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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 147
 
  Dictamen : 147 del 05/07/1985   

C-147-85


5 de julio de 1985


 


Señor


Lic. Roberto Castro Chaves


Director Nacional de Comunicaciones


S.    O.


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Lic. Isamel Antonio Vargas Bonilla, doy respuesta a su oficio DNC-0443-84, en el cual nos consulta sobre el problema originado ´por la confección de un millón de fórmulas de telegramas con valor diferente al exigido en el Decreto N° 13546-H de abril de 1982 y, la posible solución del caso.


 


LEGISLACIÓN APLICABLE:


 


1-) Ley N° 5870 de 11 de diciembre de 1975.


2-) Decreto N° 7255-G que es el Reglamento a la Ley N° 5870.


3-) Decreto N° 6019-G de 5 de mayo de 1976.


4-) Decreto N° 11882-G de 12 de agosto de 1980.


5-) Decreto N° 13546-H de 26 de abril de 1982.


6-) Ley General de la Administración Pública.


 


JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA:


 


A-Pronunciamiento N° 1-126-81


B-Pronunciamiento N° 2-189-81


 


Debemos analizar el problema vinculando diversos aspectos a saber:


 


I-. A quien compete fijar las directrices para la confección de las fórmulas.


 


II. A quien compete lo ordenado en el punto I.


 


III. Valor de las fórmulas según la Ley N° 5870 y los decretos ejecutivos emitidos con posterioridad a esa ley:


 


a-      Jerarquía de las normas.


b-      Aplicación de un decreto ilegal


 


IV. Posibilidad de resellar las fórmulas emitidas con un valor de 0.25 colones.


 


La Ley N° 5870 de 11 de diciembre de 1975 establece en los artículos primero y tercero la creación de la Dirección Nacional de Comunicaciones como órgano dependiente del Ministerio de Gobernación y, dirigido por una Junta Administrativa con personería jurídica:


 


“Artículo 1º.-Créase la Dirección Nacional de Comunicaciones, la que estará dirigida por una Junta Administrativa como órgano dependiente del Ministerio de Gobernación, y se integran bajo ese organismo la Dirección General de Correos y la Dirección General de Telégrafos y Radios Nacionales.”


 


Artículo 3º.- La Junta Administrativa tendrá personalidad jurídica para el cumplimiento de los fines de esta ley.”


 


Integrados bajo esa Dirección Nacional tanto la Dirección Nacional de Correos como la Dirección General de Telégrafos y Radios Nacionales compete a la primera, a través de su Junta Administrativa, velar por la eficiencia de los servicios que se presten, coordinar y orientar la política de organización y funcionamiento de tales dependencias, así como acordar los gastos y hacer las inversiones que estime adecuadas mediante las licitaciones del caso.


 


Ahora bien, en el artículo 19 de esa misma ley se creó el Patronato de Comunicaciones, encargado entre otras cosas de proveer a los empleados de Correos y Telégrafos y Radios Nacionales una casa donde pudieran realizar actividades sociales y culturales.


 


El cumplimiento de tales objetivos sería financiado además del uno por ciento de la suma total que el Banco Central gire a la Junta Administrativa de Comunicaciones, con un timbre de Comunicaciones, por valor de 0,25 céntimos, de los cuales se destinarían quince céntimos (0,15) para la fórmula que recibirá la Junta Administrativa, esto es, para sufragar los gastos de confección y tiraje de las formulas radiotelegráficas y, los diez céntimos restantes para el Patronato de Comunicaciones. Textualmente y en lo que interesa dispone:


 


Artículo 19.-Créase el Patronato de Comunicaciones con los siguientes objetivos, financiamiento e integración:


 


a) Creación de la Casa del Empleado de Comunicaciones y el Centro de Recreación para los Empleados de Comunicaciones y el establecimiento de un plan de becas para la capacitación de dichos servidores;


b) Para el financiamiento de dicho Patronato, se crea el Timbre de Comunicaciones, cuyo valor será de ¢ 0.25, con la leyenda "Timbre de Comunicaciones ¢ 0.25", del cual corresponderán quince céntimos a la fórmula que recibirá la Junta Administrativa y diez céntimos, que recibirá el Patronato de Comunicaciones. La Dirección Nacional de Comunicaciones, de la suma que el Banco Central de Costa Rica gire a la Junta Administrativa de Comunicaciones, apartará un 1% que girará al Patronato de Comunicaciones; …(El subrayado es nuestro.)


