9 de mayo, 2019

C-124-2019

 

 

Señora

Rocío Aguilar Montoya

Ministra de Hacienda

 

Estimada señora:

 

            Mediante oficio N. DM-0311-2019 de 6 de marzo último, recibido el 11 del mismo mes, el Ministerio de Hacienda consulta el criterio de la Procuraduría General de la República, respecto de:

 

“Es responsabilidad del Ministerio de Hacienda la contratación de una entidad externa para la verificación del cumplimiento de los Indicadores de Desembolso dentro del Contrato de Préstamo N. 8593-CR?”.

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N. DJMH-0532-2019 de 25 de febrero anterior. Señala la Asesoría Jurídica que de conformidad con el Contrato de Préstamo, la Caja Costarricense de Seguro Social es la entidad ejecutora del Programa; para cuya realización el Prestatario pone el importe del préstamo a disposición de la entidad ejecutora en virtud de un Acuerdo Subsidiario, que debe incluir la obligación de hacer disponible el préstamo como una transferencia no reembolsable y la obligación de la entidad ejecutora de cumplir con las obligaciones pertinentes establecidas en el contrato de préstamo. Entre ellas, la obligación de establecer una agenda estratégica de Fortalecimiento del Seguro de Salud, el cumplimiento de los Indicadores de Desembolso del Programa, para cuya comprobación debe contratar una entidad externa. Agrega que conforme el Anexo 4 del Contrato de Préstamo, el Ministerio de Hacienda únicamente es obligado al pago del préstamo ante el Banco, así como el traslado de los fondos a la entidad ejecutora y conforme el Acuerdo Solidario, en su artículo 3, sección 3.02, inciso 4, es obligación de la entidad ejecutora la designación de una entidad de verificación. Concluye que no corresponde al Ministerio de Hacienda participar en la ejecución del Programa por Resultados, como lo es la definición de los requerimientos de la contratación de la verificación en función de su rol de prestatario, de conformidad con el Convenio de Pago de Adeudos, el Contrato de Préstamo N. 8593-CR, el Documento de Evaluación del Programa y el Acuerdo Subsidiario, ni el Ministerio tiene la obligación de asumir el costo de la contratación de la Entidad.

 

Por oficio N.  PGA-017-2019 de 19 de marzo siguiente esta Procuraduría otorgó audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), para que se pronunciara sobre los extremos de la consulta.

Por oficio N. GG-0254-2019 de 27 de marzo siguiente, la Gerencia General de la CCSS remite el criterio de la Dirección Jurídica Institucional, oficio N. DJ-01504-2019 de 26 de marzo, en el que se afirma que en el convenio de pago de adeudos  se estableció la obligación del Ministerio de Hacienda de cancelar a la Caja las obligaciones estatales que allí se establecen, así como la obligación del Ministerio de asumir el pago del principal, intereses, comisiones y cualquier otro concepto derivado del préstamo que suscriba con el Banco Mundial. La totalidad de los desembolsos producto del préstamo serán usados única y exclusivamente para el pago de la deuda de los rubros estipulados en este Convenio (cláusula sétima). Cláusula que la Caja interpreta que es una obligación de asumir el pago de cualquier otro concepto derivado del préstamo. Ese contrato de préstamo establece un financiamiento del Banco de un Programa por Resultados, por lo que el financiamiento se proporciona contra entrega de resultados acordados por las dos partes. Programa que tiene a la CCSS como Entidad Ejecutora y que obliga a verificar el cumplimiento de los Indicadores de Desembolso del Programa (IDP) como condición para poder otorgar los recursos. Para lo cual se debe contratar una entidad de verificación independiente antes del primer desembolso. Por lo que considera que la contratación de esa entidad es consecuencia directa del contrato de préstamo, requerida por el Banco Mundial y vinculada a gestiones de carácter administrativo del financiamiento. En igual forma, estima que la suscripción del Acuerdo Subsidiario de Ejecución entre el Ministerio de Hacienda y la CCSS obliga al Ministerio a cumplir con las obligaciones financieras derivadas del contrato de préstamo y ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones conforme el Acuerdo Subsidiario. Dentro de ese Acuerdo, le corresponde a la Caja contratar una Entidad Independiente de Verificación, para que certifique el cumplimiento de los ILD antes que se remita la solicitud de desembolso, contratación que recayó en la Organización Panamericana de la Salud, OPS. Agrega que la relación contractual se establece entre la Entidad Ejecutora y la Entidad Independiente de Verificación y que en el Acuerdo Subsidiario se establece la forma en que la Caja realizará los pagos por la verificación de los Indicadores de Desembolso de Programa a la OPS. Como esa contratación deriva del contrato de préstamo, de conformidad con la cláusula sétima del Convenio de Pago de Adeudos, que obliga al Ministerio en su calidad de deudor al pago de cualquier otro concepto derivado del préstamo ante el Banco Mundial, dicho Ministerio debe reconocer a la CCSS los gastos que implique la contratación de la entidad de verificación independiente. Estima que la CCSS no puede asumir un pago para financiar a un deudor, porque sería desviar fondos de la seguridad social y conferir un trato diferente a un deudor de la seguridad social respecto de los demás. Por lo que concluye que los gastos erogados por la contratación de la Organización Panamericana de la Salud deben ser cancelados por el Ministerio de Hacienda a la CCSS.

