dominio público, en nuestro caso, las que resguardan la zona marítimo terrestre de edificaciones sin la existencia previa de un plan de desarrollo.


En situación parecida se encuentran los numerales 15 y 16 del mismo cuerpo reglamentario. El primero, en su párrafo segundo, permite el otorgamiento de concesiones, sin que se haya producido la respectiva declaratoria de aptitud turística o no turística, siempre que las mismas no involucren construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna especie, creándose así un régimen de excepción que la Ley no contempla: "Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador.


De los anteriores textos transcritos se desprende que el Reglamento Ejecutivo está llamado a desarrollar los principios establecidos por la ley que están reglamentando, teniendo en ellos su límite y no pudiendo exceder estos, de manera que si lo hicieren se estaría en presencia de una violación a los límites de la potestad reglamentaria establecida en el artículo 140, inciso 3) de la Carta Fundamental, ya que los reglamentos ejecutivos no pueden legislar "ex novo", es decir, crear por vía reglamentaria regulaciones que no están previstas en la ley que desarrollan." (Sala Constitucional, Voto No. 7335-94 de 15 horas 12 minutos del 14 de diciembre de 1994)... ...De conformidad con todo lo expuesto, esta Procuraduría aconseja desestimar el Reglamento sujeto a nuestra consideración y regirse para el otorgamiento de permisos de uso, al ser suficiente, por lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de Administración Pública y a los principios y normas contenidos en la Ley No. 6043, salvo que los señores miembros de ese Concejo estimen útil contar con un instrumento que regule el tema para la zona marítimo terrestre, para lo cual deberán ajustar su articulado a aquella normativa, como paso previo a aprobarlo y ponerlo en vigencia… (tomado del dictamen Nº C- 100-95 de 10 de mayo de 1995).


Recientemente la Procuraduría fue más explícita en este tema, mediante el pronunciamiento Nº C-129-96 de 6 de agosto de 1996, indicando en esa oportunidad lo siguiente:


"...De estas disposiciones normativas, es posible inferir que la regulación de los servicios de radiocomunicación privados, en el caso específico de la Ley de Radio, tienen como únicas limitantes las recién indicadas, si bien, según se vio, el Reglamento introduce una limitante más y con ello amplía y contradice la Ley que reglamenta, quebrantándose con ello los límites impuestos al ejercicio de la potestad reglamentaria.


Es preciso indicar que ante el supuesto de contradicción o exceso en la potestad reglamentaria, es claro que la ley debe privar como consecuencia del principio de jerarquía normativa, con lo cual debe desaplicarse la norma reglamentaria que exceda los límites que se le imponen (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con el artículo 2 del Código Civil)...". CONCLUSIONES:... ...6.- Ante el supuesto de contradicción o exceso en la potestad reglamentaria existente en el Reglamento a la Ley de Radio, debe privar lo dispuesto en la Ley como consecuencia del principio de jerarquía normativa, debiéndose desaplicar lo establecido por el Reglamento fuera del cauce normal de la potestad reglamentaria".


CONCLUSION


            Partiendo de lo expuesto anteriormente, resulta necesario advertir que existe una clara y evidente incompatibilidad de contenidos, entre lo dispuesto y autorizado expresamente por el numeral 195 del Código Municipal y lo consignado y exigido por los artículos 3º y 5º del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de La Unión, en punto al procedimiento a utilizar en la designación de los miembros representantes del citado Comité Cantonal de Deportes y Recreación de La Unión y el órgano o entidad -pública o privada- que debe verificar en definitiva dicho nombramiento.


            El Reglamento de Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de La Unión no sólo crea un procedimiento distinto y establece nuevos requisitos aplicables a todos los nombramientos de los miembros del citado Comité, que no están autorizados ni contemplados por el numeral 195 del Código Municipal; sino que, además, traslada por vía de reglamento la competencia que, en cuanto a los citados nombramientos se refiere, les corresponde legalmente a los órganos y entidades públicas y privadas involucradas (con excepción, claro está, del caso de las asociaciones de desarrollo comunal o de las juntas cantonales, según sea el caso, por así autorizarlo expresamente el numeral 195 del Código Municipal).