 


Del texto del artículo transcrito supra puede fácilmente entenderse que lo creado fue un timbre con un valor determinado por Ley, de cuyos ingresos se destinaría gran cantidad para sufragar los gastos de la formula y de la prestación del servicio telegráfico y, otra cantidad para ayudar al Patronato de Comunicaciones en el cumplimiento de sus propósitos. Nótese que en este artículo no se habla de valor de la fórmula sino, repito, de un timbre, o sea de un tribute que debe pagar el usuario. Recuérdese que el timbre, según la doctrina, es ante todo una forma de recaudación de tributos, ya sean los impuestos, tasas, etc. cuyo propósito consiste en gravar los documentos en los que se reflejan los actos de la vida jurídica pública y privada. El hecho generador consiste, según el autor Héctor Villegas en su obra Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, en la circunstancia de instrumentar los actos, contratos u operaciones comprendidas. A su vez, el autor Fernando Sainz de Bejando en su Trabajo “Impuesto del Timbre”, manifiesta que el timbre puede ser considerado como un modo de pago de servicios públicos.


 


Si analizamos la naturaleza del Timbre de Comunicaciones, podemos concluir a la luz del artículo 4° del Código Tributario, que estamos en presencia de una tasa (tributo que paga el usuario por el servicio telegráfico) y, siendo consecuentes con la legislación tributaria, la misma no puede ser modificada o suprimida sino por ley (Artículo 5° del Código Tributario) puesto que esa materia es reserva de ley.


 


La confusión creada en torno a las fórmulas se origina en los Decretos que el Poder Ejecutivo emitió en fechas posteriores a la Ley N° 5870, específicamente los números 6019-G de 5 de mayo de 1976, 11882-G de 12 de agosto de 1980 y 13546-H de 26 de abril de 1982.


 


En el primer decreto se autoriza a la Dirección Nacional de Comunicaciones para que unifique las formulas radiográficas y telegráficas existentes a esa fecha y se responsabiliza a la Junta Administrativa de la definición del formato y características generales de la fórmula que se utilizarían en adelante y, al Banco Central la confección, emisión y venta de las mismas. Es en este Decreto donde se indica que el valor de la fórmula en uso es de veinticinco céntimos y que podrán utilizarse con ese valor hasta su agotamiento. Aquí se identifica por consiguiente el valor del timbre con el valor de la fórmula, en mi criterio erróneamente.


 


Nótese que el Poder Ejecutivo reservó a la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones, en concordancia con las atribuciones establecidas en la Ley N° 5870 y el Reglamento a esa Ley, la competencia para dictar los lineamientos generales de esas fórmulas: diseño, tamaño, texto, papel, etc. O, sea, la Junta Administrativa de Comunicaciones asesorada por el Departamento Técnico (artículo 46 del Reglamento a la Ley N° 5870) es el órgano encargado de ordenar directamente al Banco Central o bien por delegación en la Dirección General de Telégrafos, la confección de las fórmulas con las características que hayan acordado.


 


Unificadas las formulas radiográficas y telegráficas, en 1980, según Decreto N° 11882-G y con fundamento en la necesidad de actualizar los costos de explotación de los servicios telegráficos, en las Disposiciones Finales se estatuye el valor de las formulas en veinticinco céntimos que cobrarán por aparte.


 


“Artículo 2: La fórmula de telegrama tendrá el valor de 0.25 céntimos que se cobrará por aparte y debe usarse en todo mensaje excepto los oficiales”.


 


Aquí se determina en forma clara y expresa el valor de las fórmulas en veinticinco céntimos. Sin embargo, el texto del decreto es bastante confuso e impreciso al decir “que se cobrará por aparte”, puesto que tal frase puede interpretarse de dos formas: 1- cobro independiente del timbre de comunicaciones creado por Ley 5870 y, 2- cobro independiente del valor del mensaje que el usuario incluya en ellas.


 


Aplicando la Hermenéutica Legal podríamos decir que la intención del Poder ejecutivo fue cobrar una suma adicional al costo del mensaje, para financiar las fórmulas que requiere tal servicio, o sea, tal cobro tendría la misma función que el Timbre de Comunicaciones. Sin embargo, el decreto es omiso en tal aspecto.