A.- EL ESTADO ASUME UN PRESTAMO PARA FORTALECER EL SEGURO UNIVERSAL DE SALUD COMO FORMA DE PAGO DE SU DEUDA CON LA CCSS

El Contrato de Préstamo N 8593-CR suscrito por el Gobierno de la República con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), por un monto de hasta 420 millones de dólares tiene como objeto financiar el Programa por resultados para el fortalecimiento del seguro universal de la salud en el país.

El artículo I de las Condiciones Generales del Préstamo, que forman parte del contrato, dispone que el contrato financia un Programa por Resultados, especificando que “provee financiamiento al Prestatario con base en la entrega de resultados que han sido acordados por las dos partes”. Partes que no son otras que el Banco como Acreedor y el Gobierno de la República como Prestatario.

¿Por qué el Gobierno de la República asume las obligaciones propias del Prestatario si el préstamo tiene como objeto fortalecer el seguro universal de salud?

Ese financiamiento que asume el Gobierno en condición de prestatario responde a un imperativo específico del Estado, que es honrar las obligaciones que tiene con la Caja Costarricense de Seguro Social. El artículo 3 de la ley aprobatoria del Contrato de Préstamo claramente establece que los recursos provenientes del préstamo se transfieren en favor de la CCSS “como pagos a los adeudos del Gobierno con esta Institución”. Por ello, para pagarle a esa Institución, el Gobierno asume la condición de Prestatario en el financiamiento. Carácter que determina su obligación de cumplir con las exigencias financieras del préstamo frente al acreedor, Banco Mundial. Forman parte de esas obligaciones el amortizar la obligación por 420 millones de dólares objeto del préstamo, pagar los intereses y las comisiones que hayan sido establecidas.

Es importante señalar que de conformidad con el Convenio de pago de adeudos por concepto del aseguramiento del Código de la Niñez y la Adolescencia y Leyes Especiales, celebrado entre el Ministerio de Hacienda y la Caja Costarricense de Seguro Social, al 31 de diciembre de 2015, las partes determinan que el “Estado adeuda al 31 de diciembre de 2015, un total de ¢228.025.870.892.24 (Doscientos veintiocho mil veinticinco millones ochocientos setenta mil ochocientos noventa y dos colones con 24/100) correspondientes al Seguro de Salud”. Asimismo, se indica que como mecanismo de pago de esos adeudos el Ministerio de Hacienda se encuentra gestionando un Contrato de Préstamo con el Banco Mundial por un monto de US$420.000.000.00, que tendrá como destinatario a la Caja.

Conforme la cláusula primera del Convenio de cita, el Ministerio de Hacienda se compromete a pagar lo adeudado a la Caja así como los intereses que se acumulen sobre los saldos de esa deuda en el tiempo. Pago que la cláusula segunda determina que se hará conforme se concreten los desembolsos del préstamo que se suscribirá. El Convenio prevé también que el Ministerio transferirá a la Caja en un plazo no mayor a quince días naturales los montos desembolsados del préstamo con el Banco Mundial, en su equivalente en colones.

Por lo que desde el Convenio de pago de adeudo se previó que la deuda con la CCSS es cubierta por el Estado con los desembolsos del préstamo que asume. Lo que es reafirmado por la cláusula sétima de ese convenio, que dispuso:

“El Ministerio de Hacienda en su calidad de deudor, se compromete a asumir el pago del principal, intereses, comisiones y cualquier otro concepto, derivado de dicho préstamo ante el Banco Mundial que se encuentra en gestiones administrativas. La totalidad de los desembolsos producto del citado préstamo serán usados única y exclusivamente para el pago de la deuda de los rubros estipulados en este Convenio.