            Es por ello que, con fundamento en la aplicable jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República, es dable reiterar que ante la incompatibilidad de contenidos antes descrita, entre la normativa legal y reglamentaria aquí analizadas, debe privar lo establecido en el numeral 195 del Código Municipal, como consecuencia del principio de jerarquía normativa que rige nuestro ordenamiento jurídico (artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública en relación con el numeral segundo del Código Civil), por lo que procede desaplicar lo establecido en los numerales 3º y 5º del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación del Cantón de La Unión, que esté fuera del cauce normal de la potestad reglamentaria.” (El subrayado no es del original. Ver en igual sentido, el dictamen C-111-2000 del 17 de mayo).


 


De conformidad con lo expuesto, la desaplicación que hizo el pronunciamiento C-025-2016 del artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación, al entender que contenía una antinomia normativa en relación con el artículo 15 de la Ley es correcta y válida.


 


De tal suerte que, en su gestión de reconsideración esa Cartera de Salud, según se apuntó antes, no refutó, ni se refirió a ese punto medular del dictamen cuestionado, reconociendo así la existencia del conflicto normativo, pero para el que dan una solución exegética que se contrapone a los artículos 129 y 140 inciso 3) de la Constitución Política y los citados numerales 6 de la LGAP y 2 del Código Civil.


 


Así las cosas, se confirma en este extremo también el dictamen C-025-2016, pues ciertamente el artículo 19 de la norma reglamentaria, al establecer que únicamente “[c]orresponde a la Caja la adquisición de las vacunas de acuerdo al esquema oficial de vacunas y a esquemas especiales”, desconoce lo dispuesto por el transcrito artículo 15 de la Ley Nacional de Vacunación, cuya letra a), atribuye también esa responsabilidad a la Cartera de Salud.


 


Sin perjuicio de ello, cabe destacar la interpretación conforme hecha por la Caja del citado artículo 19 para salvar la contradicción encontrada por la Procuraduría, al entender que la norma reglamentaria lo que le atribuye es la competencia operativa para realizar el procedimiento de contratación para la adquisición de las vacunas – en lo que afirman estar de acuerdo ese Ministerio y la CCSS – cuestión distinta a financiar la compra de estas y los gastos administrativos que generen los programas de vacunación, lo que con arreglo al artículo 15 de la Ley n.°8111 le corresponde aquí si a ambas instituciones.


 


La Procuraduría concuerda con ese enfoque, el que se considera conteste con la labor sustantiva de la Caja en la prestación de los servicios asistenciales y preventivos de la salud que tiene encomendados (ver el artículo 7 de la Ley n.°7374 del 3 de diciembre de 1993), y en esa medida, se aclara el dictamen C-025-2016, en cuanto a la compatibilidad del artículo 19 reglamentario con el artículo 15, letra a) de la Ley Nacional de Vacunación, siempre que se entienda en los términos dichos: a la CCSS le corresponde llevar a cabo el procedimiento de adquisición de vacunas, mientras que su financiamiento y respectivos gastos estarán a cargo, en un marco de colaboración y cooperación, de dicho ente y del Ministerio de Salud, sin dejar de lado las otras fuentes de financiamiento que contempla el recién citado artículo 15 de la ley.


 


Por lo que se refiere al último cuestionamiento que se le hace al pronunciamiento bajo estudio, de una posible incompatibilidad o desnaturalización de la función rectora del Ministerio de Salud si asigna recursos dentro de su presupuesto para la compra de vacunas, sobre todo, ante una posible objeción al respecto del Ministerio de Hacienda, debe ser igualmente desestimado.


 


De entrada, debemos indicar que la Procuraduría en ningún momento desconoce la rectoría del Ministerio de Salud en el sector salud, como tampoco la Caja, según lo expuso en el citado oficio n.°8976-6-18, pues así se establece por el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud (n.°5412 del 8 de noviembre de 1973) y de forma más reciente, por el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo n.°41187-MP-MIDEPLAN del 20 de junio del 2018), cuyo artículo 2, letra d), define el área estratégica de Salud y Seguridad Social, así: “tendrá como objetivo establecer una estrategia integral para la prevención y atención de la salud de las personas, así como para la consolidación de un sistema equitativo y sostenible de seguridad social.”


 


Entre las instituciones que integran esta área, de acuerdo con el artículo 4, letra d), del mismo reglamento, se encuentran, naturalmente, la Cartera de Salud y la Caja, siendo al Ministro el encargado de esa labor de rectoría en los términos de sus artículos 10 y 11, letra e), por lo que le corresponde “coordinar, articular y conducir las actividades del sector público en cada ámbito competencial, y asegurarse que éstas sean cumplidas conforme a las orientaciones del Plan Nacional de Desarrollo.”