 


Por último, en el mes de abril de 1982 el Poder Ejecutivo decreta un aumento en el valor de las fórmulas y autoriza aquellas por valor de 0.25 céntimos hasta su agotamiento. (Decreto N° 13546-H). Al igual que el anterior decreto es omiso en cuanto al Timbre de Comunicaciones.


 


Sintetizando podemos decir que: A) La Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones es competente para dictar las características generales de las formulas radiotelegráficas. B) El Banco Central se limita a cumplir con las instrucciones que la Junta Administrativa le imparta y bajo tales directrices confeccionará las fórmulas y las pondrá a disposición de las instituciones y público en general. C) Las fórmulas tienen un valor que deberá cancelar el usuario independiente del valor del mensaje.


 


Por consiguiente, cómo solucionar el caso objeto de la consulta? Para ello debemos recurrir al artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública referido a la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo que dispone:


 


“Artículo 6º.-


 


1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:


 


a) La Constitución Política;


b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;


c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;


d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;


e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y


f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas…”


 


Como la Ley posee rango superior a los decretos que emanen de Poder Ejecutivo, podría alegarse que prevalece entonces lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley N° 5870 respecto al timbre e inaplicar los decretos de repetida mención. Sin embargo, si bien es cierto tales decretos tienen rango inferior a la Ley N° 5870, también es valedero el hecho de la obligatoria aplicación de los mismos en tanto no se declare su ilegalidad por los Tribunales de Justicia, de manera que los funcionarios de Cortel ni los del Banco Central podrían decidir si se aplica o no un decreto aun cuando contraríe una ley. Los decretos adolecen del vicio de ilegalidad por contraponerse a lo dispuesto en los artículos 4° del Código Tributario que define los tributos y el 5° que establece la creación, modificación o supresión de los mismos como materia privativa de ley.


 


La Ley N° 5870 creó el timbre y reguló el destino de los ingresos que devengaría y, los decretos regulan el valor de una fórmula radiotelegráfica. Aunque en principio podría decirse que regulan objetos distintos, por vía de interpretación debemos concluir que la voluntad del Poder Ejecutivo fue solventar los aumentos que la inflación ha generado tanto en los gastos de la fórmula como del servicio telegráfico mismo. Es obvio que el Ejecutivos no tenía la intención de perjudicar al usuario. Es obvio que el ejecutivo no tenía la intención de perjudicar al usuario haciendo más oneroso el costo del servicio al obligarle a pagar el timbre, la fórmula y además el mensaje, sino, aumentar el valor del timbre de veinticinco céntimos a un colón para utilizar esos recursos conforme al artículo 19 de la Ley 5870.


 


Existen entonces dos posibles soluciones:


 


1-      Que el Poder Ejecutivo emita un nuevo decreto autorizando el uso de las fórmulas a 0.25 céntimos en tanto gestiona la declaratoria de ilegalidad de los decretos o la nulidad absoluta de los mismos, o bien una ley que autorice su resello. (de 0.25 céntimos a 1 un colón).


2-      Que se reforme el artículo 19 de la N° 5870 aumentando el valor del timbre y derogando los decretos mencionados que se le opongan.


 


En cuanto a la actuación del señor xxx, aun cuando ordenó al Banco Central la confección de las fórmulas con el valor indicado en la Ley 5870 y no el establecido en los decretos (el N° 13546-H) no cometió dolo sino culpa grave en el desempeño de sus deberes (Artículo 199 de la Ley General de la Administración), pues no existió en él la intención de perjudicar a Cortel sino de aplicar una ley antes que decretos ilegales. Además existen circunstancias que atenúan la responsabilidad del señor xxx y que son: a) La Junta Administrativa era la obligada a ordenar la confección de las fórmulas y sus características y valor; b) La Junta podría delegar, previo, acuerdo, en la Dirección de Telégrafos el trámite de las fórmulas no así lo relativo a sus características; c) El Banco Central se limitó a acatar las indicaciones de Cortel.


 


Considero que compete a la Dirección Nacional de Comunicaciones el análisis del grado de responsabilidad del señor xxx y de la Junta Administrativa, con base en los elementos de prueba que consten en el expediente respectivo.


 


De usted, atentamente,


 


 


Licda. Giselle Sáenz Hidalgo


PROCURADORA MERCANTIL


 


GSH/