No obstante, si por cualquier razón o circunstancia, los desembolsos del contrato de préstamo no se logran concretar parcial o totalmente, ambas partes se comprometen dentro de un plazo máximo de un año contado a partir de la comunicación oficial al respecto del Ministerio de Hacienda a la Caja a definir un mecanismo de pago alternativo, que permita cancelar el saldo pendiente de la deuda (saldo que incluye principal e intereses), aceptada en este Convenio. Este mecanismo deberá contemplar entre otros aspectos, el plazo para el pago de la deuda pendiente.”

            Se cuantifica la deuda del Estado con la Caja respecto del aseguramiento impuesto por el Código de la Niñez y la Adolescencia y por Leyes Especiales, se determina como mecanismo de pago la suscripción de un contrato de préstamo que asumirá el Estado como Prestatario para el pago de los rubros indicados. Los montos se cancelarían a la Caja conforme se concreten los desembolsos pactados en el préstamo “a suscribir” por el Poder Ejecutivo con el Banco Mundial. Se fijan los términos generales de la relación Ministerio de Hacienda-CCSS en relación con la citada deuda.

 

            Importa también destacar que en ese Convenio de pago de adeudo se definieron otros aspectos atinentes al financiamiento: el plazo dentro del cual el Ministerio de Hacienda debía girar a la Caja los montos desembolsados del préstamo, el compromiso del Ministerio de cubrir a la Caja el saldo de ese adeudo que existiera al momento de hacerse efectivo el último desembolso del préstamo.

 

El punto 11 del Convenio de pago de adeudos señaló que la firma del contrato de préstamo, que se encontraba gestionándose administrativamente, se esperaba para a más tardar el 30 de abril de ese mismo año, sea 2016. No obstante, en la realidad el convenio de adeudo y el Contrato de Préstamo se firmaron el mismo día: en efecto, el convenio de adeudo se firmó el 21 de abril de 2016 y según el artículo 1 de la Ley 9396, el Contrato de Préstamo también se firmó ese día.

 

            Contrato de Préstamo en el cual el Gobierno de la República como Prestatario se compromete con los objetivos del Programa (artículo III, relativo al Programa) y, en particular, a que este sea realizado por una Entidad Ejecutora del Programa conforme a las disposiciones del Artículo V de las Condiciones Generales del Préstamo y del Acuerdo “Subsidiario”. Esta Entidad Ejecutora es la Caja Costarricense de Seguro Social, así definida por el Contrato de Préstamo.

 

            Es procedente señalar que las obligaciones que del Contrato de Préstamo aprobado legislativamente se derivan para la Caja Costarricense de Seguro Social como Entidad Ejecutoria y para el Ministerio de Hacienda son derivación de ese convenio de pago de adeudo.

 

B-.  UNA OBLIGACION DE SUSCRIBIR UN ACUERDO “SUBSIDIARIO” PARA REGULAR OBLIGACIONES

           

En su artículo 3.02 del Contrato de Préstamo, relativo al Programa, el Gobierno de la República asume la obligación de asegurarse que por medio de la Entidad de Implementación del Programa, este se lleve a cabo conforme a las disposiciones del Apéndice 2 del Contrato de Préstamo. Importa destacar que la vigencia del contrato se condiciona, artículo V, a la firma de un acuerdo, denominado Acuerdo Subsidiario entre el Prestatario y la Entidad Ejecutora del Proyecto. Entidad Ejecutora que el Contrato de Préstamo define como la Caja Costarricense de Seguro Social

 

Por su parte, el Apéndice del Contrato define el Acuerdo Subsidiario como el contrato por el cual “el Prestatario deberá poner a disposición de la Entidad Ejecutora del Programa el importe del Préstamo”. Según el Contrato de Préstamo, este Acuerdo debe ser legalmente vinculante para las dos partes conforme a sus condiciones. Implícitamente se reafirma que aunque el Gobierno es el Prestatario, el préstamo va a financiar un programa de la Caja, para lo cual se ponen a disposición de esta los recursos del préstamo.

 

            Se deriva del préstamo que el Gobierno de la República y la Caja Costarricense de Seguro Social están obligados a firmar un Acuerdo Subsidiario, por el cual se asegure la ejecución del Programa y mediante el cual el primero ponga a disposición de la segunda, como una transferencia no reembolsable, el préstamo que se le otorga. Y la CCSS se obliga a ejecutar el Programa con las obligaciones que el contrato establezca para esa ejecución.