 


Hecha esta aclaración previa, tenemos que el legislador parece no haber obviado ese detalle al momento de aprobar la Ley Nacional de Vacunación con toda la intención de que, efectivamente, tanto la Cartera de Salud, desde su rol como rector del sector, como la Caja, en su papel de prestador de los servicios, contribuyeran, entre otras fuentes de financiamiento que se creaban, con sus propios recursos presupuestarios a “la adquisición, gratuidad y efectivo acceso de toda la población a las sustancias de inmunización para la prevención de enfermedades” (folio 4 del expediente legislativo n.°13.393).


 


Así se desprende del recién citado expediente legislativo n.°13.393 que dio lugar a la Ley Nacional de Vacunación, cuyos 685 folios fueron revisados por este órgano superior consultivo a efectos de resolver la presente gestión de reconsideración. Ciertamente, como así lo destaca la posición institucional de la Caja, la exposición de motivos del entonces proyecto de ley da muestra de esa finalidad, al indicar:


 


“No obstante los grandes esfuerzos del Ministerio de Salud y de la Caja Costarricense del Seguro Social, a nosotros como legisladores nos corresponde como deber fortalecer dichos esfuerzos con legislación adecuada, dotando de fondos suficientes a ambas instituciones para que hagan, como lo han venido haciendo, una excelente labor en pro de la población costarricense, en especial la infantil; ello con el ánimo de mantener los índices de salud que ha disfrutado la Nación por décadas y que en ocasiones se encuentra amenazada por nuevos brotes de enfermedades otrora erradicadas.” (Folio 4. El subrayado no es del original).


 


Y con ese propósito, el artículo 3 del texto original disponía de una forma totalmente imperativa: “Es obligación del Estado destinar anualmente en la Ley de Presupuesto Nacional, asignable al Ministerio de Salud y a la Caja Costarricense de Seguro Social, partidas que garanticen la dotación de recursos necesarios y suficientes para cumplir con el esquema nacional de vacunación. Ambas instituciones tienen el deber de incluir en sus respectivos planes de presupuesto; los montos necesarios tanto para la adquisición de las vacunas como para los gastos administrativos que generen los programas de vacunación.” (El subrayado no es del original, ver folios 6 y 7).


 


Justamente, la obligación presupuestaria contenida en la disposición anterior generó un primer reparo del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, a través de su informe jurídico n.°S.T.324-99 del 26 de abril de 1999 (folios 30 a 52), por dos motivos. El primero, porque el proyecto de ley no estaba creando recursos nuevos para financiar el programa de vacunación sino que disponía de los ya existentes del Estado, pese a que lo establecía como una obligación y el segundo, por la vinculación que el legislador ordinario estaba haciendo del presupuestario, lo que estimó contrario al artículo 177 constitucional. Razón por la cual, recomendó variar la redacción de la norma por un “tono potestativo”, verbigracia, podrá destinar…; como finalmente fue aprobado. 


 


Por su parte, ese Ministerio de Salud mediante el oficio n.° DM-3088-99 del 25 de abril de 1999, se mostró plenamente conforme con el proyecto de ley en general y con las fuentes de financiamiento para la compra de vacunas tal cual estaban previstas. Tan solo sugirió incluir – como finalmente quedó incorporado – un sorteo extraordinario de la lotería nacional cuyos fondos se destinarían al Programa Ampliado de Inmunizaciones (folio 291).


 


A partir de las consideraciones anteriores, la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, encargada de dictaminar el referido proyecto de ley, aprobó en su sesión del 18 de mayo de 1999, un texto sustitutivo que vino prácticamente a dar la redacción actual a la Ley Nacional de Vacunación y, específicamente, a la letra a) de su artículo 15, sustituyendo así la redacción imperativa de la versión original por el modo potestativo usado en el precepto actual (folios 306 a 318 y 327 a 333).


 


Con fecha 8 de junio de 1999, el proyecto de ley recibió el dictamen unánime afirmativo de la citada Comisión legislativa, señalando como parte de su justificación:


 


“El texto propuesto crea con rango de ley la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, como órgano desconcentrado del Ministerio de Salud, con funciones y deberes propios, perfilando a la Comisión como rectora de esta materia (el subrayado no es del original, folio 421).