 

            Ahora bien, el Gobierno y la CCSS no son libres para determinar el contenido que debe tener el Acuerdo Subsidiario. Por el contrario, este debe responder a los términos y condiciones aprobados por el Banco Mundial. Particularmente, a lo dispuesto en el Anexo 2 del Contrato de Préstamo, de acuerdo con el cual:

“2. Acuerdo Subsidiario

(a) Con el fin de facilitar la realización del Programa, el Prestatario debe poner el importe del Préstamo a disposición de la Entidad Ejecutora del Programa en virtud de un acuerdo subsidiario entre el Prestatario y la Entidad Ejecutora del Programa ("Acuerdo Subsidiario"), con los términos y condiciones aprobados por el Banco, que deberá incluir lo siguiente:

(i)             la obligación del Prestatario de hacer disponible el Préstamo en virtud del Acuerdo Subsidiario como una transferencia no reembolsable y en denominación en dólares estadounidenses; y

(ii)           (ii) la obligación de la Entidad Ejecutora del Programa de cumplir con las obligaciones pertinentes establecidas en el presente Contrato, según corresponda, para dicha Entidad Ejecutora del Programa.

(b) El Prestatario ejercerá sus derechos y cumplirá con sus obligaciones conforme al Acuerdo Subsidiario de tal manera que se protejan los intereses del Prestatario y del Banco y se alcancen los objetivos del Préstamo. Salvo como el Banco lo acuerde de otra manera, el Prestatario no cederá, enmendará, derogará, terminará, renunciará ni dejará de ejecutar el Acuerdo Subsidiario ni ninguna de sus disposiciones”.

            Remarcamos que el Contrato de Préstamo dispone como parte del contenido del Acuerdo Subsidiario la obligación del Prestatario de ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones “de manera que se protejan los intereses del Prestatario y del Banco y se alcancen los objetivos del Préstamo”. Prestatario que se obliga a no dejar de ejecutar el Acuerdo Subsidiario ni ninguna de sus disposiciones.

 

El Acuerdo Subsidiario de Ejecución fue suscrito entre el Ministerio de Hacienda y la Caja Costarricense de Seguro Social el 14 de noviembre de 2016. Por dicho Acuerdo, el Ministerio se compromete a cumplir con las obligaciones de ejecución del Programa a través de la Caja, reservándose la posibilidad de “realizar labores de control y seguimiento en torno al proceso de ejecución de desembolsos que se esté realizando según lo establecido en el Contrato de Préstamo”, artículo 1. De la Sección 1.02 es importante resaltar que el Prestatario designa a la Caja para que gestione la presentación y tramitación ante el Banco del desembolso de los fondos del préstamo. Fondos que se depositan en la caja única del Estado, a efecto de que luego el Ministerio acredite los recursos del préstamo en favor de la CCSSS en una cuenta en caja única del Estado para que ella disponga de dichos recursos conforme a lo dispuesto en el Contrato de Préstamo.

 

            Dispone el artículo 3 del Acuerdo:

 

“Sección 3.01 Serán obligaciones del “MINISTERIO”:

1-                Administrar los recursos del préstamo de conformidad con el principio de Caja Unica del Estado, conforme a lo establecido al (sic) Contrato de Préstamo N. 8593-CR

2-                Realizar las transferencias de los desembolsos del Banco, de la cuenta del Programa en la Caja Unica del Estado, a la cuenta cliente N. 15100010010173953 del Banco Nacional de Costa Rica, en un plazo no mayor a quince días naturales, según lo establecido en la cláusula 2.03.

3-                Facilitar los procesos de control y supervisión del Programa que al efecto realice el Banco.

4-                Cumplir con las obligaciones financieras del Prestatario derivadas del Contrato de Préstamo N. 8593-CR, y sus anexos.

5-                Ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones conforme al presente Acuerdo Subsidiario de tal manera que se alcancen los objetivos del Contrato de Préstamo N. 8593-CR, y sus anexos.

Sección 3.02 Serán obligaciones de la “CCSS”

1-                La “CCSS”, de conformidad con este Acuerdo Subsidiario, declara que cumplirá, como entidad ejecutora, con todas las condiciones y términos estipulados en el Contrato de Préstamo N. 8593-CR y sus anexos, comprometiéndose a desempeñar sus obligaciones con la debida diligencia y siguiendo los principios económicos, técnicos, administrativos, financieros y ambientales.

2-                Suministrar al Banco los informes acordados en el Contrato de Préstamo N. 8593-CR.

3-                Suministrar al “Ministerio” los informes que requiera para el seguimiento del crédito conforme a la naturaleza de la operación y cumplimiento con lo establecido en el artículo 6 de la Ley N. 9396.

4-                Facilitar los procesos de control y supervisión del Programa que al efecto establezca el “Banco” en especial brindando el acceso a toda la documentación respectiva y originada en la ejecución del Programa.

5-                Valorar las sugerencias y directrices que gire el Banco, siempre y cuando estas sean formalizadas por escrito y resulten convenientes para la ejecución del Programa y los intereses de la “CCSS”.

6-                La “CCSS” como entidad ejecutora del Programa, se encargará de la coordinación, monitoreo y evaluación del Programa.

7-                La “CCSS” garantizará la toma de decisiones oportunas que permita la buena marcha del Programa.

8-                La “CCSS” pondrá a disposición todos los recursos necesarios y suficientes para cumplir con los indicadores de resultados y que el Programa finalice en el plazo contractualmente establecido, en concordancia con los alcances del Contrato de Préstamo.

9-                La “CCSS” designará una Entidad de Verificación que constatará el cumplimiento de los Indicadores de Ligados a los Desembolsos del Programa (ILD) antes de remitir la solicitud de desembolso al “Banco”.

10-             Para efectos de cumplir con lo señalado en los numerales anteriores, la “CCSS” ha definido la organización interna y funcional, los roles y procedimientos que le permitan llevar a cabo una implementación eficiente de los aspectos operativos, financieros y administrativos del Programa por Resultados”.

 

Las partes se comprometieron a no ceder las obligaciones y derechos generados del Acuerdo. Además, se dispuso que en lo no previsto en el Acuerdo Subsidiario se regirá por lo establecido en el Contrato de Préstamo, los principios de buena fe y cooperación mutua, artículo 6.

 

            De lo expuesto hasta aquí, se deriva que al Gobierno de la República le corresponde, conforme al Contrato de Préstamo, cumplir las obligaciones financieras derivadas de ese préstamo y que son las propias del Prestatario: sea amortizar el principal, cancelar los intereses, las comisiones y cualquier suma que el contrato establezca. Pagos que como deudor debe realizar en favor del Banco Mundial.

 

            En relación con la CCSS, el Ministerio debe poner a su disposición el monto de préstamo, para lo cual se obliga a delegarle la posibilidad de pedir los desembolsos, acreditarle los recursos del préstamo en una cuenta de la caja única del Estado. Así como a transferirle los fondos respectivos a la cuenta designada por la Caja en un plazo no mayor a quince días naturales. En fin, a facilitar los procesos de control y supervisión del Programa que realice el Banco.

 

            La Caja asume la ejecución del Programa, suministra al Banco y al Ministerio los informes que estos requieran para cumplir con las labores que les corresponda. Y le corresponde designar la Entidad de Verificación de ese cumplimiento. Importa destacar que derivado de su condición de Entidad ejecutora se encarga del “monitoreo y evaluación del Programa”.  El acuerdo subsidiario no prevé que el Ministerio de Hacienda se encargue de la evaluación del Programa, sino que obliga a la Caja a realizar la evaluación del mismo. Desde ya corresponde señalar que, conforme el artículo 1 del Acuerdo Subsidiario, la labor de monitoreo que el Ministerio podría asumir estaría referida al proceso de ejecución de los desembolsos y a facilitar el control y supervisión del Programa que realice el Banco. Por lo que no participa en la verificación o evaluación del cumplimiento de los indicadores del Programa.

 

            El Acuerdo Subsidiario refiere a la obligación de la CCSS de suministrar información al Ministerio para que dé seguimiento al crédito, en cumplimiento del artículo 6 de la Ley 9396. Este numeral obliga al Ministerio de Hacienda a rendir un informe a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa y a la Contraloría General de la República “sobre los procesos de contratación, el nivel de ejecución, el desarrollo y los resultados obtenidos, de conformidad con los objetivos del Programa por Resultados para el Fortalecimiento del Seguro Universal de Salud en Costa Rica”. No puede dejar de remarcarse que la ejecución del Programa implica contratar diversos bienes y servicios que serán financiados con los recursos del préstamo transferidos o bien, con los recursos de contrapartida que debe aportar la Caja.

 

            Esa información se genera en el proceso de ejecución del Programa a cargo de la CCSS. Recuérdese que a dicho Ente le corresponde no solo ejecutar el Programa, sino monitorear esa ejecución. Competencia que le permite determinar cuáles contrataciones ha realizado, el nivel de ejecución de estos contratos y del Programa y, por ende, qué resultados ha obtenido y con ello informar al Ministerio para que informe a la Contraloría y a la Asamblea Legislativa, por una parte y al Banco Mundial, por otra parte.