 


Decíamos, entonces, que el legislador tuvo en cuenta la labor rectora del Ministerio de Salud, de lo que es muestra la intervención del entonces diputado Guido Cruz durante la discusión del proyecto de ley en primer debate:


 


“Aquí hay algo que me preocupa. Indiscutiblemente, no vamos a eliminar eso, pero si partimos del hecho de que la Caja Costarricense de Seguro Social le quitó, por decir así, la función de salud preventiva al Ministerio de Salud y lo dejó únicamente como órgano rector, me preocupa que se pongan porcentajes porque la Caja tiene la obligatoriedad, en caso de que haya cualquier tipo de epidemia de atender prioritariamente.


Recordemos que antes era el Ministerio de Salud el que tenía la función preventiva. Aquí yo no estoy criticando que se haya quedado como órgano rector, sino que simplemente ahora no le compete” (folios 501 y 502).  


 


Sin embargo, la Asamblea Legislativa no encontró que esa competencia rectora a favor de la Cartera de Salud supusiera algún tipo de inconveniente al disponer que una parte de su presupuesto sirviera para sufragar la compra de vacunas, según quedó plasmado en la Ley Nacional de Vacunación. Y a decir verdad, tampoco el Ministerio de Hacienda al momento de rendir su criterio en relación con el texto original de la propuesta legislativa a través del oficio n.°DM-404-99, del 27 de mayo de 1999 (folios 372 a 377), pues su objeción, en línea con la posición ya mencionada del Departamento de Servicios Técnicos, versaba en que por medio de una ley ordinaria se estaba limitando al legislador presupuestario,  lo que la hacía inconstitucional, pero no a que el Ministerio de Salud – y sus órganos desconcentrados y adscritos  incluyera en los anteproyectos de su propio presupuesto las previsiones para financiar la vacunación de los habitantes del país.  


 


Por ende, del estudio del expediente legislativo n.°13.393, base de discusión y aprobación de la Ley Nacional de Vacunación vigente, se deduce que el legislador de la época era consciente del papel rector del Ministerio de Salud, pero también de la responsabilidad de esa cartera en contribuir con el financiamiento del Programa Nacional de Vacunación, tal y como finalmente fue consignado de forma expresa en el artículo 15, letra a), de dicha ley.


 


De hecho, la lectura integral de los antecedentes legislativos a la Ley n.°8111, muestra que el propósito del legislador no fue sustituir los aportes económicos de la Cartera consultante y de la Caja para la compra de vacunas, sino crear nuevas fuentes de financiamiento que se le unieran a estos en aras de fortalecer y asegurar la vacunación universal efectiva en el territorio nacional, caso del sorteo anual a cargo de la Junta de Protección Social (letra c) o la transferencia de fondos por parte de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias ante algún evento de calamidad pública o emergencia nacional que exija la vacunación de la población afectada (letra d), recursos que se canalizarían a través del  Fondo Nacional de Vacunación, según se explicó en el dictamen C-025-2016.   


 


Todo lo anterior nos lleva a desestimar, como se dijo, el argumento de una posible incompatibilidad entre la labor de rectoría del Ministerio de Salud y su responsabilidad en contribuir al financiamiento del Programa Nacional de Vacunación, mediante la inclusión en su anteproyecto de presupuesto de las partidas correspondientes a tal fin. De modo tal que el Ministerio de Hacienda no debería, en principio, objetarlo, al tratarse de una erogación que tiene sustento en una norma de rango legal.


 


Cabe agregar un último comentario, a propósito de la opinión externada por la CCSS, respecto a que, ante la indeterminación de la normativa aplicable del porcentaje o suma que el Estado, por medio del Ministerio de Salud, debe asignar para la adquisición de vacunas, ambos entes deberían aportar por partes iguales el monto necesario en aplicación de los principios de solidaridad, justicia social, razonabilidad y proporcionalidad.


 


Ciertamente, ni el artículo 15 de repetida cita, ni en general, la Ley Nacional de Vacunación, precisó lo que el Ministerio de Salud o la Caja debían destinar de sus respectivos presupuestos a la adquisición de vacunas. Más aún, el legislador atendiendo los criterios técnicos del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y del Ministerio de Hacienda, tuvo el cuidado de no comprometer las finanzas públicas en la elaboración del proyecto de presupuesto nacional con el establecimiento de un porcentaje fijo para dicho fin y por el contrario, se valió de expresiones como “podrá destinar” o  “en la medida de sus posibilidades”, en procura de dotar de mayor flexibilidad al Estado en su confección, sobre todo, durante tiempos de crisis fiscal como los que estamos viviendo en este momento.