 

Tanto el Ministerio como la CCSS sostienen, cada uno desde su perspectiva, que no les corresponde asumir los honorarios que genera la contratación de la Entidad de Verificación.

 

C-. COMPETE A LA CCSS LA CONTRATACION DE LA ENTIDAD DE VERIFICACION

 

Conforme se ha indicado en el acápite anterior, la designación de la Entidad de Verificación del cumplimiento de los Indicadores ligados a los desembolsos del Programa compete a la Caja Costarricense, quien no solo ejecuta el Programa sino que es encargada de monitorear y evaluar ese cumplimiento.      

 

Como se apuntó, el Contrato de Préstamo financia un Programa por Resultados. Programa por Resultados que se define en el Anexo 1 del Contrato de Préstamo y cuyos objetivos son contribuir a mejorar la oportunidad y la calidad de los servicios de salud y mejorar la eficiencia institucional de la CCSS. Para lo cual se hace referencia a las iniciativas y acciones comprendidas en el Plan Estratégico 2015-2018 y la Agenda Estratégica para Fortalecer los Seguros de Salud - una porción de lo cual recibirá apoyo financiero del Préstamo y a través de los cuales se espera un cambio gradual en la Entidad Ejecutora del Programa, con el fin de lograr resultados sostenibles a corto, mediano y largo plazo.

En la búsqueda de estos objetivos, la Entidad Ejecutora del Programa debe realizar acciones, como la integración de los servicios de salud a través de los diferentes niveles, asegurando la continuidad en la atención de esos niveles y aumentando la cobertura de la población asegurada, la mejora de la capacitación del recurso humano, la ampliación de la infraestructura y del equipo en el primer y segundo nivel de atención.

Pero no se trata solo de la prestación del servicio de salud a los asegurados. Por medio de la definición de las acciones que debe realizar la Caja en cumplimiento de las obligaciones derivadas del Contrato de Préstamo, se ha previsto que dicha Entidad debe optimizar su gestión institucional, de manera que pueda gestionar en mejor forma los seguros de salud a su cargo (alineamiento de la gestión a nivel central para reducir la complejidad de procesos administrativos) y que a través de la utilización de herramientas electrónicas se mejore la información que permite asignar los recursos y monitorear resultados. La última parte del Programa financiado consiste en mejorar la calidad de los datos financieros para la Gerencia Ejecutiva y la Junta Directiva en orden a la supervisión, el análisis actuarial y las tendencias de ingresos y egresos. De esa forma, es parte del objeto del Programa no solo la prestación del servicio de salud universal, sino la mejora de la capacidad institucional en aspectos instrumentales como lo es la gestión financiera y presupuestaria, para lo cual se propicia la adopción de las mejores prácticas internacionales en gestión financiera y optimizar los procedimientos administrativos, “logísticos y financieros respaldados por un sistema informático integral que permita contar con información financiera consolidada, en tiempo real, incluyendo la optimización de las unidades en el nivel central”.

 De allí que a la par de los indicadores estrechamente ligados con la prestación del servicio de salud (Porcentaje de cirugías mayores de la lista de Prioridad realizadas en forma ambulatoria, porcentaje acumulado de población meta invitada en forma personal para hacerse pruebas de detección de cáncer de colón en los 5 cantones prioritarios, porcentaje de individuos diagnosticados con diabetes tipo II en control clínico óptimo; proyecto piloto sobre redes de salud integral aprobado por la Junta Directiva de la CCSS e implementado para una población y territorio seleccionados y evaluados con resultados difundidos al públicos, entre otros), se establezca como indicador la “Creación y ejecución de un plan integral a mediano y largo plazo para garantizar la sostenibilidad financiera de la CCSS”.

Así, el Programa favorece la gestión del Ente de la Seguridad Social en su labor substantiva pero también en la instrumental, como es la actividad financiera.

Para determinar si esos objetivos se cumplen, la gestión de la CCSS debe ajustarse a los principios de economía, eficiencia, eficacia, transparencia y rendición de cuentas, por una parte y debe dar debido seguimiento al cumplimiento de los indicadores ligados a los desembolsos del Programa, por otra parte. Seguimiento que corresponde a la Caja, según el acuerdo subsidiario (cláusula 3.02 en su punto 6). Es por eso que le corresponde nombrar la entidad de verificación, para lo cual debe recurrir a un procedimiento de contratación. Contratación que, conforme el Contrato de Préstamo, la Caja debía realizar antes del primer desembolso.

Nótese que esa contratación establece una relación entre la Caja y la Entidad contratada. Relación por la cual la Entidad contratada tiene la obligación y el derecho de ejecutar el contrato. En contrapartida de lo cual recibirá una remuneración de la Administración contratante. No existe una disposición en el Contrato de Préstamo o en el acuerdo subsidiario que permita establecer que el pago corresponde a un tercero a esa contratación.

Es importante reiterarlo: no hay una relación contractual entre la entidad de Verificación y el Ministerio de Hacienda, porque este no es parte en esa específica contratación. Ciertamente, la constatación que la entidad contratada haga del cumplimiento de los indicadores, permitirá a la Caja realizar la solicitud de desembolso ante el Banco. Información que la Caja debe suministrar también al Ministerio de Hacienda. Pero, a partir de ese suministro de información no se establece una relación entre la entidad de verificación y el Ministerio, de manera que a este corresponda una acción específica en orden a esa verificación y sobre todo, que devenga obligado a asumir la remuneración del ente contratado.

La circunstancia de que la verificación de los indicadores de cumplimiento sea un requisito indispensable para obtener los desembolsos del préstamo no revierte la definición de funciones que corresponden al Ministerio y a la CCSS. La ejecución del Programa constituye una obligación de la CCSS como Entidad Ejecutora y, en esta condición, dicho Ente asume el monitoreo y seguimiento del Programa en sus diversos elementos y, en concreto, en el logro de los indicadores definidos en el Contrato de Préstamo. Y la comprobación de esos indicadores requiere de una actuación externa, que se obtiene por una contratación en que solo es parte la CCSS y la entidad contratada.

Al no ser el Ministerio de Hacienda el encargado de ejecutar el Programa, monitorear el Programa y verificar el cumplimiento de los indicadores, no se determina cómo puede tener la obligación de cubrir los gastos que genera la contratación de la entidad verificadora, contratación en la que no es parte.

Máxime que el Contrato de Préstamo no previó una obligación en ese sentido, por una parte y por otra que el pago de las sumas adeudadas a la CCSS se debe realizar, en primera instancia, a través de las obligaciones asumidas por el Gobierno de la República con el Banco Mundial. El Contrato de Préstamo no previó que la deuda se honraría por otros medios. Al menos, mientras no se hubiera concretado de manera efectiva el último desembolso del préstamo. Recuérdese que la cláusula sexta del Acuerdo Subsidiario dispone que una vez que se concrete el último desembolso, si “aún existiera un monto pendiente de pago de la deuda acreditada al 31 de diciembre de 2015 por concepto de Código de Niñez y Adolescencia y Leyes Especiales, según consta en el Considerando 10 y la Cláusula Primera de este Convenio, el Ministerio de Hacienda, se compromete a que en un plazo máximo de un año, contado a partir del último desembolso, procederá con el pago en efectivo del monto no cubierto de esta deuda, incluyendo principal e intereses”.

Dado que la condición (último desembolso y que haya un saldo no pago) no ha operado, no se precisa el fundamento legal de la pretensión de que el Ministerio pague sumas adicionales a las derivadas de su relación como Prestatario del crédito, circunstancia que se produciría si tiene que asumir el costo de la contratación de la Entidad de Verificación. Nótese que si con anterioridad a esa condición (último desembolso), el Ministerio comienza a asumir el costo de los contratos de ejecución del Programa que suscriba la CCSS (verbi gratia, el contrato de la Caja con la Entidad de Verificación) podría realizarse un doble pago de los adeudos retenidos en el Convenio de pago de adeudos o en su caso, dificultarse más la determinación de si al vencimiento de los desembolsos, existe o no un saldo no cubierto.

CONCLUSION:

            De conformidad con lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-. El Gobierno de la República asume la condición de Prestatario en el Contrato de Préstamo N.º 8593-CR, aprobado por la Ley 9396 del 14 de septiembre de 2016, destinado a financiar el Programa por Resultados para el Fortalecimiento del Seguro Universal de Salud en Costa Rica. Programa que ejecuta la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

2-. Por su condición de Prestatario, el Gobierno deviene obligado a amortizar el préstamo, pagar los intereses, comisiones y cualquier otra suma que corresponda al acreedor conforme lo dispone el Contrato de Préstamo. Es decir, debe realizar los pagos atinentes a su condición de deudor en favor del Banco Mundial.