 


Previó, entonces, que los recursos del Ministerio de Salud y de la CCSS en los años venideros cada vez iban a estar más ajustados, para lo que dispuso de otras fuentes de financiamiento para la compra de vacunas, su conservación y aplicación a la población, y comprendió la dificultad de establecer un porcentaje o monto fijo, por lo que su determinación debía darse por el órgano especializado que la Ley Nacional de Vacunación creó, al estar integrado fundamentalmente con distintos funcionarios de ambas administraciones, quienes conocerían mejor las limitaciones financieras de cada una y los requerimientos de vacunación del país, a saber: la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología.


 


La referida Comisión sirve, entonces, como canal para que el Ministerio de Salud y la Caja cumplan con el principio organizativo de coordinación en esta materia a que se refiere el artículo 3 de la Ley n.°8111, entendido como la labor de conjuntar diversas actividades en el logro de una misma finalidad, evitando la reduplicación de esfuerzos y acciones,[1] lo que abarca sin duda el acuerdo sobre el monto del aporte que de sus respectivos presupuestos destinará cada uno a la compra de vacunas, para lo que habrá de tomar en cuenta los gastos proyectados en el Esquema Básico Oficial y las campañas nacionales de vacunación, los ingresos con los que cuenta el Fondo Nacional de Vacunación y los que se esperan percibir de las otras fuentes de financiamiento que menciona la ley, sin dejar de lado la misma capacidad financiera de las Administraciones sanitarias concernidas, entre otras variables.


 


De ahí que se estime que a la Procuraduría no le competa pronunciarse respecto a la proporción que de sus respectivos presupuestos tanto la Cartera de Salud como la CCSS deban asignar a la compra de vacunas y demás gastos relacionados, pues a falta de una norma que lo regule con precisión, entendemos, que se trata de asunto en el que se deben poner de acuerdo ambas instituciones en el seno de la  Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, en función de los objetivos, metas y medios dispuestos para cumplir con el Plan Nacional de Vacunación.


 


 


VI.             CONCLUSIÓN


 


De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República que:


 


1.      La solicitud de reconsideración al dictamen C-025-2016, del 3 de febrero del 2016, formulada por el Ministerio de Salud es inadmisible, al haberse presentado fuera del plazo establecido por el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica.


 


2.      Se confirma en todos sus extremos las conclusiones del referido dictamen C-025-2016, en particular, que al Ministerio de Salud también le corresponde, con arreglo al artículo 15, letra a), de la Ley Nacional de Vacunación contribuir de su propio presupuesto con el financiamiento para el Esquema Básico de Vacunación, luego de la revisión de oficio de los argumentos formulados con la gestión de reconsideración.


 


3.      De oficio se aclara el dictamen C-025-2016 en cuanto a que el artículo 19 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación es compatible con el citado artículo 15, letra a) de la Ley, siempre que se entienda en los siguientes términos: a la CCSS le corresponde la competencia operativa de llevar a cabo el procedimiento de adquisición de vacunas, mientras que su financiamiento y los gastos administrativos que generen los programas de vacunación estarán a cargo de ese ente y del Ministerio de Salud, en un marco de colaboración y cooperación, sin dejar de lado las otras fuentes de financiamiento que contempla el mismo artículo 15 de la ley para ese propósito.


 


4.      Se amplía de oficio el criterio rendido en el aludido dictamen C-025-2016, en el sentido de que el porcentaje o monto del aporte que deberá destinar de su respectivo presupuesto tanto el Ministerio de Salud, como la Caja para financiar la adquisición de vacunas será uno de los asuntos a ser acordado en el seno de la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología.


 


 


Atentamente,


 


 


 


 


Alonso Arnesto Moya


Procurador


 


 


 


AAM/gcc


Cc. Dr. Román Macaya Hayes, Presidente Ejecutivo, Caja Costarricense de Seguro Social


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] PARADA, Ramón. Derecho Administrativo II. Organización y empleo público. Madrid: Marcial Pons, 2012, 22 ed., p.66.