 

3-. Los desembolsos de este préstamo deben ser transferidos por el Ministerio de Hacienda a la Caja Costarricense de Seguro Social, a efecto de cubrir la deuda que el Estado tiene con dicho Ente por concepto de la aplicación del Código de la Niñez y la Adolescencia entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2015 y de Leyes Especiales entre 1 de julio de 2011 y 31 de diciembre de 2015. Este destino de los recursos es reafirmado por el artículo 3 de la Ley de aprobación del contrato de crédito, al disponer que los recursos provenientes del  préstamo se transferirán a la Caja Costarricense de Seguro Social, como pago a los adeudos del Gobierno con esta Institución. En consecuencia, transferir los recursos del préstamo se constituye en medio de pago de la deuda del Gobierno con la Caja.

 

4-. Del Contrato de Préstamo se deriva que el Gobierno de la República y la Caja Costarricense de Seguro Social están obligados a firmar un Acuerdo Subsidiario, que asegure la ejecución del Programa y mediante el cual el primero ponga a disposición de la segunda el importe del préstamo que le otorgó el Banco Mundial como una transferencia no reembolsable. Y esta se obligue a ejecutar el Programa con las obligaciones que el Contrato de Préstamo establezca para dicha Entidad Ejecutora del Programa.

5-. El programa financiado es un Programa por Resultados destinado a contribuir a mejorar la oportunidad y la calidad de los servicios de salud y optimizar la eficiencia institucional de la CCSS.

 

6-. La Caja asume la ejecución del Programa, suministra al Banco y al Ministerio los informes que estos requieran para cumplir con las labores que les corresponda. Por su condición de Entidad ejecutora se encarga del “monitoreo y evaluación del Programa”.  Y le incumbe designar la Entidad de Verificación de ese cumplimiento.

 

7-. Por el Acuerdo Subsidiario suscrito entre el Ministerio y la CCSS, el primero se obliga a administrar los recursos del préstamo de conformidad con el principio de caja única del Estado; realizar las transferencias de los desembolsos del Banco en favor de la Caja; cumplir con las obligaciones financieras propias del prestatario derivadas del Contrato de Préstamo; facilitar los procesos de control y supervisión del Programa que lleve a cabo el Banco; ejercer sus derechos y cumplir las obligaciones de manera que se logren los objetivos del Contrato de Préstamo.

 

8-. Por dicho Acuerdo, la Caja se obliga a suministrar al Ministerio de Hacienda los informes necesarios para que le dé seguimiento al préstamo; facilitando los procesos de control y supervisión del Programa que establezca el Banco y dando acceso a toda la documentación relacionada con la ejecución del Programa. Le compete, además, gestionar ante el Banco Mundial la presentación y tramitación del desembolso de los fondos del Préstamo.

 

9-. La Caja, como entidad ejecutora del Programa, debe destinar los recursos que sean necesarios para cumplir con los indicadores de resultados del Programa. Pero, además, se encarga de la coordinación, monitoreo y evaluación de éste.

 

10-. Del Contrato de Préstamo y el acuerdo subsidiario no se deriva que el Ministerio de Hacienda deba ser parte en el contrato suscrito entre la Caja Costarricense de Seguro Social y la Entidad de Verificación.

 

11-. En consecuencia, no se establece una relación contractual entre esta última entidad y el Ministerio de Hacienda, relación contractual que determine que el Ministerio está obligado a asumir el costo de esa contratación.

 

12-. Ni el Contrato de Préstamo ni el Acuerdo Subsidiario establecen una obligación del Ministerio de Hacienda de asumir la remuneración de la Entidad de Verificación, como forma de pago de los adeudos con la Caja.

 

13-. En el marco del Contrato de Préstamo y del Acuerdo Subsidiario, el pago de las sumas adeudadas por el Estado a la CCSS se debe realizar a través de las obligaciones asumidas por el Gobierno con el Banco Mundial. Solo en caso de que una vez ocurrido el último desembolso del Préstamo se revele la existencia de un saldo deudor, el Ministerio de Hacienda devendría obligado a pagar en efectivo el monto el saldo correspondiente.

 

14-. Puesto que el último desembolso no ha tenido lugar, no puede establecerse que el Estado está obligado a asumir obligaciones suplementarias con la CCSS relacionadas con la deuda acreditada al 31 de diciembre de 2015 por concepto de Código de Niñez y Adolescencia y Leyes Especiales.

 

15-. En consecuencia, no es posible concluir legalmente que el Ministerio de Hacienda está obligado a asumir el costo de la contratación de la Entidad de Verificación.

Atentamente,

 

                                                           Dra. Magda Inés Rojas Chaves

                                                                       Procuradora General Adjunta

 

 

 

Cc: Dr. Román Macaya Hayes, Presidente Ejecutivo de CCSS

 

MIRCH/gtg